II SA/Gl 799/25

II SA/Gl 799/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 20 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Mierzęcice z dnia 9 czerwca 2006 r. nr XLI/271/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 37 zaskarżonej uchwały oraz załączników graficznych w zakresie, w jakim wykluczają one realizację zabudowy zagrodowej oraz obiektów związanych z produkcją rolną na terenie oznaczonym "R" w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], obręb ewid. Mierzęcice, położonych w miejscowości Mierzęcice, gmina Mierzęcice należących do skarżącego, 2. zasądza od Gminy Mierzęcice na rzecz skarżącego 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
M. K. (dalej "Skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwałę Rady Gminy Mierzęcice (dalej "Organ" lub "Rada Gminy") nr XLI/271/2006 z dnia 9 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice dla obszaru Mierzęcice-Centrum, zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego (dalej "MPZP"), tj.:
art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 - w brzmieniu na dzień 9 czerwca 2006 r.) - dalej "u.p.z.p." w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego, a także nieuzasadnione naruszenie istoty prawa własności Skarżącego, a to ze względu na wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy części jego nieruchomości wskutek wprowadzenia na części tej nieruchomości, oznaczonej symbolem przeznaczenia "R", generalnego zakazu zabudowy, tj. przeznaczenie części nieruchomości pod tereny rolnicze całkowicie wyłączone spod zabudowy, w tym zabudowy zagrodowej, pomimo że brak było jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego ograniczenia, które stanowi dotkliwą ingerencję w prawo własności Skarżącego i zaprzecza istocie wiążącej organ zasady proporcjonalności, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy ustalaniu przeznaczenia części terenu nieruchomości Skarżącego pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem "R", a także brak wykazania właściwego uzasadnienia dla wprowadzanych zasad w zakresie jej zagospodarowania, co skutkowało naruszeniem istoty konstytucyjnych zasad zapewniających Skarżącemu wolność działalności gospodarczej, w tym swobodę prowadzenia działalności rolniczej, a w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie załącznika graficznego do MPZP w nieprawidłowej skali (1:2000), pomimo że brak było szczególnych okoliczności, uzasadniających odstępstwo od zasady wynikającej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;
art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez sporządzenie MPZP z pominięciem wartości, potrzeb i okoliczności, takich jak wymagania ładu przestrzennego oraz walory ekonomiczne przestrzeni, do uwzględnienia których Organ był bezwzględnie zobowiązany, a także przy błędnym rozumieniu istoty i treści obligatoryjnych elementów planu miejscowego, polegającym na przyjęciu wadliwego sposobu określania w MPZP rodzaju przeznaczenia terenów, a także wprowadzeniu ustaleń szczegółowych w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów pozostających w oczywistej sprzeczności z postanowieniami stanowiącymi ogólne zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Podnosząc wskazane powyżej zarzuty Skarżący wniósł o:
stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne o numerach [...], [...], [...] oraz [...], obręb ewid. Mierzęcice, położonych w miejscowości Mierzęcice, gmina Mierzęcice w zakresie, w jakim działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (obręb ewid. Mierzęcice) w całości, a działki ewidencyjne nr [...] oraz [...] (obręb ewid. Mierzęcice) w części, przeznaczone zostały pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem przeznaczenia "R"
zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych;
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że jest właścicielem nieruchomości położonych w miejscowości Mierzęcice na które składają się działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], obręb ewid. Mierzęcice, a także działki ewidencyjne o numerach [...] oraz [...], obręb ewid. Mierzęcice. Nieruchomości Skarżącego położone są na obszarze objętym ustaleniami MPZP. Zgodnie z MPZP nieruchomości położone są w części na terenie przeznaczonym pod tereny rolnicze (symbol "R") oraz częściowo na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - poszerzenia terenów istniejącej zabudowy (symbol: "10MN"), przy czym działki ewid. o numerach [...] oraz [...] w całości przeznaczone są pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem "R", zaś działki ewid. o numerach [...] oraz [...] przeznaczone są pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem "R", w części. Odnośnie terminu złożenia skargi Skarżący podniósł, że 18 marca 2025 r. wniósł do Rady Gminy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Skarżącego powstałego w związku z uchwaleniem MPZP. Jednocześnie podkreślił, że do dnia złożenia niniejszej skargi (15 maja 2025 r.) Organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Następnie Skarżący przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego podnosząc m.in., że Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego, a także w sposób nieuzasadniony naruszyła istotę prawa własności Skarżącego poprzez wprowadzenie daleko idących ograniczeń dotyczących zabudowy części nieruchomości Skarżącego. Zdaniem Skarżącego stało się to poprzez wprowadzenie w § 37 MPZP całkowitego zakazu zabudowy terenów o przeznaczeniu "R", w tym zabudowy zagrodowej. Skarżący stwierdził, że obecnie działki o numerach ewidencyjnych [...] oraz [...] stanowią grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem Br. Na terenie tychże działek usytuowany jest budynek mieszkalny, w którym Skarżący zamieszkuje wraz ze swoją rodziną. Nadto znajdują się tam garaże oraz stodoła, a więc obiekty nierozłącznie związane z codziennym życiem Skarżącego oraz prowadzoną działalnością rolniczą. Z kolei działki ewid. nr [...] oraz [...] stanowią co prawda grunty orne, oznaczone symbolem R, jednakże nie może to kategorycznie przesądzać o potrzebie przeznaczenia ich pod tereny rolnicze. W jego ocenie istniejące na terenie tych działek warunki gruntowe nie pozwalają na przyjęcie, że są to grunty rolne o ponadprzeciętnej jakości, które z tych względów powinny być przeznaczone wyłącznie pod produkcję rolną bez możliwości realizacji budynków gospodarczych, związanych z prowadzoną produkcją rolną lub hodowlaną. Oznacza to, że w MPZP tereny objęte przeznaczeniem "R" wyłącznie na cele upraw rolnych, bez możliwości realizacji na nieruchomościach zabudowy gospodarczej powiązanej z działalnością rolniczą, pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia, prawnego lub faktycznego. Uzasadniając swoje stanowisko przywołał przykłady z judykatury, które je potwierdzają. Skarżący podniósł także, że poprzez brak właściwego zważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, przy ustalaniu przeznaczenia części terenu Nieruchomości Skarżącego pod tereny rolnicze, oznaczone symbolem "R", a także brak wykazania właściwego uzasadnienia dla wprowadzanych zasad w zakresie jej zagospodarowania, co skutkowało naruszeniem istoty konstytucyjnych zasad zapewniających Skarżącemu wolność działalności gospodarczej, w tym swobodę prowadzenia działalności rolniczej, a w konsekwencji doprowadziło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Skarżącego Organ naruszył art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie załącznika graficznego do MPZP w nieprawidłowej skali (1:2000), pomimo że brak było szczególnych okoliczności, uzasadniających odstępstwo od zasady wynikającej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mierzęcice – działający imieniem Rady Gminy i odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że w obowiązującym (na dzień uchwalenia planu) Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Mierzęcice, przyjętego uchwałą Rady Gminy Mierzęcice Nr XLVII/282/2002 z dnia 10 października 2002r., działki skarżącego położone są w granicach terenów:
- zainwestowanych oraz terenów uzupełnień i intensyfikacji istniejącego systemu osadniczego oznaczone na rysunku symbolem "M" - działki Skarżącego o nr ewidencyjnych [...] i [...],
- większych kompleksów gleb chronionych (kl. III i IV) - działki Skarżącego o nr ewidencyjnych [...] i [...], włączonych do obszarów typu "N" (przestrzeń przyrodniczo - rolna) tworzących system obszarów chronionych, w zasadzie całkowicie wyłączonych z zabudowy.
Wójt przywołał treść odpowiednich zapisów Studium. W jego ocenie analiza ustaleń ogólnych i szczegółowych MPZP prowadzi do wniosku, że
1. brak jest w MPZP "obligatoryjnych ustaleń dotyczących parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźników intensywności zabudowy dla obiektów służących prowadzeniu działalności rolniczej (art. 15 ust. 2 u.p.z.p.).".
2. MPZP "nie zawiera ustaleń wprost zakazujących realizacji na terenach rolnych budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej.".
