II SA/GL 789/22

II SA/Gl 789/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136 ust. 3, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 listopada 2021 r. nr NWXIV.7581.3.36.2021 w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (Wojewoda) decyzją z dnia 15 listopada 2022. r. nr NWXIV.7581.3.36.2021, rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Starosty [...] wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (Starosta, organ I instancji) z 30 czerwca 2021 r. nr [...] o:
1. odmowie zwrotu na rzecz M. P. i J. K. części nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1 o powierzchni 2 986 m2, obecnie stanowiącej część działki 2 (arkusz mapy 34);
2. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz M. P. i J. K. części nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1 o powierzchni 2 986 m2, obecnie stanowiącej część działki 3 (arkusz mapy 34) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że:
Wnioskiem z 3 lipca 2020 r. (wpływ do Starostwa Powiatowego w B. 6 lipca 2020 r.), sprecyzowanym pismem z 28 grudnia 2020 r., M. P. i J. K. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1, aktualnie część działki 4, karta mapy 34 (wywłaszczonej na mocy orzeczenia PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r. nr [...] ) lub wypłatę sumy odpowiadającej jej obecnej wartości.
Po rozpatrzeniu wniosku przedmiotowego organ I instancji, odmówił zwrotu części działki 1, która obecnie stanowi część działki 2 oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki 1, która obecnie stanowi część działki 3 - położonych w B. W uzasadnieniu stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość stanowiąca obecnie część działki 2 została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, tj. pod budowę szkoły. Wskazał, że ta część działki 1, która wchodzi w obszar działki 3 i stanowi drogę publiczną nie została wywłaszczona, zatem niedopuszczalne jest dokonanie jej zwrotu. Uznał, że kwestia zajęcia pod drogę części działki 1 pozostaje poza działalnością sfery administracyjnej, postępowanie w tym zakresie podlega więc umorzeniu w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Nadmienił, że sprawę dotyczącą odszkodowania za ww. nieruchomość wydzielił do odrębnego postępowania.
Od decyzji skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzuciła, że oględziny nieruchomości zostały prowadzone bez dokumentów; nie cała wywłaszczona działka 1 przeznaczona została pod budowę szkoły, więc jej część powinna zostać zwrócona zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n.; odmówiono zwrotu nieruchomości o powierzchni 2 986 m2, podczas gdy wywłaszczony grunt miał obszar 2754 m2; działka 3 nie jest zajęta pod drogę ani nie stanowi własności gminy B.; decyzja wydana została podczas nieobecności Starosty oraz że korespondencja była podpisywana przez Kierownika Biura Gospodarki Nieruchomościami, a nie Starostę; nie wydano jej z akt sprawy odpisów dokumentów.
Skarżąca w trakcie postępowania, złożyła również skargi (pisma z dnia: 6 i 7 lipca, 18 sierpnia i 18 września 2021 r.), pozostające w związku z odwołaniem, treść których zawiera powtórzenie zarzutów, a także prośbę o przeanalizowanie całej sprawy pod kątem nienależytego i przewlekłego prowadzenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Dodatkowo Przewodniczący Rady Powiatu [...] pismem z dnia 2 września 2021 r. przesłał Wojewodzie Śląskiemu skargę skarżącej na Starostę w tym zakresie. Ponadto skarżąca, pismem z dnia 8 października 2021 r., zwróciła się o udzielenie odpowiedzi, czy Starosta prawidłowo postąpił wydając dwa odrębne rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu nieruchomości i ustalenia odszkodowania. W ocenie zainteresowanej Starosta winien wybrać jeden z wniosków, który będzie korzystniejszy dla wnioskodawcy. W piśmie z dnia 8 października poruszone zostały również kwestie prawidłowości rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia odszkodowania.
