II SA/GL 798/24

II SA/Gl 798/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Artur Żurawik
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr IFXIV.7840.6.4.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia 28 grudnia 2023 r. Prezydent Miasta K. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 września 2023 r. Inwestora - R. Sp. z o.o. z siedzibą w K., ul. [...], zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami podziemnymi i nadziemnym wraz z zagospodarowaniem terenu oraz niezbędną infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w K., na działce ewid. nr 1, karta mapy [...], obręb [...] Dz. [...], z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji.
W uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że pełnomocnik Inwestora wystąpił do organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę dla opisanego zamierzenia inwestycyjnego, do którego dołączył dokumenty określone w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 10 Pr. bud. Decyzją Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia 20 grudnia 2022 r. orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Organ ustalił, iż inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 27 lipca 2023 r. nr [...] znak [...]. Dalej podał, iż zgodnie z pismem Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów z dnia 22 lutego 2023 r. (znak [...]) inwestycji udzielono odstępstwa od art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zakresie zachowania nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości minimum 4 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Decyzją z dnia 16 listopada 2023 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. wyraził zgodę na usytuowanie na poziomie terenu wyrzutni bytowo-pożarowej instalacji wentylacji mechanicznej garaży, a projekt został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz rzeczoznawcę do spraw sanitarnohigienicznych.
Odwołanie od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. ul. [...] (dalej: Odwołująca się, Skarżąca), podnosząc, iż czas nasłonecznienia budynku przy ul. [...] uległ znacznemu skróceniu do dwóch godzin co wpływa na dotychczasowy komfort życia mieszkańców i nadmiernie narusza warunki zamieszkiwania. Zdaniem Odwołującej się uzgodnienie w zakresie włączenia do drogi publicznej budzi wątpliwości pod względem możliwości technicznego zapewnienia odpowiedniej przepustowości istniejącej infrastruktury drogowej oraz tworzy ograniczenia dla użytkowników zamieszkujących sąsiednie budynki wielorodzinne. Dodatkowo utworzenie drogi pożarowej w linii pasa ulicy [...] doprowadzi do likwidacji miejsc parkingowych, z których korzystają mieszkańcy oraz pracownicy i obsługa sąsiedniego Targowiska. Odwołująca się wskazała również, iż usytuowanie terenowej wyrzutni bytowo-pożarowej skierowanej w stronę ściany budynku wielorodzinnego z oknami oraz na istniejący parking nie spełnia wymagań § 152 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: warunki techniczne, w.t.). Podkreśliła, że powietrze wydobywające się z wentylacji parkingu podziemnego zawierające znaczną ilość zanieczyszczeń ze spalin jest szkodliwe dla zdrowia, zaś w przypadku pożaru system wentylacji będzie zatruwał dymem mieszkańców budynku [...] oraz zagrażał samochodom na istniejącym parkingu, a dodatkowo urządzenie to będzie generować zwiększony poziom hałasu.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski decyzją z dnia 9 kwietnia 2024 r. nr IFXIV.7840.6.4.2024, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Pr. bud. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępnie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił stan sprawy, wskazał, iż teren inwestycyjny nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dokonał analizy zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji z dnia 27 lipca 2023 r. o warunkach zabudowy (WZ). Zgodnie z jej treścią dopuszcza się budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (na poziomie -2, -1) i nadziemnym (na poziomie parteru i +1) wraz z infrastrukturą techniczną, budynek o zróżnicowanych wysokościach i ilości kondygnacji (VII - XVI kondygnacji nadziemnych w tym 2 kondygnacje z garażem nadziemnym, a pozostałe o funkcji mieszkalnej):
- udział powierzchni biologicznie czynnej - projekt 25,1%, wg decyzji WZ min. 25%,
- wskaźnik zabudowy terenu w stosunku do powierzchni działki objętej inwestycją - projekt 0,734, wg decyzji WZ od 0,54 do 0,74,
- szerokość elewacji frontowej - 74,85 m, wg decyzji WZ od 60,00 m do 78,00 m,
- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 49,41 m, wg decyzji WZ od 5,00 m do 50,00 m,
- linia zabudowy - 4 m od ul. [...], wg decyzji WZ min. 4 m od krawędzi jezdni,
- geometria dachu - dach płaski o wysokości: ul. [...] od 21,19 m do 48,91 m, ul. [...] od 6,19 do 48,91 m; wg decyzji WZ ul. [...] od 18,00 m do 49,00 m, ul. [...] od 5,00 do 49,00 m,
- wysokość bezwzględna obiektu - wysokość wraz z urządzeniami technicznymi na dachu wynosi 331,31 m n.p.m., wg decyzji WZ do 335,8 m n.p.m.,
- obowiązek zapewnienia miejsc postojowych - 208 miejsca postojowe (dla 205 lokali mieszkalnych), wg decyzji WZ ok 224 (garażu podziemnego i nadziemnego), lecz nie mniej niż 1 miejsce postojowe na każdy lokal mieszkalny.