3. Wskazanie naruszenia art. 28 ust. 1, w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p, jest nieobiektywne.
W ocenie Wójta, który powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sporządzenie rysunku planu w skali 1:2000, będącego integralną częścią uchwały Nr XLI/271/2006 z dnia 9 czerwca 2006 r., może być naruszeniem, jednakże jak wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, naruszenie to nie jest istotne, gdyż rysunek planu miejscowego jest czytelny. Skala 1:2000, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych, w tym - jak wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - wówczas, gdy plan miejscowy jest sporządzany dla obszarów o znacznej powierzchni. Tego rodzaju przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie - plan obejmuje powierzchnię 269,47 ha.
Podsumowując swoje stanowisko Wójt stwierdził, że na terenie Gminy Mierzęcice tylko pojedyncze jednostki starają się kultywować tradycję rodzinną, z biegiem czasu modernizując swoje gospodarstwo (w skład którego wchodzą budynek mieszkalny, garaże stodoła), aby funkcjonowało ono w zgodzie z istniejącą oraz nowo powstałą zabudową mieszkaniową - zgodnie ze studium, jak również skarżonym planem miejscowym, działki Skarżącego położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Brak zapisu dopuszczającego wzniesienie obiektów, o których mowa powyżej, uniemożliwia ich dalszy rozwój. Organ, kreując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wziął pod uwagę tych jednostek. Zasada proporcjonalności została naruszona, a przyjęte rozwiązanie planistyczne na terenach rolnych, nie można uznać w pełni za racjonalne. Zwłaszcza, gdy są to tereny zlokalizowane w gminie wiejskiej. Obiekty takie jak: magazynowe hale łukowe (do przechowywania plonów), silosy paszowe, wiaty na sprzęt rolniczy, stanowiące zaplecze techniczne gospodarstwa, przy zachowaniu wymagań m.in. środowiskowych (w tym miejscu organ zwraca uwagę, że sąsiedztwo takie wywoływać może konflikty społeczne), mogą współgrać z obiektami przeznaczonymi na pobyt ludzi - zabudowa mieszkaniowa, zabudowa zagrodowa. W takim przypadku można mówić o nieuzasadnionym naruszeniu istoty prawa własności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Przedmiotem niniejszej skargi jest uchwała Rady Gminy Mierzęcice w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Mierzęcice-Centrum. Plan taki w myśl art. 14 ust. 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", może stanowić przedmiot zaskarżenia. Kontrola uchwały odbywa się pod względem zgodności z prawem, o czym przesądza art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Legitymację skargową w odniesieniu do uchwały organu gminy określa art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiąc, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć ją do sądu administracyjnego. Z tym ostatnim przepisem skorelowany jest art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., wedle którego, skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Brzmienie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazuje wyraźnie, że skarga wnoszona w jego trybie nie jest skargą powszechną (actio popularis), a zatem służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje zatem stan samego tylko zagrożenia naruszeniem prawa ani samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Do zaskarżenia uchwały wymagane jest więc istnienie związku pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, przejawiającego się następstwem w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków. Przy czym, interes prawny, do którego nawiązuje wskazany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być bezpośredni, realny i aktualny. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, z tym, że obowiązek uwzględnienia skargi powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu indywidualnego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15.07.2014 r. II GSK 902/13, 14.02.2019 r. II OSK 64/17, 19.11.2019 r. III OSK 3339/17).
W rozpatrywanej sprawie Sąd uznał, że Skarżący wykazał naruszenie jego indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanego MPZP, ale tylko w zakresie unormowań formułujących zakaz zabudowy w odniesieniu do wyznaczonych terenów rolniczych. Przysługuje mu bowiem prawo własności działek [...], [...], [...] oraz [...] objętych MPZP jako tereny rolnicze "R", który to zaskarżony plan miejscowy przez wskazany zakaz zabudowy uniemożliwił mu realizację określonych zamierzeń inwestycyjnych, a na pewno znacznie ograniczył możliwość korzystania ze swojej własności.
