II SA/Gl 795/06

II SA/Gl 795/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Bonifacy Bronkowski /sprawozdawca/
Ewa Krawczyk /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II OSK 748/07 - Wyrok NSA z 2007-08-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt w części
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski ( spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę w części dotyczącej stwierdzenia nieważności § 13 ust. 3 pkt 5 uchwały Rady Gminy w M. z dnia [...] r. nr [...] w zakresie słów " w tym nie więcej niż 200 m2 dla artykułów spożywczych ", 2. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałej części, 3. zasądza od Wojewody Ś. na rzecz Gminy M. tytułem zwrotu kosztów postępowania [...] ([...]) złotych.
Uzasadnienie
Rada Gminy w M. podjęła w dniu [...] r. uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego pomiędzy ul. [...] i [...] w W. Jako podstawę prawną tej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 z Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W § 12 uchwały zawierającym ustalenia dla terenu oznaczonego symbolem 2U w ust. 3, normującym "szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu, w tym zakazy zabudowy", w pkt 4 zakazano "lokalizacji usług, handlu, o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2". Zaś w § 13 normującym te same kwestie dla terenów oznaczonych symbolem 3.UM w pkt 5 zakazano "realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 500 m2, w tym nie więcej niż 200 m2 dla artykułów spożywczych".
Po doręczeniu powyższej uchwały w dniu [...] r. Wojewodzie Ś. organ ten zawiadomieniem z dnia [...] r. wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uregulowania § 13 ust. 3 pkt 5 tej uchwały w zakresie dotyczącym ograniczenia powierzchni dla realizacji usług handlu artykułami spożywczymi – jako sprzecznego z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Równocześnie w tym dniu Wojewoda Ś. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...], którym stwierdził nieważność § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5 przedmiotowej uchwały Rady Gminy w M. – jako sprzecznych z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z art. 22 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytaczając treść art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy stwierdził, że o ile z przepisów tych wyprowadzić można uprawnienie organu uchwałodawczego do określenia w miejscowym planie zakazu zagospodarowania danego terenu obiektami o określonej powierzchni czy kubaturze, to niedopuszczalnym jest wprowadzenie ograniczeń z uwagi na powierzchnię sprzedażową /sprzedaży/ w danym obiekcie, jak to uczyniła Rada Gminy w kwestionowanych zapisach planu. W ocenie organu nadzoru, taka regulacja nie służy bowiem kształtowaniu polityki przestrzennej gminy, lecz stanowi jedynie ingerencję w swobodę prowadzenia działalności gospodarczej, nie mieszcząc się w zakresie przedmiotowym planu, wynikającym z przepisów ustawy, jako że ustawa ta wprowadza jedynie dodatkowe wymogi dotyczące treści studium i planu w zakresie wielopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Stąd też każde inne uzależnienie sposobu zagospodarowania terenu od powierzchni sprzedaży jest niedopuszczalne z mocy art. 22 Konstytucji RP. Stanowi bowiem nie wynikające z ustawy ograniczenie swobody działalności gospodarczej.