Organ odwoławczy stwierdził zgodność inwestycji z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Dalej ocenił, że przedmiotowe zamierzenie nie narusza warunków technicznych, w tym w szczególności usytuowania projektowanego budynku od granicy działki (§ 12 w.t., minimalna odległość od zachodniej granicy działki (z działką Skarżącej) wynosi 4,05 m), dostępu do drogi publicznej (§ 14 w.t.), zapewnienia minimalnych odległości miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz od granicy działki (§ 19 i § 20 w.t.), usytuowania miejsca gromadzenia odpadów (§ 22-23 w.t.), usytuowania projektowanego budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe (§ 271-273 w.t.). Wojewoda stwierdził, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie przesłaniania i nasłonecznienia w przedmiotowej sprawie są ściśle związane z planowanym miejscem wzniesienia zamierzenia budowlanego oraz intensywnością zabudowy występującej w sąsiedztwie terenu inwestycyjnego. Stosowanie do § 13 ust. 4 w.t. odległości przesłaniania, o których mowa w § 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zmniejszone nie więcej niż o połowę w zabudowie śródmiejskiej. Podobnie czas nasłonecznienia pomieszczeń w przypadku budynków realizowanych w zabudowie śródmiejskiej, został ograniczony do 1,5 godziny w dniach równonocy w godzinach 7:00-17:00 (§ 60 ust. 3 w.t.). Zgodnie z obowiązującym w tym zakresie przepisem § 3 pkt 1 w.t. przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć "zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze śródmieścia, określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy". Zwrócił również uwagę, iż Prezydent Miasta K. w piśmie z dnia 22 marca 2023 r. znak [...] wskazał, że inwestycja położona jest w zabudowie śródmiejskiej, co zostało ustalone w oparciu o zapisy Studium podjętego uchwałą Rady Miasta K. nr [...]z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." - II edycja, zmienionego uchwałą Rady Miasta K. z dnia [...] r., zgodnie z którymi obszar śródmieścia K. został wskazany m.in.: "na mapach [...] oraz [...]", przy czym teren planowanej inwestycji i jego sąsiedztwo mieści się w tym obszarze, oraz "w II części Studium - na mapie [...]" (uwarunkowania) oraz na Mapie [...] (kierunki) określono obszar jednostki urbanistycznej o symbolu A o nazwie [...]. Niezależnie od tego wskazał na szereg zapisów Studium, które w sposób pośredni odnoszą się lub wyznaczają tzw. "obszar śródmiejski". Stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne zaplanowane zostało na działce położonej na obszarze "postrzeganym jako śródmieście K.", tj. na wschód od ul. [...] i na południe od ul. [...], jak również na obszarze ww. "trójkąta o pow. ok. 15 km2" określanego zamiennie jako "Obszar koncentracji funkcji metropolitalnych" lub jako obszar "funkcjonalnego śródmieścia". Ponadto, w Studium na Mapie [...] - na terenie objętym przedmiotową inwestycją wskazano najwyższy wskaźnik zabudowy wynoszący od 76 do 87. Natomiast na Mapie [...] dla terenu inwestycyjnego wskazano, iż maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy netto wynosi od 1,2 do 1,6. W ocenie organu odwoławczego teren inwestycji jak i tereny sąsiednie nie charakteryzują się zabudową rozproszoną, ale właśnie zabudową zwartą i to o dużym stopniu skoncentrowania, co potwierdzają zapisy Studium. Zgodnie zaś z analizą nasłonecznienia minimalny czas nasłonecznienia wynosi 2 godzin w dniach równonocy w miejscu najniekorzystniejszego usytuowania, tj. w narożniku północno-wschodnim.
