II SA/Gl 796/25

II SA/Gl 796/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 30 ust. 6 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi A. G. (G.) na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr IFXIV.7843.2.10.2024 w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 23 października 2024 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej p.b.), orzekając wobec A. G. (dalej: strona, skarżący, inwestor), wniósł sprzeciw w sprawie przyjęcia zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków zakończonej zraszaczami (napowietrzny system nawadniania), na działkach o numerach geodezyjnych: [...] i [...], obręb [...] , przy ul[...] .
W uzasadnieniu podano m. in., że zamierzenie sprzeczne jest z treścią uchwały Rady Miejskiej w S. z [...] r., Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dla obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...] – dalej: m.p.z.p.). Zlokalizowane jest na obszarze przeznaczonym pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol planu: "29MN"). Zgodnie z m.p.z.p. działki objęte inwestycją zlokalizowane są w granicach terenu strefy ochrony pośredniej ujęcia wody [...] , dla której zgodnie z § 37 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. nakazuje się uwzględnienie przepisów wodnoprawnych. Na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 960 – dalej: p.w.) zostało wydane rozporządzenie Wojewody Śląskiego
z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych z utworów triasowych w S. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., poz. [...]– dalej: rozporządzenie). Działki objęte inwestycją zostały ujęte w wykazie działek ewidencyjnych znajdujących się na terenie ochrony pośredniej triasowego ujęcia wód podziemnych, stanowiącym załącznik numer 3 do ww. rozporządzenia. Zgodnie § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia na terenie ochrony pośredniej wprowadza się zakazy: wprowadzania ścieków do wód lub ziemi za wyjątkiem ścieków pochodzących z przydomowych oczyszczalni ścieków zrealizowanych przed dniem ustanowienia strefy ochronnej, spełniających wymagania określone w przepisach prawa.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył inwestor, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i wadliwe wniesienie sprzeciwu; § 3 ust 1 rozporządzenia w związku z § 37 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p., poprzez błędną wykładnię; art. 394 ust. 1 pkt 13 p.w. i in., poprzez błędną wykładnię podjęcia "wprowadzania ścieków do wód lub ziemi" i nieuzasadnione przyjęcie, że wykonanie oczyszczalni zakończonej zraszaczami (napowietrzny system nawadniania) będzie powodowało wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi; art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r., znak IFXIV.7843.2.10.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że organy władzy lokalnej, na terenie ustanowionej pośredniej strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych, w tym na działkach inwestora, dopuściły jedynie możliwość nieprzerwanej eksploatacji tych przydomowych oczyszczalni, które istniały i były użytkowane przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia Wojewody Śląskiego, tj. przed dniem 7 czerwca 2022 r., zakazując równocześnie na przedmiotowym terenie, od tego dnia – odprowadzania ścieków do nowych, indywidualnych, przydomowych oczyszczalni, co oznacza również całkowity zakaz ich budowy. Zapisy prawa miejscowego mają na celu ochronę ujęcia wód podziemnych, poprzez wprowadzenie bezwzględnego zakazu odprowadzania ścieków bytowych nie tylko bezpośrednio do gruntu oraz wód, ale nawet do przydomowych oczyszczalni ścieków. Bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia pozostaje zaplanowany przez inwestora sposób zagospodarowania pochodzących z oczyszczalni podczyszczonych ścieków, gdyż przedmiotowa oczyszczalnia, zgodnie z obowiązującymi przepisami, na wskazanym w zgłoszeniu terenie w ogóle nie może zostać wybudowana.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika strona. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
• art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 3 p.w., poprzez błędne utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa wskazanych w odwołaniu, w związku z czym organ II instancji powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i orzec co do istoty sprawy;
• art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że organ I instancji słusznie wniósł sprzeciw, w sytuacji, gdy wykonanie robót objętych zamierzeniem budowlanym nie naruszało ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego lub innych przepisów;