Odpis aktu nadzorczego doręczono Radzie Gminy w M. w dniu [...] r. zaś skargą wniesioną w dniu [...] r. w oparciu o uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., Gmina M. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu nadzorczym naruszono art. 10 § 1 kpa, jako że organ nadzoru w tym samym dniu wszczął postępowanie nadzorcze i podjął kwestionowane rozstrzygnięcie, uniemożliwiając tym samym złożenie wyjaśnień. Nadto, naruszono art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z powodu błędnego przyjęcia, iż postanowienia uchwały zawarte w § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5, są sprzeczne z prawem. Zdaniem Gminy, zarówno przepis art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i § 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwarzają możliwość uznaniowego kształtowania ustaleń w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazów zabudowy. Stąd też przy kształtowaniu podważanych przez Wojewodę zapisów planu, wyodrębniono podstawowe i dopuszczalne przeznaczenie terenów, stosując zasadę, że dopuszczalne przeznaczenie nie może zdominować podstawowego oraz z nim kolidować. W tym też celu użyto dodatkowego wskaźnika w postaci powierzchni sprzedaży dla usług handlu, zawężającego w sposób bardziej rygorystyczny ustaloną dla całego terenu powierzchnię zabudowy. Taki zabieg należy zaś traktować jako zasadę zagospodarowania w ramach przeznaczenia terenu, która zgodnie z ustawą może być ustalona. Zdaniem skarżącej, używanie jedynie ograniczeń dotyczących powierzchni zabudowy ustalonej obligatoryjnie dla każdego terenu, nie dałoby wystarczającego efektu, gdyż prowadzenie działalności uciążliwej mogłoby się rozwijać na poszczególnych kondygnacjach, a tym samym powodować dalsze zwiększenie natężenia ruchu kołowego oraz zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Zdaniem Gminy ustawa nie wskazuje w ramach danego przeznaczenia terenu, zamkniętego katalogu funkcji, które można wykorzystywać do kształtowania polityki przestrzennej. Do takich funkcji odnoszą się zaś podważane przez organ nadzoru zapisy planu zagospodarowania. Różnicowanie tych funkcji objęte jest uprawnieniem ustalania szczególnych warunków zagospodarowania poszczególnych terenów oraz wprowadzania ograniczeń w ich użytkowaniu. Nadto, w szczególny sposób potraktowano w planie usługi handlu z dodatkowym rozbiciem na te związane z artykułami spożywczymi, uznając że generują one specyficzne uwarunkowania przestrzenne. Dlatego też ustalono dla nich szczególne ograniczenia powierzchniowe (art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W ocenie Gminy, z brzmienia art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, wynika inny sens, niż przyjęty przez organ nadzoru. Mianowicie, chodzi o wprowadzenie zasady, że określone obszary gminy, cechujące się szczególną złożonością zagadnień planistycznych, powinny być obejmowane miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Skoro ustawodawca zdefiniował też w art. 2 pkt 19 ustawy, pojęcie "powierzchnia sprzedaży", to zdaniem skarżącej, taki parametr można wykorzystywać w ustaleniach planu zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. Co więcej, z uwagi na potrzebę ograniczenia uciążliwości powodowanych przez usługi handlu, związane w szczególności z generowaniem ruchu samochodów i problemami parkingowymi, dopuszczalne jest również zdaniem Gminy dalsze różnicowanie tych ograniczeń związanych m.in. ze sprzedażą artykułów spożywczych. W związku z tym skarżąca uznała rozstrzygnięcie nadzorcze za nieuzasadnioną ingerencję w uprawienia Gminy w dziedzinie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy. Wskazano też, iż z art. 6 ustawy wynika możliwość ograniczenia w planie zagospodarowania przestrzennego wolności działalności gospodarczej – zgodnie z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Podważone przez organ nadzoru zapisy planu, są zaś wynikiem kompromisu pomiędzy wolą właścicieli a dbałością o dobro publiczne i interes osób trzecich. Ideą planu dla terenu "UM" jest też dopuszczenie powstania małych lokalnych usług i przedsiębiorstw, których właściciele często chcą łączyć prowadzenie działalności z miejscem zamieszkania, a z powodu braku podważanych zapisów, idea ta zostanie wyraźnie zachwiana.
Wreszcie, skarżąca Gmina wskazała na niekonsekwentne działanie organu nadzoru, a mianowicie rozbieżności pomiędzy treścią uzasadnienia pisma o wszczęciu postępowania nadzorczego, kwestionującego jedynie zasadność szczególnego traktowania handlu artykułami spożywczymi – a treścią samego rozstrzygnięcia.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym akcie. Wyjaśniono, że samodzielność gminy jest ograniczona i obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone, jest zakazane". Definicja z art. 2 pkt 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy zaś jedynie przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8. Natomiast zamierzony efekt gmina mogła uzyskać przez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź też w ogóle wykluczając możliwość zabudowy handlowej czy usługowej na danym terenie. Przepis art. 22 Konstytucji umożliwia bowiem wprowadzenie ograniczeń działalności gospodarczej tylko i wyłącznie w ustawie, wyłączając możliwość dokonania tego w akcie prawnym innej rangi. W tym względzie odwołano się do poglądów wyrażonych w wyrokach NSA z dnia 20 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Po 1376/02, LEX nr 81497 oraz WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. sygn. akt I SA 4156/03, LEX nr 164717.Stwierdził też Wojewoda, że w niniejszej sprawie ewentualne wyjaśnienia gminy pozostałyby bez wpływu na stanowisko organu nadzoru, gdyż spór dotyczy interpretacji przepisu prawnego. Stąd też brak możliwości ustosunkowania się do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, w ocenie organu nadzoru, nie miał wpływu na ochronę praw skarżącej Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona.
