II SA/Gl 789/25

II SA/Gl 789/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący/
Edyta Kędzierska /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Ochrona zwierząt
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1580
art. 11a ust. 4,  art. 11a ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt
Dz.U. 2024 poz 1465
art 91 ust 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Dąbrowa Górnicza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 23 kwietnia 2025 r., nr NPII.4131.1.239.2025 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy oddala skargę.
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 23 kwietnia 2025 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz.U. z 2025 r. poz. 1153), stwierdził nieważność uchwały Nr XII/182/2025 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 19 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa Górnicza w 2025 roku, w całości, jako sprzecznej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4, 7 i 8, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.), dalej zwanej również "ustawą".
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że treść § 9 ust. 3 i 4 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej dotyczącej zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8, ust. 4 ustawy. W powyższej regulacji Programu wskazano, co następuje: § 9. Zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 3. W ramach umowy zawartej przez Gminę z Towarzystwem Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Chorzowie, prowadzącym schronisko dla zwierząt położone przy ul. Opolskiej 36 w Chorzowie zapewnione jest całodobowe przyjmowanie psów i kotów z terenu Gminy Dąbrowa Górnicza wraz z udzielaniem kompleksowej opieki weterynaryjnej w ścisłej współpracy z lekarzem weterynarii (w tym udzielanie pomocy zwierzętom rannym w wypadkach drogowych i innych okolicznościach). – 4. W ramach umowy zawartej przez Gminę z Leśnym Pogotowiem Jacka Wąsińskiego w Mikołowie przy ul. Kościuszki 70 podmiot ten zapewnia przyjmowanie oraz opiekę nad zwierzętami dziko żyjącymi z terenu miasta Dąbrowa Górnicza (w tym zwierzętom egzotycznym), które znajdowały się w sytuacji zagrożenia zdrowia i życia lub uległy wypadkom na terenie Dąbrowy Górniczej.
W powyższym zakresie organ nadzoru wskazał, że - po pierwsze, na podstawie art. 11a ust. 4 ustawy, Rada nie może powierzyć realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, tj. realizację zadania wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, gdyż podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt można powierzyć wyłącznie realizację zadań wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 3-6 ustawy. Po drugie, w ocenie organu nadzoru, nie realizuje wykonawczego charakteru programu wskazanie podmiotu, któremu powierzono realizację konkretnych, wyszczególnionych zadań objętych programem (tu: Towarzystwo Opieki Nad Zwierzętami w Polsce Oddział w Chorzowie, Leśne Pogotowie Jacka Wąsińskiego w Mikołowie), w sytuacji, gdy nie wykonuje ono tego zadania lecz powierza je innemu podmiotowi, tj. lekarzowi weterynarii. Organ nadzoru podniósł, że w przedmiotowym Programie, organ uchwałodawczy gminy nie wskazał konkretnego lekarza weterynarii (np. przychodni weterynaryjnej, gabinetu weterynaryjnego, lecznicy weterynaryjnej, ani innego podmiotu świadczącego usługi weterynaryjne), który będzie zapewniał całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Uchwała nie realizuje zatem precyzyjnie zakresu delegacji sformułowanej w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Dodał, że wypełnienia delegacji ustawowej nie może stanowić wskazanie jako podmiotu zobowiązanego do zapewnienia opieki w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podmiotu prowadzącego schronisko, który faktycznie zadania tego nie realizuje (wykonywać opiekę weterynaryjną może wyłącznie lekarz weterynarii po spełnieniu wymogów wynikających z ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych), lecz powierzy jego wykonanie na podstawie odrębnej umowy jeszcze innemu podmiotowi (lekarzowi weterynarii).
Ponadto organ podniósł, że powyższa regulacja § 9 ust. 3 i 4 Programu dotycząca zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt odnosi się wyłącznie do psów, kotów i zwierząt dziko żyjących. Jednakże na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, Rada była obowiązana określić opiekę weterynaryjną dla wszystkich zwierząt (np. obejmując swym zakresem również wszystkie zwierzęta domowe - czyli nie tylko psy i koty - lecz również zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza). Wobec powyższego organ wskazał, że kwestionowany § 9 ust. 3 i 4 Programu również nie wypełnia delegacji ustawowej z przepisu art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 ustawy.
Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że § 5 Programu również nie wypełnia prawidłowo upoważnienia ustawowego w zakresie określenia obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy. Zgodnie z regulacją § 5 Programu - W ramach umowy zawartej przez Gminę Dąbrowa Górnicza z Towarzystwem Opieki Nad Zwierzętami w Polsce w Chorzowie prowadzącym schronisko dla zwierząt położone przy ul. Opolskiej 36 w Chorzowie, podmiot ten zapewnia wykonywanie zabiegów kastracji oraz sterylizacji psów i kotów, które zostały dostarczone z terenu Gminy Dąbrowa Górnicza. Zabiegi te wykonywane są przez lekarza weterynarii zgodnie z procedurą postępowania przyjętą przez schronisko.
W tym zakresie organ podniósł, że Rada Miejska na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy, była obowiązana określić kwestie dotyczące obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Jednakże z omawianego § 5 Programu wynika, że organ stanowiący miasta zawęził ww. zabiegi sterylizacji i kastracji wyłącznie do psów i kotów (pomijając inne zwierzęta przyjęte do schroniska). Wobec tego, kwestionowany § 5 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy, co również stanowi podstawę do wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego.
Poza tym, według organu nadzoru, regulacja § 8 przedmiotowego Programu została podjęta z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, na podstawie którego, organ stanowiący gminy był obowiązany wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, tj. wszystkich zwierząt gospodarskich, a nie tylko bezdomnych zwierząt gospodarskich. W tym zakresie podniósł, że jeżeli wolą ustawodawcy byłoby nałożenie na gminę obowiązku zapewnienia w gospodarstwie rolnym miejsca wyłącznie dla bezdomnych zwierząt gospodarskich to uregulowałby to w treści analizowanego przepisu art. 11 a ust. 2 pkt 7 ustawy.
W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skarżąca Gmina Dąbrowa Górnicza podniosła zarzut naruszenia przy jego wydaniu, przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 pkt 8 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, nie może być realizowane przez schronisko dla zwierząt, podczas gdy z wykładni celowościowej przepisów nie wynika taki zakaz, a nadto błędne dokonanie wykładni a contrario przepisu art. 11a ust. 4 poprzez przyjęcie, że zapis "realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt", prowadzi do wniosku, że w pozostałym zakresie nie można powierzyć wykonania zadań schronisku w sytuacji, kiedy z poglądów doktryny wynika, iż rozumowanie a contrario może mieć zastosowanie w przypadku regulacji o charakterze zamkniętym i zupełnym co nie ma miejsca w art. 11a ust 4 ustawy o ochronie zwierząt.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ich nieprawidłową wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ograniczenie sterylizacji do psów i kotów jest naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy w schroniskach przebywają tylko psy i koty, a inne zwierzęta przebywające na stałe w gospodarstwie domowym z człowiekiem, takie jak ptaki czy zwierzęta egzotyczne nie przebywają w schroniskach tylko w innych podmiotach, gdzie nie ma obowiązku regulowania kwestii kastracji czy sterylizacji.
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11a ust. 1 pkt 7 poprzez ich nieprawidłową wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że ograniczenie miejsca w gospodarstwie rolnym tylko dla bezdomnych zwierząt gospodarskich jest przekroczeniem regulacji ustawowej, podczas gdy z orzecznictwa wynika, iż zapis w uchwale Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
W związku z powyższymi zarzutami wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i o zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Uwzględniając skargę na akt nadzoru, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 cytowanej ustawy, sąd uchyla ten akt - zgodnie z art. 148 P.p.s.a., natomiast w razie nieuwzględnienia skargi - oddala ją.
Ponadto podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1153), organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy w całości lub w części, jeżeli uzna ją za sprzeczną z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z aktami prawa miejscowego. Rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy przez organ nadzoru może być więc wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny, a zatem gdy pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa i wynika to wprost z jego treści.
W konsekwencji kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w powyższym zakresie, stwierdzić należało, że zostało ono wydane zgodnie z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przedmiotowym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Nr XII/182/2025 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 19 marca 2025 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Dąbrowa Górnicza w 2025 roku, jako sprzecznej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4, 7 i 8, ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2023 r. poz. 1580 ze zm.).
Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 11a ust. 1 wymienionej ustawy - Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 tej ustawy określa, że program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.
Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.