Przechodząc do meritum należy wskazać, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. (co już wyżej zaznaczono), zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Procedurę przyjęcia planu określa art. 14 oraz art. 17 do art. 20 u.p.z.p., natomiast jego obligatoryjne i fakultatywne elementy wskazuje art. 15 u.p.z.p. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.
Gmina, sprawując władztwo planistyczne, nie jest uprawniona do przyjęcia w uchwalanych aktach dowolnych, wymyślonych rozwiązań co do ujmowanych w tych aktach treści. Nie ulega bowiem wątpliwości, że miejscowy plan ingeruje w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo do własności jest zaś chronione w ustawie zasadniczej, która w art. 64 ust. 3 wskazuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest więc nieograniczona Ze względu na to, że nie ma uregulowań dających prymat interesowi zbiorowemu nad interesem indywidualnym, rolą organu uchwalającego akt planistyczny jest wyważenie interesów prywatnych i interesu publicznego. Chodzi więc o wykazanie, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Dzięki temu możliwe jest znalezienie optymalnego rozwiązania konfliktu potrzeb publicznych oraz potrzeb właścicieli poszczególnych działek objętych aktem planistycznym.
W myśl powołanego art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Z uwagi na to, że studium również przyjmowane jest przez ten sam organ, to już na etapie jego uchwalenia rada ma określoną wizję co do rozwiązań planistycznych na terenie gminy, która wówczas ma dość ogólny charakter, a sprecyzowaniu podlega przy uchwalaniu miejscowego planu. Tym samym rada gminy uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 20 ust. 1, ale też w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Ten ostatni przepis stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Trzeba też wskazać na brzmienie art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym, wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zgodnie z zapisami studium.
Ze względu na treść art. 28 ust. 1 u.s.g., ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć bądź etapu jego uchwalania bądź zawartych w nim merytorycznych treści. Zgodnie bowiem z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu. Z kolei, sformułowanie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy łączyć z zawartością aktu planistycznego tzn. jego częścią tekstową, graficzną i załącznikami. Jako naruszenie zasad sporządzania planu uznać należy niewątpliwie np. sprzeczność rozwiązań planu z ustaleniami studium czy przekroczenie granic władztwa planistycznego poprzez nadmierną, nie dość uzasadnioną, ingerencję w prawo własności.
Kwestionowany niniejszą skargą MPZP w § 37 wyznaczył tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem identyfikacyjnym "R", dla których w ust. 2 ustalił przeznaczenie: "tereny rolnicze", natomiast w ust. 3 wskazał jakie inwestycje mogą być realizowane na tych terenach. Warto podkreślić, na co zwrócił uwagę również Wójt Gminy, że MPZP i wprost przywołany wyżej § 37 tej uchwały nie zawierają zakazu zabudowy w tym zabudowy zagrodowej na terenach o przeznaczeniu rolniczym "R". W sprawie mamy więc do czynienia z tzw. "ukrytym czy milczącym zakazem", wynikającym z treści § 37 MPZP. Domniemanie takiego zakazu w planowaniu przestrzennym wynika z zasady wyłączności i zasady władztwa planistycznego gminy, które są ściśle związane z charakterem i funkcją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego o charakterze normatywnym. ​Główne źródło tej zasady leży w charakterze prawnym planu miejscowego i celu, jaki ma realizować tj.:
​1. zasadzie wyłączności ustalenia przeznaczenia terenu wyrażającej się w stwierdzeniu, że MPZP jest jedynym aktem prawnym, który może ustalać przeznaczenie terenu, zasady zagospodarowania i warunki zabudowy co wynika bezpośredni z treści art. 4 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji należy przyjąć, że skoro tylko MPZP ma prawo dopuścić jakąś funkcję (np. zabudowę mieszkaniową, usługi, infrastrukturę), to brak takiego dopuszczenia jest równoznaczny z jego prawnym wykluczeniem.
​2. normatywnym charakterze MPZP jako aktu prawa miejscowego. Akty te muszą być precyzyjne i kompleksowo regulować wyznaczoną ustawą materię. Przeznaczenie terenu określone w planie jest wiążące dla adresatów tego aktu.