Tryb stwierdzania nieważności uchwały organu gminy przez organ nadzoru reguluje przepis art. 91 powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tej regulacji, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, przy czym naruszenie prawa musi być istotne, zaś rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W niniejszej sprawie organ nadzoru zakwestionowanym aktem objął dwa zapisy uchwały Rady Gminy w M. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając ich sprzeczność z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 22 Konstytucji RP.
Mając na uwadze fakt, iż podstawą sporządzenia planu miejscowego była uchwała organu gminy z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, co oznacza, iż procedurę planistyczną wdrożono po wejściu ustawy z dnia 27 marca 2003 r., stwierdzić należy, iż ocena zgodności z prawem tego planu miejscowego winna być dokonana na gruncie tejże ustawy.
Dokonując kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z przepisami tej ustawy Sąd dopatrzył się podstaw do jego uchylenia w zakresie stwierdzającym nieważność powyższej uchwały w § 12 ust. 3 pkt 4, gdy idzie o zakaz lokalizacji na terenie 2.U usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 m2 oraz w § 13 ust. 3 pkt 5, gdy idzie o zakaz lokalizacji na terenie 3.UM usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 500 m2. Zarówno z treści aktu nadzorczego, jak i odpowiedzi na skargę wynika, iż Wojewoda nie kwestionuje uprawnień do określenia w planie miejscowym ograniczeń w sposobie użytkowania terenów, lecz w jego ocenie, osiągnięcie takiego celu przez organ gminy jest dozwolone wyłącznie przez posłużenie się parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami obiektów i wskaźnikami zabudowy, czy wreszcie przez wprowadzenie zakazu zabudowy, w tym wypadku handlowej. Nie jest natomiast możliwie posłużenie się kryterium powierzchni sprzedaży, jako że ustawodawca posłużył się tym pojęciem, zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy, wyłącznie na użytek art. 10 ust. 2 pkt 8, określającym elementy studium. Zdaniem Sądu argumentacji tego rodzaju nie sposób zaakceptować. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy, przewidując obligatoryjne elementy planu miejscowego, wymienia odrębnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Już z tych względów poddać należy w wątpliwość stanowisko organu nadzoru w tym względzie, bo przy takim rozumowaniu przepis pkt 9 ust. 2 art. 15 ustawy wydaje się zbędny, przynajmniej poza zakazem zabudowy danego terenu. Nadto, także wydane na podstawie delegacji ustawowej rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), odrębnie określa ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jako cechy elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania oraz określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, jak i wyodrębnia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które winny w szczególności zawierać określenie linii zabudowy, wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 2 i 6 cyt. rozp.). Analiza tego rozporządzenia pozwala również na wyprowadzenie wniosku, iż kształtowanie linii zabudowy, wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gabaryty i wielkość projektowanej zabudowy oraz geometria dachu, nie stanowi wyłącznych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę określeniem "w szczególności". Wreszcie, zgodnie z treścią § 2 pkt 6 cyt. rozp. przez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.
Stąd też mając na uwadze zasadę racjonalnego działania prawodawcy, zgodzić się należy z poglądem skarżącej gminy, iż osiągnięcie celu w postaci określenia warunków i zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu na użytek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić nie tylko przy posłużeniu się parametrami i wskaźnikami zabudowy i zagospodarowania terenu, a przynajmniej ich katalog nie jest zamknięty, czy też jedynie wręcz przez zakaz zabudowy. Skoro ustawodawca zezwolił na więcej, organ gminy władny jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu przy użyciu wskaźnika powierzchni sprzedaży, zakazując na danym terenie realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej np. 400 czy też 500 m2. Wprowadzenie takiego wskaźnika stanowi bowiem zdaniem Sądu przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy ograniczenie w użytkowaniu danego terenu. Nie bez znaczenia jest też argumentacja gminy, zawarta w skardze, wskazująca na celowość takiego działania.