Wojewoda, decyzją z dnia 15 listopada 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej utrzymał organu I instancji w mocy oraz wskazał, że w zakresie wniosku J. K., w związku z nie wniesieniem przez niego odwołania, decyzja Starosty stała się ostateczna. Uzasadniając ją zgodził się ze Starostą, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podzielił też stanowisko o konieczności umorzenia postępowania w zakresie odmowy zwrotu tej części działki 1, która obecnie stanowi część działki 3 — jednak nie z przyczyny wskazanej przez Starostę. Wojewoda odniósł się również do skarg skarżącej, składanych w trakcie postępowania i pozostających w związku z odwołaniem. Zaznaczył, że ustalenia w sprawie wywłaszczenia działki 1 (w związku z zaginięciem akt wywłaszczeniowych) zostały dokonane na podstawie dostępnych materiałów, w których powoływane były dokumenty dotyczące wywłaszczenia oraz wniosku Wydziału Oświaty PWRN w S. z dnia 28 lutego 1956 r. znak [...] o wywłaszczenie oraz wniosku PWRN w S. z dnia 30 kwietnia 1956 r. znak [...] o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego — jedynych odnalezionych z akt wywłaszczeniowych.
Zgodnie z wnioskiem z 28 lutego 1956 r. część działki 1 o pow. 2 754 m2 była przeznaczona pod budowę szkoły. Fakt istnienia orzeczenia PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r. znak [...] o wywłaszczeniu część (2754 m2) działki 1 z jej całkowitej powierzchni 2986 m2 za kwotę 1.202,94 zł został odnotowany w aktach notarialnych rep. [...] z 16 lutego 1963 r. i rep. [...] z 10 czerwca 1963 r. W ocenie Wojewody dokonane ustalenia na podstawie przywołanych dokumentów są wiarygodne. Także zainteresowani nie kwestionują tych ustaleń. Można dodać w tym miejscu, że opisany stan prawny został również uznany za wiarygodny przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który (wyrokiem z 10 czerwca 1996 r. sygn. SA/Ka 475/95) oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Katowickiego z 20 grudnia 1994 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 2 listopada 1994 r. znak [...] — w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę 1 wywłaszczoną ww. orzeczeniem PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r.
Wojewoda nadmienił, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się też geodezyjny materiał poglądowy sporządzony przez geodetę E. B. w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek M. P. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę 1. Materiał ten sugeruje, że zawnioskowana do zwrotu działka 4 w granicach dawnej działki 1 mogła mieć powierzchnię 2 733 m2, a nie jak podano w przywołanych archiwalnych dokumentach 2 754 m2. Mając na uwadze, że kontrolowaną decyzją odmówiono zwrotu nieruchomości kwestia ewentualnej różnicy w powierzchni wywłaszczonej nieruchomości nie ma zatem wpływu na jej prawidłowość. Ponadto stwierdził, że niniejsze postępowanie nie dotyczy weryfikacji prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, co więcej taka weryfikacja nie jest dopuszczalna w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Poza tym różnica powierzchni wywłaszczonej nieruchomości prawdopodobnie mogła być spowodowana nowym pomiarem dokonanym dokładniejszą metodą.
Zgodnie z protokołem oględzin nieruchomości z 16 czerwca 2021 r. i wydrukiem z Geoportalu w granicach dawnej działki 1 znajdują się: część budynku szkoły (w którym mieści się też poradnia psychologiczno-pedagogiczna), utwardzony plac przylegający do budynku szkoły, który obecnie służy jako parking, część terenu z infrastrukturą sportową, na którym usytuowane są boisko, stoły do ping ponga oraz teren zielony okalający szkolę (w granicach obecnej działki 2) i droga gminna — ul. [...] (w granicach obecnej działki 3).
W myśl art. 216 ust. 1 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa również na podstawie przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. Wojewoda wyjaśnił, że postępowaniach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości podstawowe i najbardziej istotne są decyzje lokalizacyjne celu wywłaszczenia oraz plany realizacyjne wraz z załącznikami graficznymi przedstawiającymi sposób zagospodarowania nieruchomości. Dokumenty takie nie zawsze jednak są dostępne i kompletne W przypadku realizacji takiej inwestycji jak budowa szkoły, jak w niniejszej sprawie o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie nieruchomości budynkami szkoły, ale takie wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne do funkcjonowania szkoły lub były wykorzystywane przy jej budowie oraz dla zapewnienia terenu zielonego, izolacyjnego wokół szkoły.