Organ odwoławczy stwierdził ponadto kompletność dokumentacji projektowej oraz podkreślił, że organ w razie spełnienia wymogów określonych w ustawie nie może odmówić wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Końcowo wskazał również, że podnoszone w odwołaniu wątpliwości co do przepustowości istniejącej infrastruktury nie mogą być podstawą do wydania decyzji odmownej, natomiast na lokalizację wyrzutni bytowo-pożarowej na poziomie terenu Inwestor uzyskał zgodę właściwego organu, nadto kraty wyrzutowe z wyrzutni terenowej odsunięte są od sąsiadującego budynku [...] Spółdzielni Mieszkaniowej o ponad 17 m, dolna krawędź wyrzutni znajduje się powyżej 3 m od poziomu terenu inwestycji oraz 5 m powyżej terenu parkingu na działce sąsiedniej, projekt zagospodarowania terenu nie przewiduje w sąsiedztwie ruchu pieszego oraz zaprojektowano w obrębie wyrzutni dodatkowe zabezpieczenia w postaci ogrodzenia.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółdzielnia. W skardze wniesionej w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, podniosła względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:
- § 12 ust. 9 rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych w zw. z § 12 ust. 1 w.t. przez brak placu manewrowego 20x20 m od strony południowej ul. [...] na terenie inwestycji lub innego rozwiązania umożliwiającego zawrócenie pojazdu, a projektowana droga przeciwpożarowa ma długość większą niż 15 m, zatem nie zastosowano ust. 10 tego przepisu,
- § 152 ust. 8 w.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że została udzielona zgoda Państwowego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy zgoda została udzielona przy założeniu, że w pobliżu wyrzutni bytowo-pożarowej instalacji wentylacji mechanicznej brak jest parkingów, chodników i dróg, natomiast z materiału dowodowego wynika, że wyrzutnia skierowana jest na parking oraz okna budynku wielorodzinnego, w bezpośrednim sąsiedztwie parkingu, zatem wydana w innym stanie faktycznym,
- § 14 ust. 4 i § 60 ust. 3 w.t. w zw. z § 3 pkt 1 w.t. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy dla terenu inwestycji nie uchwalono planu miejscowego, a w studium teren ten nie jest określony jako obszar śródmiejski, a tym samym brak jest podstaw do zmniejszenia o połowę odległości, o których mowa w §13 ust. 1 pkt 1 w.t. i skrócenia wymaganego czasu nasłonecznienia,
- art. 77 i art. 7 k.p.a. niedokonanie wnikliwej analizy sposobu umiejscowienia wyrzutni bytowo-pożarowej, tj. niezbadanie czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich poprzez ewentualne naruszenie norm prawa budowlanego i warunków technicznych, nieuwzględnienie istniejącego parkingu, niedokonanie analizy w zakresie zwiększenia natężenia ruchu drogowego w związku z powstaniem budynku wielorodzinnego wraz z garażami przez co w sposób nieprawidłowy ustalono miejsce podłączenia inwestycji do drogi publicznej, a także naruszenie interesu publicznego z uwagi na likwidację miejsc postojowych wobec zaplanowania drogi przeciwpożarowej od ul. [...] i nieprzeprowadzenie analizy nasłonecznienia innych działek sąsiadujących, a niezabudowanych.