Ład przestrzenny w rozumieniu ustawy to wszak także ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia w uporządkowanych działaniach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w tym społeczno-gospodarcze. Ustawa definiuje też interes publiczny jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, należy zaś do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy).
Co do zasady prawie każde ograniczenie prawa własności przez narzucenie dysponentowi tego prawa, danego, dopuszczalnego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości czy też wprowadzenie zakazu zagospodarowania, stanowi ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Nieruchomość objęta zapisami planu nie może być bowiem wykorzystana przez jej właściciela na jakąkolwiek działalność gospodarczą, a tylko na działalność zgodną z zapisami planu. Oznacza to zdaniem Sądu, że przedmiotowa ustawa poprzez zapisy m.in. art. 3 ust 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 2 wprowadza ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Jest to zatem ograniczenie ustawowe w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP. Ograniczenie to jest przy tym realizowane przez określone zapisy planów zagospodarowania przestrzennego. Sama bowiem ustawa żadnych konkretnych ustaleń m.in. w zakresie szczegółowych warunków zagospodarowania danego terenu nie zawiera. Ograniczenie to zostało przy tym wprowadzone ze względu na ważny interes publiczny jakim jest uwzględnienie zobiektywizowanych potrzeb ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (w zw. z art. 2 pkt 1 i 4 ustawy). Właśnie w związku m.in. z możliwością ograniczenia zapisami planu wolności działalności gospodarczej przewidziano w art. 36 ust. 1 ustawy możliwość dochodzenia związanych z tym roszczeń, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Na zgodną z przepisami Konstytucji możliwość ograniczenia przez miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego prawa własności oraz zasady wolności działalności gospodarczej zwrócił też uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 /OTK 2001/2/29/. W wyroku tym zwrócono również uwagę na szeroki zakres swobody w zakresie korzystania przez gminy z władztwa planistycznego. Zdaniem Sądu należy także zwrócić uwagę na niekonsekwencję Wojewody w powoływaniu się na naruszenie treści art. 22 Konstytucji, w sytuacji gdy twierdzi, że Rada mogła osiągnąć ten sam rezultat, czyli faktycznie ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, przez wprowadzenie do planu konkretnych zapisów opartych na treści art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Oznacza to, że organ nadzoru dopuszcza wprowadzenie zapisami planu ograniczeń wolności działalności gospodarczej, z tym tylko, że przy pomocy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. O dopuszczeniu takiej możliwości świadczy również fakt, że Wojewoda nie zakwestionował zapisów planu naruszających w oczywisty sposób zasadę wolności działalności gospodarczej przez wprowadzenie m.in. zakazu realizacji stacji paliw czy też realizacji obiektów produkcyjnych, magazynów i składów (§ 13 ust. 3 pkt 2 i 1 omawianej uchwały). Należy też podnieść, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda nie kwestionował przedmiotowych zapisów planu, negując jedynie ograniczenie powierzchni sprzedaży dla artykułów spożywczych. Oznacza to, iż zapisy te uważał za legalne. Nadto w przedmiotowym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze wykracza poza zakres postępowania nadzorczego wyznaczony tym zawiadomieniem. Skoro ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności, to oznacza to zdaniem Sądu możliwość ograniczenia swobody działalności gospodarczej poprzez elementy planu zagospodarowania, wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy – w celu ukształtowania przestrzeni, tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy. Należy też zauważyć, że art. 22 Konstytucji nie może być rozumiany jako gwarancja prymatu gospodarki rynkowej nad potrzebami społeczności lokalnej, czy treścią prawa własności osób, które zmierzają korzystać z nieruchomości na inne cele, niż działalność gospodarcza, np. zabudowy jednorodzinnej. Generowane przez obiekty handlowe uciążliwości, związane przede wszystkim z ruchem drogowym, a co za tym idzie, potrzebą urządzenia dróg publicznych, mogą w istotny sposób wpływać czy wręcz uniemożliwiać zabudowę mieszkaniową, dopuszczalną na danym terenie, godząc w treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodzić się więc należy z poglądem, iż jednoznaczne i czytelne wprowadzenie w planie zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży 400 lub 500 m2, wykluczy zabiegi inwestorów zmierzające do ominięcia zakazu budowy obiektów o określonej wysokości, czy powierzchni np. przez wykorzystywanie przestrzeni poniżej poziomu gruntu. Można też twierdzić, że wprowadzone ograniczenie w zakresie powierzchni sprzedaży stanowi realizację treści art. 103 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173 poz. 1807 ze zm.).