• § 3 ust 1 ww. rozporządzenia Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 2022 r. w związku z § 37 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p. w zw. z art. art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 733 – dalej: u.c.p.g.) oraz art. 6 i 8 § 1 k.p.a., poprzez błędną, rozszerzającą wykładnię oraz nieuzasadnione uznanie, że na terenie zamierzenia budowlanego wprowadzono całkowity zakaz budowy przydomowych oczyszczalni ścieków, w sytuacji, gdy nie wynika to z literalnego brzmienia przepisów, a zakaz dotyczy wyłącznie wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzania ścieków do wód lub ziemi" oraz nieuzasadnione przyjęcie, że w przypadku braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej właściciel nieruchomości może być całkowicie pozbawiony wyboru pomiędzy zastosowaniem zbiornika bezodpływowego a przydomowej oczyszczalni;
• art. 394 ust. 1 pkt 13 p.w. w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzania ścieków do wód lub ziemi" i nieuzasadnione, a także sprzeczne ze stanowiskiem Wód Polskich uznanie, że wykonanie oczyszczalni zakończonej zraszaczami (napowietrzny system nawadniania) będzie powodowało wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi;
• art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne miałoby naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub innych przepisów, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynikało, że w wyniku wybudowania przydomowej oczyszczalni ścieków skarżący nie będzie wprowadzał ścieków lub wód do ziemi.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności należy poczynić pewne uwagi ogólne. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego powinno być co do zasady poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę. Zasadę tę wyraża art. 28 ust. 1 p.b. Wyjątkiem od tej zasady jest m. in. art. 29 p.b., który określa przypadki, gdy pozwolenie nie jest wymagane.
Art. 29 ust. 1 pkt 5 p.b. stanowi, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę.
Jednocześnie w świetle art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
Organy administracji publicznej "działają na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji), zatem także "na podstawie i w granicach" przepisów prawa miejscowego.
Prawidłowo zatem organy zastosowały dyspozycję art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., skoro inwestycja narusza zapisy m.p.z.p.
Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 1 lit. b m.p.z.p., określającym zagadnienia ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a w tym problematykę "zasad dotyczących infrastruktury technicznej w zakresie: odprowadzania ścieków (...)", właścicielom (użytkownikom) działek położonych na obszarze objętym zapisami planu nakazano uwzględnianie ustaleń, o których mowa w jego § 41. Zgodnie z kolei z treścią § 41 ust. 3 m.p.z.p. w zakresie odprowadzania ścieków i wód opadowych:
1) ustala się odprowadzenie ścieków komunalnych do kanalizacji ogólnospławnej i sanitarnej grawitacyjnie lub pompowo prowadzącej do oczyszczalni zlokalizowanej przy ul. [...], a wody opadowe i roztopowe do zlewni rzeki [...];
2) nakazuje się:
a) oczyszczenie na zakładowych urządzeniach ścieków, których parametry przekraczają wartości dopuszczalne dla ścieków komunalnych określone w przepisach odrębnych,
b) skierowanie wód opadowych i roztopowych z zanieczyszczonej powierzchni szczelnej do otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej zgodnie z przepisami odrębnymi, a z pozostałych terenów do wód i urządzeń wodnych;
3) dopuszcza się:
a) odprowadzenie ścieków bytowych do przydomowych oczyszczalni ścieków z wyłączeniem ich lokalizacji na terenach, o których mowa w § 37 ust. 1 pkt 7 dla nowych oczyszczalń, z wyłączeniem terenów, o których mowa w § 37 ust. 1 pkt 8 gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach zlokalizowanych zgodnie z przepisami odrębnymi z okresowym ich opróżnianiem (...).
Zgodnie z dokumentacją akt sprawy przedmiotowy teren inwestycyjny położony jest na obszarze, gdzie zgodnie z treścią pisma Urzędu Miasta S. z dnia 13 sierpnia 2024 r. na dzień realizacji inwestycji nie istnieją możliwości techniczne umożliwiające bezpośrednie podłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej. Położony jest również na obszarze strefy ochrony pośredniej ujęcia wód podziemnych, ustanowionej na mocy rozporządzenia Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 2022 r., czyli na terenach, o których mowa w § 37 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p.