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej rozwinęła przedstawione zarzuty, akcentując: zaniechanie analizy czy w wyniku realizacji inwestycji nie dojdzie do naruszenia interesów osób trzecich w związku z lokalizacją wyrzutni powietrza na poziomie terenu, a także zwiększony hałas tego rodzaju urządzenia, niespełnienie wymogów przeciwpożarowych w zakresie dróg i dojazdów przeciwpożarowych. Wskazała, iż w sprawie brak było podstaw do uznania, że inwestycja jest obszarem śródmieścia i przyjęcia, że istnieje podstawa do skrócenia o połowę odległości o których mowa w § 13 ust. 1 w.t. oraz skrócenia wymaganego czasu nasłonecznienia. Pełnomocnik zwróciła również uwagę na konieczność rzetelnej weryfikacji przedstawionych analiz przy uwzględnieniu istniejącej zabudowy na działce 2 oraz nowoprojektowanej zabudowy na działce 1, a także ewentualnej przyszłej zabudowy na działkach sąsiadujących 3, 4, 5, 6 oraz istniejącej zabudowy na działce 7.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że integralną częścią decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia 16 listopada 2023 r. wyrażającą zgodę na usytuowanie na poziomie terenu wyrzutni bytowo-pożarowej jest Projekt koncepcji wyrzutni zamieszczony w Projekcie budowlanym, który jest tożsamy z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 28 grudnia 2023 r. Wspomniał, że zapisy warunków technicznych nie określają wymogów co do odległości wyrzutni od parkingów, chodników i dróg. Wskazał też, że rzeczoznawca ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdził zgodność projektu inwestycji z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. W kwestii drogi pożarowej podał, że zdaniem organu odwoławczego obiekt spełnia warunek drogi pożarowej z ul. [...], gdzie droga przebiega wzdłuż dłuższego boku budynku. Droga pożarowa z ul. [...] była natomiast wskazaniem dodatkowym, co oznacza brak wymogu zapewnienia placu manewrowego o wymiarach 20 m x 20 m.
W dniu 23 sierpnia 2024 r. do akt wpłynęło pismo pełnomocnika Inwestora, w którym pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi, przeprowadzenie dowodu z dokumentu - wyjaśnienia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 12 sierpnia 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W treści pisma pełnomocnik Inwestora odniósł się do zarzutów skargi. Co do zarzutu niespełnienia wymagań dróg przeciwpożarowych, wskazał, iż droga pożarowa z ul. [...] jest dodatkową drogą pożarową i nie znajdują do niej zastosowania wymagania z § 12 ust. 9 rozporządzenia ds. dróg pożarowych (które wymagania znajdowały zastosowanie do drogi pożarowej z ul. [...] i zostały spełnione). Na etapie projektu, założono jednak, że dodatkowa droga pożarowa z ul. [...] będzie spełniała wymagania z wykorzystaniem istniejącego układu dróg wewnętrznych, przy zastosowaniu "innych rozwiązań umożliwiających zawrócenie pojazdu". W kwestii lokalizacji wyrzutni bytowo-pożarowej zwrócił uwagę, że w garażu planowanego budynku został przewidziany system detekcji przekroczeń i automatycznego rozrzedzania ewentualnych zanieczyszczeń oraz zastosowano odpowiednie tłumiki akustyczne powietrza na wentylatorze. Odnosząc się do pozostałych zarzutów podał, iż organ wydający pozwolenie na budowę nie ma żadnych podstaw prawnych badania jaka ilość pojazdów może korzystać z drogi i uzależniać od tego wydanie pozwolenia na budowę. Wskazał też na przeprowadzoną analizę nasłonecznienia (załącznik [...]) oraz przesłaniania (załącznik [...]), podzielając ustalenia organów orzekających w sprawie co do ustalenia, że przesłanki zastosowania definicji legalnej "zabudowy śródmiejskiej" zostały w sprawie spełnione.