Zdaniem Sądu z treści art. 3 pkt 19 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy nie wynika zakaz prawnej możliwości posłużenia się kryterium "powierzchnia sprzedaży" na użytek treści planu, wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy. W ocenie Sądu należy to uznać za zabieg dozwolony prawem i wręcz zmierzający do przejrzystości aktu prawa miejscowego. Stąd też skład orzekający nie dopatrzył się w tym względzie naruszenia art. 7 Konstytucji, o czym mowa w odpowiedzi na skargę. Treść art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy należy odczytywać zdaniem Sądu jedynie jako obowiązek wyszczególnienia w studium i w planie obszarów rozmieszczenia wymienionych tam obiektów handlowych, który to obowiązek nie występuje w odniesieniu do innych obiektów handlowych.
Wreszcie, odwołać się należy do poglądu, wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 152/05 (Gazeta Prawna 2005 r. nr 215 str. 22). W wyroku tym przyjęto, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest ograniczenie powierzchni, która będzie przeznaczona na działalność, polegającą na sprzedaży. Wynika to bowiem z uprawnień samorządu do przeznaczenia określonych terenów pod konkretne funkcje.
Aczkolwiek przywołany wyrok zapadł na gruncie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak zdaniem składu orzekającego, wyrażone w nim stanowisko zachowało aktualność z uwagi na zbieżność regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 i 8 ustawy z 1994 r. – z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1, 6 i 9 ustawy z 2003 r. Sąd nie mógł uwzględnić natomiast poglądów orzecznictwa zaprezentowanych w odpowiedzi na skargę, które dotyczą innych stanów faktycznych.
Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przychylił się do stanowiska organu nadzoru, iż zakwestionowany rozstrzygnięciem nadzorczym zapis § 12 ust. 3 pkt 4 oraz zapis § 13 ust. 3 pkt 5 (w części dotyczącej realizacji usług o powierzchni sprzedaży przekraczającej 500 m2) uchwały Rady Gminy w M. są sprzeczne z prawem. Zatem uwzględniając w tym zakresie skargę, uchylił zaskarżony akt w części. Zdaniem Sądu nie jest natomiast wykluczone kwestionowanie przedmiotowych zapisów planu ale w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli podmiot wnoszący skargę wykaże, że zapisy te naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, co w konkretnej sprawie nie jest wykluczone. Należy też zwrócić uwagę, że w zapisach § 12 ust. 3 pkt 4 nie użyto określenia "powierzchni sprzedażowej" o czym mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W pozostałym zakresie, a mianowicie, gdy idzie o stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały w § 13 ust. 3 pkt 5 co do słów: "w tym nie więcej niż 200 m2 dla artykułów spożywczych", Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną. Wskazanie konkretnej branży działalności handlowej, której prowadzenie jest zakazane na danym terenie o przeznaczeniu usługowo-mieszkaniowym, nie może być w żadnej mierze uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. Nie jest zdaniem Sądu przekonująca w tym względzie argumentacja, że handel artykułami spożywczymi generuje większe uciążliwości niż inne branże, np. handel artykułami gospodarstwa domowego. Twierdzenie to nie zostało też w żaden sposób wykazane. Idąc takim tokiem rozumowania, mogłoby dojść np. do wydania zakazu handlu artykułami spożywczymi w określonych opakowaniach, czy ilościach. Tego rodzaju reglamentacja nie wynika zaś z uprawnień planistycznych gminy. Odnośnie tego ograniczenia zasadne jest też zdaniem Sądu stanowisko Wojewody o naruszeniu treści art. 22 Konstytucji RP. Rada Gminy nie wykazała bowiem w żaden sposób, by za wprowadzeniem tego ograniczenia przemawiały wartości o jakich mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ograniczeniem tym naruszono też zasadę równego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji prawnej (w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ograniczenie to dotyczyłoby bowiem jedynie podmiotów prowadzących handel artykułami spożywczymi.