Ponadto wszelkie zmiany związane z realizacją budowy szkoły polegające na zmianach jej infrastruktury, czy usytuowania obiektów i innych elementów szkolnych mieszczą się w pojęciu modyfikacji celu wywłaszczenia W ocenie Wojewody zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do potwierdzenia realizacji celu wywłaszczenia na wywłaszczonej części dziatki 1, obejmującej obszar dziatki 4 (obecnie 2). Jak ustalono na spornym trenie usytuowany jest budynek szkoły, boisko, stoły do ping ponga oraz teren zielony przyległy do szkoły. Ponadto zaszła konieczność umorzenia postępowania w zakresie odmowy zwrotu tej części działki 1, która obecnie stanowi część działki 3 — jednak nie z przyczyny wskazanej przez Starostę, tj. że nie została wywłaszczona, ale ze względu na treść wniosku.
Odpowiadając z kolei na zarzuty zawarte w odwołaniu i w skargach wyjaśnił , że przeprowadzenie oględzin nieruchomości w postępowaniu o jej zwrot ma na celu tylko potwierdzenie wizualnie obecnego faktycznego stanu nieruchomości i sporządzenie z tej czynności stosownego protokołu. Do wykonania tych czynności nie jest potrzebna dokumentacja wywłaszczeniowa, można natomiast wykorzystać materiał, który pomoże w fizycznym usytuowaniu granic nieruchomości. Ponadto orzeczeniem PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r. wywłaszczono tylko część działki 1 i została ona w całości przeznaczona pod budowę szkoły i jej infrastrukturę. Zgromadzona dokumentacja nie pozostawia wątpliwości, że wywłaszczony teren znajdujący się w granicach dawnej działki 4, którego dotyczy wniosek, w całości został wykorzystany na cel, nie została spełniona zatem przesłanka do jego zwrotu. Nie ma przy tym znaczenia, że obecnie część budynku szkoły nie jest wykorzystywana na cele edukacyjne, gdyż mieści się w nim poradnia psychologiczno-pedagogiczna. Stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Trybunatu Konstytucyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. nie podlega zwrotowi nieruchomość, na której cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany, a następnie nieruchomość (lub jej część) przeznaczono na realizację innego celu. Dalej wyjaśnił, iż nie jest prawdą, że Starosta orzekł o odmowie zwrotu całej działki 1 o powierzchni 2 986 m2. Treść sentencji kontrolowanej decyzji w punkcie 1 potwierdza, że odmowa zwrotu dotyczy tylko części dziatki 1, tej która obecnie stanowi część dziatki 2. Natomiast umorzenie przez Starostę postępowania w tej części dziatki 1, która nie została wywłaszczona, a która obecnie stanowi część dziatki 3, nie jest równoznaczne z odmową zwrotu, jak utrzymuje odwołująca. Dalej stwierdził, że nie jest też prawdą, że działka 3 nie jest zajęta pod drogę ani nie stanowi własności gminy B. Zgromadzona dokumentacja geodezyjna, a także wydruki z Geoportalu z naniesionymi granicami dawnej dziatki 1 potwierdzają, że na tej jej części, która stanowi obecnie część dziatki 3 usytuowany jest ciąg pieszy (chodnik) stanowiący integralną części ul. [...] w B. Ulica ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych — na podstawie uchwały Rady Miejskiej B. z 29 sierpnia 2012 r. nr [...] (Dz. U. Woj. Śl. z [...] r. poz. [...]). Natomiast zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (tj., Dz. U. z 2021 r., poz. 1376) drogi gminne stanowią własność gminy. Wyjaśnił, iż organy administracji publicznej mogą upoważnić podległych im pracowników do wydawania w ich imieniu (podpisywania) decyzji (postanowień) oraz prowadzenia korespondencji w postępowaniach administracyjnych. Podniesiony zatem zarzut nieobecności Starosty podczas wydania kontrolowanej decyzji pozostaje bez znaczenia.