W świetle art. 11a ust. 4 cytowanej ustawy, nie ulega zatem wątpliwości, że prawidłowo stwierdził organ nadzoru, iż Rada gminy nie może powierzyć realizacji zadania polegającego na zapewnieniu całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, tj. realizację zadania wymienionego w art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy. Przytoczony wyżej art. 11a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt wyklucza bowiem taką możliwość, stanowiąc, że podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt można powierzyć wyłącznie realizację zadań, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3 - 6 ustawy. Z tego powodu, zarzuty skargi podniesione co do rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Prawidłowo również stwierdził organ nadzoru, że regulacja zawarta w § 9 ust. 3 i 4 przedmiotowego Programu, nie wypełnia delegacji ustawowej określonej w art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 8 ustawy. Zakwestionowana przez organ nadzoru regulacja dotyczy bowiem zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt odnosząc się wyłącznie do psów, kotów i zwierząt dziko żyjących. Natomiast na podstawie art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy, Rada Miejska była obowiązana objąć zakresem regulacji dotyczącej opieki weterynaryjnej - wszystkie zwierzęta. W omawianej regulacji zostały zatem pominięte – przykładowo – zwierzęta gospodarskie.
Ponadto w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym zasadnie Wojewoda Śląski wskazał, że § 5 Programu nie wypełnia prawidłowo delegacji ustawowej z art. 11a ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, według którego Program powinien obejmować obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Natomiast w § 5 Programu, organ stanowiący zawęził zakres tej regulacji do zabiegów sterylizacji i kastracji wyłącznie psów i kotów, pomijając przez to inne zwierzęta, które mogą zostać przyjęte do schroniska. Zarzuty skargi podniesione co do rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim bowiem twierdzenia skargi, według których w schroniskach przebywają tylko psy i koty, dotyczą kwestii pozaprawnych, a ponadto organ gminy nie uwzględnia tego, że nie jest wykluczona zmiana tej sytuacji wskutek przyjęcia do schroniska innych zwierząt niż psy i koty.
Poza tym, organ nadzoru zgodnie z prawem stwierdził, że regulacja zawarta w § 8 przedmiotowego Programu nie stanowi prawidłowego wypełnienia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy, na podstawie którego, organ stanowiący gminy jest obowiązany wskazać gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.
Delegacja ustawowa dotyczy zatem obowiązku zapewnienia miejsca dla wszystkich zwierząt gospodarskich w określonym gospodarstwie rolnym, a nie tylko dla bezdomnych zwierząt gospodarskich lub zwierząt gospodarskich odebranych w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt – jak przyjęto w przedmiotowym Programie.
Zarzuty skargi co to tej kwestii, nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Poza zakresem omawianej regulacji pozostają bowiem – przykładowo - zwierzęta gospodarskie, co do których właściciele, chcą lub muszą zrezygnować ze sprawowania opieki nad nimi, a zatem nie są to zwierzęta odebrane w trybie art. 7 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, ani też zwierzęta bezdomne, czyli – według definicji z art. 4 pkt 16 tej ustawy – zwierzęta, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Dodać należało, że według art. 11a ust. 1 wymienionej ustawy - Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten powinien więc zawierać regulacje dotyczące – nie tylko zwierząt już bezdomnych, ale również unormowania w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt – w tym przypadku zwierząt gospodarskich, a zatem – dla prawidłowej realizacji upoważnienia ustawowego - nie powinien zawierać ograniczenia zakresu regulacji, jaki został przyjęty w § 8 przedmiotowego Programu. Wobec tego stwierdzić należało, że również w tym przypadku organ stanowiący zawęził zakres regulacji, a przez to nie zrealizował delegacji ustawowej w całości.
Stwierdzone wyżej nieprawidłowości w zakresie realizacji w przedmiotowej uchwale upoważnienia ustawowego, stanowiły istotne naruszenie prawa.
Prawidłowo zatem organ nadzoru, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, stwierdził nieważność tej uchwały w całości. Wyeliminowanie bowiem z obrotu prawnego tylko wyżej wymienionych unormowań, spowodowałoby, że regulacja objęta przedmiotowym Programem, byłaby niekompletna.
W konsekwencji tego, ze wskazanych powodów, nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ nadzoru, wymienionych w skardze przepisów ustawy o ochronie zwierząt.
W wyniku przeprowadzenia – według kryterium zgodności z prawem - kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego - stwierdzić należało, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., została oddalona.