Wreszcie, gdy idzie o zarzut skargi naruszenia art. 10 § 1 kpa z uwagi na uniemożliwienie złożenia wyjaśnień przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, przychylić się należy do stanowiska, zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, iż uchybienia w tym względzie nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż spór dotyczył jedynie wykładni prawa. Stąd też nie było możliwe uwzględnienie skargi jedynie na tej podstawie z uwagi na zakres kompetencji sądu administracyjnego (przy odpowiednim zastosowaniu art. 145 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu jako nieuzasadniona na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 2
i art. 209 tej ustawy, nie znajdując podstaw do miarkowania tych kosztów z uwagi na większy zakres uwzględnienia skargi.
Sąd nie orzekł w przedmiocie wykonania aktu nadzoru w uchylonej części, jako że akt ten wskutek wniesienia skargi nie podlegał wykonaniu (art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym).
SJ/
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego Ewy Krawczyk
do sprawy sygn. akt II SA/Gl 795/06
Nie podzielam poglądu, iż organ gminy władny jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), dalej "ustawa", do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu przy użyciu wskaźnika "powierzchni sprzedaży", zakazując na terenie usługowo-mieszkaniowym, realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży mniejszej niż 2000 m2.
W związku z tym zdanie odrębne dotyczy pkt 2 wyroku z dnia 20 grudnia
2006 r., którym uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w zakresie stwierdzającym nieważność § 12 ust. 3 pkt 4 i § 13 ust. 3 pkt 5 uchwały z dnia 6 czerwca 2006 r., dotyczących zakazu realizacji na terenie o przeznaczeniu usługowym i usługowo-mieszkaniowym usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej odpowiednio 400 m2 i 500 m2.
Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Zakres podmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został uregulowany przede wszystkim w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ustawy. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy przedstawia zagadnienia, które w planie miejscowym określa się obligatoryjnie, a art. 15 ust. 3 fakultatywnie, to jest "w zależności od potrzeb". Wyliczenie zawarte w art. 15 ust. 2 i ust. 3 ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że gmina nie może zamieszczać w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących spraw nie wymienionych w tym przepisie.
Z przysługującego gminie tak zwanego władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 4), które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu, nie wynika absolutna swoboda regulacyjna gminy w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujące prawo ustanawia ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym.
Przede wszystkim miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, a naruszenie tego wymogu uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy przez organ sprawujący nadzór nad samorządem terytorialnym. Plany te muszą być także zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowo z zakresu gospodarki przestrzenią, a także muszą uwzględniać ogólne zasady określone w art. 1 ustawy.
W planie miejscowym m.in. obowiązkowo określa się parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu "w tym linii zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" (art. 15 ust. 2 pkt 6), a także szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9).
Z kolei w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji ustawowej, wyodrębniono w § 4 pkt 6 ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, które powinny zawierać "w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni czynnej biologicznie, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Użycie w art. 15 ust. 2 ustawy i § 4 pkt 6 powołanego wyżej rozporządzenia odpowiednio zwrotów "w tym" oraz "w szczególności" istotnie czyni uprawnionym twierdzenie, że wyliczone w tych przepisach parametry i wskaźniki nie stanowią katalogu zamkniętego.
Jednakże – w mojej ocenie – ewentualne uzupełnienie tego katalogu przez radę gminy może nastąpić jedynie przez wprowadzenie wskaźników i parametrów o charakterze identycznym, jak w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia, to jest parametrów i wskaźników urbanistycznych, a przede wszystkim uzupełnienie to, a w istocie jego skutki dla ustaleń planu, musi pozostawać w zgodzie z Konstytucją i ustawą.
Wskaźnik powierzchni sprzedaży nie jest wskaźnikiem urbanistycznym (nie wpływa na gabaryty budynku), nie służy on kształtowaniu ładu przestrzennego, lecz stanowi instrument ingerencji w konstytucyjnie chronioną zasadę wolności gospodarczej (art. 20, 21 i 22 Konstytucji RP) przez wprowadzenie dodatkowego wymogu (kryterium powierzchni sprzedaży) w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę poprzedzającego rozpoczęcie działalności gospodarczej czy też w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia już istniejących obiektów.