Wojewoda wskazał, iż w kwestii odmowy wydania z akt sprawy odpisów dokumentów Starosta wydał- postanowienie, na które skarżąca złożyła zażalenie. Tym samym, czy słusznie Starosta orzekł o odmowie wydania odpisów zweryfikuje organ wyższego stopnia w odrębnym postępowaniu zażaleniowym. Zagadnienie to nie może być rozstrzygnięte w decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości.
Wojewoda nie stwierdził również, by kontrolowane postępowanie prowadzone było nienależycie lub przewlekle. Niniejsza sprawa miała skomplikowany charakter, prowadzenie której utrudniało dodatkowo zaginięcie akt wywłaszczeniowych. Ponadto skarżąca złożyła do Wojewody ponaglenie na przewlekle prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Zostało ono rozpatrzone poprzez wydanie postanowienia, którym stwierdzono, ze ponaglenie było bezzasadne.
Odpowiadając natomiast na kwestie poruszone w piśmie z 8 października 2021 r. Wojewoda wskazał, że sprawy zwrotu nieruchomości oraz ustalania odszkodowania za wywłaszczenie — z uwagi na różny przedmiot, odmienny charakter oraz różne przepisy określające przestanki dochodzenia obu roszczeń — należy rozpatrywać w odrębnych postępowaniach.
Wojewoda nie zgodził się ze skarżącą, że Starosta winien wybrać i rozpatrzyć jeden z wniosków, który będzie korzystniejszy dla wnioskodawców. Przedmiot postępowania wyznacza strona i organ administracji publicznej nie może za nią decydować i dokonywać wyboru ewentualnego roszczenia i trybu postępowania. W związku z faktem, że złożono dwa wnioski, tj. o zwrot i o odszkodowanie. Starosta był zobowiązany rozpatrzyć je odrębnie i wydać dwa rozstrzygnięcia. Z kolei ewentualna weryfikacja prawidłowości decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania może zostać dokonana po złożeniu od niej odwołania, nie można natomiast jej dokonać w postępowaniu o zwrot nieruchomości.
W skardze do WSA w Gliwicach skarżąca wyraziła niezadowolenie z decyzji Wojewody i zarzuciła, że organ nie posiada żadnych oryginalnych dokumentów i dokonuje oceny materiałów dowodowych w sposób wybiórczy i tendencyjny. Wskazała na niejasności w decyzji Wojewody chociażby w podaniu dat wszczęcia i zakończenia postępowania wywłaszczeniowego. Nie zgodziła się z twierdzeniami organów, że wywłaszczoną nieruchomość przeznaczono na budowę szkoły, skoro brak jest dokumentów w tym zakresie. Stwierdziła dalej, że jeżeli część nieruchomości nie została wykorzystana na cel w jakim ją wywłaszczono to skarżąca powinna otrzymać odszkodowanie. W ocenie skarżącej również pouczenie Starosty, że winna ona wystąpić o odszkodowanie do Gminy w kwestii części działki zajętej pod drogę, było wadliwe. Zasadniczo powtórzyła zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.
W piśmie z dnia 7 lutego 2022 r. skarżąca zarzuciła stronnicze i niezgodne z prawem działania organu I instancji. Podkreśliła, że w jej ocenie decyzja organu I instancji była oparta na domniemaniach i przypuszczeniach, a Wojewoda nie zweryfikował jej w sposób prawidłowy. Zaznaczyła, że nie wypłacono odszkodowania za nieruchomość.
W piśmie z dnia 27 października 2022 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia toczącego się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pod sygn., akt II SA/Gl 801/22 w przedmiocie odmowy wydania jej uwierzytelnionych odpisów akt sprawy dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdziła, że ma prawo żądać dokumentów w formie, która bezspornie potwierdzi ich autentyczność, a odmowa wydania jej dokumentów/odpisów w formie uwierzytelnionej z akt sprawy pozbawia skarżącą prawidłowej reprezentacji w sprawie o zwrot wywłaszczonych nieruchomości.