Z kolei § 41 ust. 3 pkt 3 lit. a m.p.z.p. wprost wyłącza możliwość "lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków" (jako infrastruktury technicznej) na terenach, o których mowa w § 37 ust. 1 pkt 7 m.p.z.p. – dla nowych inwestycji.
Stąd wszelkie rozważania skargi dotyczące wykładni pojęcia "wprowadzania ścieków do wód lub ziemi" tracą na znaczeniu, skoro tego rodzaju instalacja, jako całość, na tym terenie – w świetle aktu prawa miejscowego – nie może powstać. Nie ma tu znaczenia jakiekolwiek stanowisko Wód Polskich, jako że nie jest to organ architektoniczno-budowlany i nie stanowi ono źródła prawa.
Faktem jest, że w świetle art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku m. in. przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.
Przepis ten nie może być jednak stosowany w oderwaniu od zapisów prawa miejscowego. Organy gminy, w zakresie przysługującego im władztwa planistycznego, mogą wprowadzić zakaz lokalizacji przydomowych oczyszczalni ścieków na określonych obszarach, np. celem ochrony zasobów wód podziemnych przed zanieczyszczeniem, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.
Skarżący nie jest pozbawiony uprawnień procesowych, bowiem przysługuje mu skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 – dalej: u.s.g.). Zgodnie z jego treścią może zaskarżyć uchwałę w sprawie m.p.z.p. do sądu administracyjnego. Jeśli skarga zostanie uwzględniona, odpowiedni zapis m.p.z.p. zostanie unieważniony. W ramach takiej procedury WSA w Gliwicach orzekł m. in. w przykładowym wyroku z dnia 21 października 2019 r., II SA/Gl 684/19 (wyrok prawomocny).
Nie jest rzeczą Sądu, by w niniejszej sprawie orzekać i wypowiadać się wiążąco w zupełnie innym przedmiocie, który powinien wynikać ze złożonej wcześniej skargi mającej podstawę w art. 101 u.s.g. Tryb ten zapewnia udział w postępowaniu organowi, który kwestionowane zapisy uchwalił. Daje mu też możliwość przedstawienia rzeczowej argumentacji, zwłaszcza w zakresie zasadności uchwalenia takich zapisów i konieczności ochrony innych dóbr, w tym wód podziemnych.
W podobnym kontekście wypowiedział się WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r., II SA/Kr 1022/21, gdzie stwierdzono: "(...) organy administracji architektoniczno-budowlanej czy inne organy administracji publicznej, nie są uprawnione do dokonywania rozproszonej kontroli uregulowań planów miejscowych z prawem ustawowym lub konstytucyjnym (...). Warto zauważyć, że zbliżone sprawy dotyczące sprzeczności planów miejscowych z art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. były rozstrzygane, ale w drodze kwestionowania uchwał poprzez skargę w trybie art. 101 u.s.g."
Przepisy prawa miejscowego zwykle ingerują w pewne uprawnienia konstytucyjne i określone w ustawach zwykłych (niekiedy wręcz wyłączając np. prawo zabudowy, czyli ingerując we własność), jednak ingerencja ta zwykle ma umocowanie zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe. Jeśli organ uchwałodawczy działa bez podstawy prawnej, zakwestionowaniu takiej uchwały służy skarga z art. 101 u.s.g.
Skarżący ma zatem uprawnienia procesowe, by ewentualnie podważyć ww. zapisy m.p.z.p., musi jednak wykazać odpowiednią inicjatywę.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 - 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 30 ust. 6 pkt 2, 82 ust. 3 p.b., art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., § 37 ust. 2 pkt 5 m.p.z.p., § 3 ust. 1 rozporządzenia, art. 394 ust. 1 pkt 13 p.w., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.