Za poglądem, iż wskaźnik powierzchni sprzedaży nie służy kształtowaniu zabudowy i zagospodarowania terenu wydaje się także przemawiać treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz wydane w oparciu o delegację ustawową: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego - § 1 pkt 1-5; § 2 pkt 3 (Dz. U. 03.164.1588) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - § 2 pkt 3 (Dz. U. 03.164.1589).
Żadnej z tych regulacji prawnych nie jest znane pojęcie wskaźnika "powierzchni sprzedaży". Wskaźnik ten występuje w art. 2 pkt 19 ustawy, jednakże ustawodawca posługuje się tym pojęciem wyłącznie w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 8 określającym elementy studium i został on wprowadzony jedynie na potrzeby tego przepisu (obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Uzależnienie możliwości budowy obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 od określenia obszarów, na których mogą powstać takie obiekty w studium i planie miejscowym miało na celu ograniczenie skutków ekonomicznych związanych z powstawaniem tego typu obiektów, w szczególności "niszczenia drobnego handlu". Regulacja ta nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ale stanowi ustawową, a więc zgodną z Konstytucją ingerencję w wolność działalności gospodarczej.
O takich przyczynach wprowadzenia w ustawie wskaźnika "powierzchni sprzedaży" pośrednio świadczy uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wniesionego przez Radę Ministrów, która to ustawa po raz pierwszy wprowadziła szczególne unormowania w zakresie lokalizacji obiektów wielkopowierzchniowych.
Z uzasadnienia tego wynika, że celem ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. było wprowadzenie "kontroli lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych przez radę gminy w zakresie potrzeb budowy tych obiektów oraz skutków, jakie ta budowa powoduje dla rynku pracy, komunikacji i istniejącej sieci handlowej oraz zaspokajania potrzeb konsumentów".
Skoro takie cele nie związane z kształtowaniem ładu przestrzennego – uzasadniały szczególne normowanie sytuowania obiektów wielkopowierzchniowych to i wprowadzony obecnie obowiązującą ustawą wskaźnik "powierzchni sprzedaży" nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego rozumianego jako kształtowanie zabudowy i zagospodarowania terenu.
Tym samym wskaźnik taki nie może być umieszczony w planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z pkt 9) bowiem plan nie jest ustawą i nie może ograniczać działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasada wolności działalności gospodarczej została usytuowana w rozdziale I Konstytucji, zatytułowanym Rzeczpospolita. Oznacza to, że znajduje się ona wśród najdonieślejszych zasad systemu prawa i podstawowych zasad ustroju politycznego oraz gospodarczego, stanowiących punkt wyjścia do interpretacji całej Konstytucji i ustaw zwykłych.
W szczególności w świetle art. 22 Konstytucji nie uprawniony jest pogląd by jej ograniczenie (wolności gospodarczej) mogło nastąpić w innej drodze niż ustawa lub by ustawodawca zwykły w tym zakresie mógł dokonać subdelegacji swoich uprawnień na organ stanowiący gminy.
Z tego względu art. 6 ust. 1 ustawy nie uprawnia rady gminy do ograniczenia wolności działalności gospodarczej (przez kryterium powierzchni sprzedaży) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i to niezależnie od faktu, że działalność gospodarcza nie zawsze łączy się z prawem własności nieruchomości.
Dodatkowo należy podkreślić, iż uznanie, że w ramach "władztwa planistycznego gminy mieści się regulowanie wskaźnikiem powierzchni sprzedaży" dopuszczalności lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży poniżej 2000 m2, prowadzi do zróżnicowania warunków działalności gospodarczej na terenach poszczególnych gmin.
Tymczasem konstytucyjny postulat równości wymaga istnienia w porządku prawnym możliwości odniesienia się do wspólnej dla wszystkich normy, a taką stanowić może jedynie ustawa ze względu na zakres jej obowiązywania.
Nadto nie wydaje się konsekwentnym i uzasadnionym uznanie wyrokiem, którego dotyczy zdanie odrębne, że przyjęcie w planie zagospodarowania przestrzennego wskaźnika "powierzchni sprzedaży artykułów spożywczych" jest sprzeczne ze wskazanym w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisem art. 15 ust. 2 ustawy i art. 22 Konstytucji RP, a takiej sprzeczności nie wykazuje przyjęcie w ustaleniach planu – w stosunku do tych norm – wskaźnika "powierzchni sprzedaży.
SW