​​3. zasadzie porządku i ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
​W praktyce, co ma również miejsce w rozpoznawanej sprawie, wprowadzenie w MPZP listy dopuszczeń (np. "Na terenie R dopuszcza się: a) drogi dojazdowe, b) infrastrukturę techniczną") oznacza, że MPZP wyczerpująco reguluje co jest dozwolone. Wszystkie inne funkcje, w tym zabudowa zagrodowa czy rekreacyjna, są niedopuszczalne, czyli zakazane, nawet jeśli słowo "zakaz" nie zostało w MPZP użyte. Brak dopuszczenia jest formą zakazu. Dlatego, w kontekście zaskarżenia, brak dopuszczenia zabudowy zagrodowej na terenie rolnym "R" należy interpretować nie jako błąd redakcyjny, ale jako istotne naruszenie prawa (zasady proporcjonalności i prawa własności), ponieważ skutecznie uniemożliwia rolnikowi prowadzenie działalności, która jest podstawowym celem tego terenu.
Podsumowując powyższe rozważania Sąd stwierdza, że postanowienia tekstowe MPZP odnoszące się do działek Skarżącego znajdujących się w całości lub części się na terenie o przeznaczeniu "R" (tereny rolnicze) odczytywane wraz z załącznikiem graficznym, skutkują wprowadzeniem nieuzasadnionego i nieproporcjonalnie restrykcyjnego zakazu zabudowy na obszarze nieruchomości skarżącego, w zakresie w jakim działki zostały objęte symbolem "R". Stanowi to nadużycie władztwa planistycznego poprzez nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14). Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie dokonała w ocenie Sadu należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych (skarżącego). Dla procesu ważenia interesów indywidualnych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.p.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego. Są to w szczególności: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3), jak i prawo własności (pkt 7). Dodatkowo należy wskazać, że ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w sposób, w który nieruchomość dotychczas nie była wykorzystywana, lecz potencjalnie mogła być wykorzystywana zgodnie ze swoim przeznaczeniem, w tym przeznaczeniem przewidzianym w planie zagospodarowania przestrzennego, godzi w prawo własności. Sama bowiem możliwość właściciela wykorzystywania rzeczy w określony sposób jest jego prawem podmiotowym wywodzącym się z istoty prawa własności. Stanowisko Sądu znajduje uzasadnienie m.in. w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 7 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 2185/23, WSA w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1407/21, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 725/24,
Sąd wskazuje, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy i konieczne jest wykazanie każdego przejawu ingerencji w to prawo. Konstytucyjne gwarancje praw wolnościowych sprowadzają się zwłaszcza do ochrony sądowej i podstawowe znaczenie ma ustalenie motywów działania organu i podstaw jego ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały, lecz obowiązkiem Sądu jest ustalanie tych motywów na podstawie całego dostępnego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji planistycznej i odpowiedzi na skargę (tak W. Jakimowicz w: "Wolność zabudowy w prawie administracyjnym", Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s.210-211).
Zdaniem Sądu łączna analiza dokumentacji planistycznej, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji planu, a także studium nie pozwala na jednoznaczne ustalenie motywów i racji dla których organ wprowadził do zaskarżonej nieruchomości kwestionowane przez skarżącą zapisy planu. Stanowisko Wójta Gminy zawarte w odpowiedzi na skargę potwierdza ta ocenę. Zdaniem Wójta, Rada Gminy kreując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wzięła pod uwagę interesu pojedynczych rolników. Zasada proporcjonalności została naruszona, a przyjętych rozwiązań planistycznych na terenach rolnych, nie można uznać w pełni za racjonalne.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., poprzez sporządzenie załącznika graficznego do MPZP w nieprawidłowej skali (1:2000) Sąd uznał ten zarzut za nieuzasadniony zgadzając się ze stanowiskiem Wójta Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę.
Uznając skargę za uzasadnioną Sąd nie mógł stwierdzić nieważności § 37 MPZP w zakresie zawartych w nim dopuszczeń na które prawo pozwala. W ocenie składu orzekającego Sąd mógł orzec (i to uczynił) w przedmiocie "ukrytego" zakazu realizacji zabudowy zagrodowej lub służącej produkcji rolnej.
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.
​