W dniu 18 września 2024 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącej Spółdzielni, w którym Skarżąca podtrzymała wniesiona skargę, a ponadto uzupełniła stanowisko wskazując, że w Studium występuje tylko jedna strefa zabudowy śródmiejskiej obejmujący obszar [...] na rysunku Studium nr 1 Kierunki zagospodarowania przestrzennego. W Studium nie oznaczono obszaru zabudowy śródmiejskiej dla obszaru przedmiotowej inwestycji - obszar [...], tym samym brak było podstaw do przyjęcia, że istnieje podstawa do skrócenia o połowę odległości, o których mowa w § 13 ust. 1 w.t. oraz skrócenia wymaganego czasu nasłonecznia. Ponadto zdaniem Skarżącej analiza nasłonecznienia nie jest zgodna z § 13 ust. 1 pkt 1 w.t., analiza nie odnosi się bowiem do oświetlenia wnętrza pomieszczenia, nie uwzględnia, że w budynku znajdują się loggie, dodatkowo analiza powinna odnosić do wewnętrznego a nie zewnętrznego lica ściany okna obiektu przesłanianego, uwzględniać wielkość otworu okiennego i grubość muru. Podkreśliła, że sporządzenie analizy nasłonecznienia przez osobę mająca odpowiednie uprawnienia, nie zwalnia organu administracji od wszechstronnej i obiektywnej oceny takiego dowodu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o kryterium legalności stała się opisana na wstępie decyzja Wojewody z dnia 9 kwietnia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej na wstępie inwestycji.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, iż obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży nie tylko na organie pierwszej instancji, lecz również na organie odwoławczym. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do bycia stroną postępowania, organ odwoławczy zobligowany był postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć. Na gruncie rozpoznawanej sprawy na etapie postępowania odwoławczego, całkowicie pominięto przeprowadzenie analizy, czy Odwołująca się posiada przymiot strony. Powyższe stanowi kluczową kwestię w kontekście kontroli instancyjnej oraz analizy argumentacji odwołania dotyczącej merytorycznej wadliwości wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji.
W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jako przepis szczególny w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem dopiero wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu. Wobec powyższego osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem wskutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do tego rodzaju przepisów należą między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 20 Pr. bud. ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, Samorząd Terytorialny 2021, nr 4, s. 48-57; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 28/23). Z przywołanych przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. wynika zatem niewątpliwie, że w celu ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę należy zweryfikować czy, na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności sąsiedniej nieruchomości, czy istnienia interesu faktycznego. Doniosłe znaczenie ma jedynie kwestia ustalenia, w oparciu o przepisy prawa materialnego, oddziaływania przez inwestycję na inne nieruchomości w sposób ograniczający ich zabudowę.
Status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest bowiem wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud., zaś obszar oddziaływania ustala się na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy planowanego obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. Natomiast sama potencjalna czy subiektywna możliwość ograniczenia w zabudowie, bez konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu.
Uznanie zatem Odwołującej się za stronę postępowania wymaga wymienienia norm przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałyby na ograniczenie jej prawa do zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu przymiotu strony.
Jak wynika z Projektu budowlanego, Tom I, Cześć I - Projekt Zagospodarowania Terenu, teren objęty projektem graniczy od strony zachodniej z działką o zabudowie mieszkalnej, od północy z ulicą [...], od południa z ulicą [...], od strony wschodniej z działką, na której znajdują się obiekty handlowe - targowiska. Lokalizacja projektowanego budynku nie ogranicza możliwości nowej zabudowy działek sąsiednich ze względu na warunki ochrony przeciwpożarowej. W ramach oddziaływania projektowanego obiektu na działki sąsiednie Projekt określa:
- działka nr 3 (obiekty handlowe targowiska) – "projektowany budynek został zlokalizowany zgodnie z zachowaniem przepisów min. odległości od granicy działki - 4,05 m dla ściany z oknami i 3 m dla ściany bez okien, nie zachodzi oddziaływanie",
- działka nr 8 i nr 9 (ul. [...]) – "budynek został zlokalizowany zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, odległość budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] wynosi min. 4 m, nie zachodzi oddziaływanie"
- działka nr 10 (ul. [...]) – "budynek został zlokalizowany z zachowaniem przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 43 pkt 1), odległość budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni ul. [...] wynosi min. 6 m, nie zachodzi oddziaływanie",
- działka nr 11 (budynek mieszkalny jednorodzinny) – "odległość między budynkami ok 19,95 m, dla strefy śródmiejskiej min. odległość między budynkiem istniejącym i projektowanym wynosi 17,5 m", "miejsca postojowe zaprojektowano w odległości min. 36 m od granicy działki 11", "budynek został zlokalizowany z zachowaniem przepisów min. odległości budynku od granicy działki 4,05 m częścią nadziemną, nie zachodzi oddziaływanie", (I.8.1. Informacja o obszarze oddziaływania obiektu, ochrona interesów osób trzecich, str. 9-10 Projektu budowlanego Tom I).
Dalej podano, iż "z przeprowadzonej analizy wynika, że budynek zaprojektowano w takiej odległości od sąsiednich budynków, iż nie spowoduje przesłaniania żadnych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zgodnie z § 13 w.t.". Ponadto "budynek zaprojektowano zgodnie z § 60 w.t. zapewniając wymaganą ilość nasłonecznienia pomieszczeń projektowanego budynku oraz budynków sąsiednich" (I.8.2. Zacienianie i przesłanianie obiektów sąsiednich, str. 9 Projektu budowlanego Tom I; Analizy rys. [...] str. 13-17). Projekt określa również, iż realizacja inwestycji "nie spowoduje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych dla użytkowników działek sąsiednich" (I.8.4. Ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, str. 10 Projektu budowlanego Tom I), "nie spowoduje ograniczenia w dostępie do mediów dla działek sąsiednich (I.8.5. Ograniczenia w dostępie do mediów, str. 10 Projektu budowlanego Tom I).
W treści projektu nie sygnalizowano potencjalnego odziaływania w żadnym z wyżej analizowanych przypadków.
Także organ odwoławczy przed merytorycznym rozpoznaniem zarzutów odwołania nie poddał analizie tego zagadnienia w kontekście przyznania statusu strony i znowelizowanej definicji "obszaru oddziaływania", o której mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., w szczególności z uwzględnieniem: istniejącej już zabudowy, wymaganych odległości o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - obowiązujących także dla działek sąsiednich, położenia działki inwestycyjnej nr 1 od wschodniej strony w stosunku do działki nr 11 w kontekście przesłaniania. Także nie poddano analizie innych przepisów, których naruszenie mogłoby stanowić o objęciu działki nr 11 obszarem oddziaływania inwestycji. Odnotowania wymaga, iż w przypadku budynków zlokalizowanych w zabudowie śródmiejskiej dopuszcza się ograniczenia wymaganego czasu nasłonecznienia do 1,5 godziny stosownie do § 60 ust. 3 w.t., oraz zmniejszenia o połowę odległości określonych w § 13 ust. 1 w.t. Sąd zauważa, że ustawodawca nie przewidział w tych sytuacjach "automatycznego" objęcia sąsiedniej działki obszarem oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud., jak to uczynił wprost w § 12 ust. 5 w.t. w przypadku zbliżenia do granicy z sąsiednią działką (co do odległości określonych w ust. 2-4 regulacji § 12 w.t.).
Nie można też podzielić poglądu, że wątpliwości dotyczące zgodności inwestycji z warunkami zabudowy mogą świadczyć o oddziaływaniu na działki sąsiednie.
Sąd podziela pogląd, że dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej, właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania (zob. A. Despot-Mładanowicz w: A. Plucińska-Filipowicz (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Lex el. 2023).
Niewątpliwie, wskazany wyżej, nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala jednak na weryfikację czy obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował inne nieruchomości poza działką, na której planowana jest inwestycja, w szczególności czy obejmuje działkę o nr 11.
Wobec powyższego, na aktualnym etapie postępowania, brak było podstaw do analizy pozostałych zarzutów skargi obejmujących kwestie materialnoprawne związane z przedmiotem postępowania administracyjnego.
Przeprowadzona analiza sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z pominięciem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie do przeprowadzenia szczegółowej analizy przysługującego Odwołującej się przymiotu strony postępowania oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia, zważając na treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 980,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na który składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).
Natomiast co do wniosku pełnomocnika Inwestora w zakresie zwrotu kosztów postępowania, wskazania wymaga, że obowiązujące przepisy nie przewidują zasądzenia na rzecz uczestnika zwrotu kosztów postępowania, niezależnie od wyniku tego postępowania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt II OZ 174/13, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. W przepisach art. 200-202 p.p.s.a., odnoszących się do postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, ustawodawca nie przewidział zwrotu kosztów zastępstwa procesowego dla uczestnika postępowania na prawach strony.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.