W piśmie z dnia 2 listopada 2022 r. skarżąca przedstawiła obszerne stanowisko w sprawie akcentując, że to nie ona zagubiła dokumenty wywłaszczenia nieruchomości. Zdaniem skarżącej do wywłaszczenia nie doszło, a od decyzji o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego złożono odwołanie. Właściciele żądali przyznania działki zamiennej, co nie zostało zrealizowane. Zarzuciła nierzetelne i przewlekłe prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a ponownie akcentując, że organy nie dysponowały dokumentami źródłowymi.
Na rozprawie skarżąca podtrzymała skargę i prezentowane w niej stanowisko. W ocenie skarżącej nie ma możliwości ustosunkowania się do sprawy i przedstawienia argumentów bez znajomości pełnej, uwierzytelnionej dokumentacji. Stwierdziła, że posiada dokumenty dotyczące wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, natomiast nie ma żadnego dokumentu wywłaszczeniowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.)-dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja może zostać uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty o odmowie zwrotu na rzecz M. P. i J. K. części nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1 o powierzchni 2 986 m2, obecnie stanowiącej część działki 2 (arkusz mapy 34) oraz umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu na rzecz M. P. i J. K. części nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1 o powierzchni 2 986 m2, obecnie stanowiącej część działki 3 (arkusz mapy 34).
Na wstępie rozpoznawanej sprawy należy przywołać stan normatywny, albowiem odgrywa on w niej kluczową rolę.
Stosownie do postanowień 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 190 z późn. zm.- dalej "u.g.n."), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do postanowień przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Zgodnie natomiast z treścią art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania o prawie, o którym mowa w ust. 2 tej ustawy. Równocześnie ustawodawca w ustawie z 4 kwietnia 2019 r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 2 ust. 1 wskazał, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wskazana tu ustawa z 4 kwietnia 2019 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw 29 kwietnia 2019 r. poz. 801. Stosownie do postanowień przepisu przejściowego ustawa ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a to oznacza, że do krajowego porządku prawnego weszła w życie 14 maja 2019 r., tym samym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane przywołanym przepisem upływał z dniem 14 maja 2020 r.
Kwestionując stanowisko organów skarżąca przede wszystkim zarzuciła, że do wywłaszczenia nieruchomości nie doszło, gdyż nie ma dokumentu potwierdzającego ten fakt. Niezależnie od powyższego organy obu instancji nie ustaliły i precyzyjnie nie wskazały, jaka część nieruchomości została faktycznie wywłaszczona na cel budowy szkoły. Ponadto decyzje organów obu instancji zostały wydane bez dokumentów źródłowych, na podstawie domniemań.
Wobec tak zakreślonej płaszczyzny sporu na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).
Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:
- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,
- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,
- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).
Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.
Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Sąd podziela pogląd Wojewody co do tego, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone podjęciem wszystkich możliwych czynności zmierzających do uzyskania dokumentów potwierdzających wywłaszczenie nieruchomości. Zgodzić należy się ze skarżącą, że w aktach sprawy brak jest bezpośrednich dowodów na wskazaną okoliczność. Zauważyć należy jednak, że organy administracji nie mają obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości. Jednakże należy podkreślić, że w aktach sprawy znajdują się dowody pośrednie wskazujące na to, że w istocie doszło do wywłaszczenia wskazanej nieruchomości. W aktach sprawy znajdują się bowiem dokumenty związane z odmową wypłaty, następcom prawnym poprzednich właścicieli, odszkodowania za nieruchomość położoną w B. przy ul. [...], ozn. dawnym numerem 5 o pow.2986 m 2, a to decyzja Wojewody Katowickiego z dnia 20 grudnia 1994, nr [...], wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach z dnia 10 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Ka 475/95 oddalający skargę M. P. na wskazaną decyzję; korespondencję pomiędzy Urzędem Rejonowym w B., a Urzędem Wojewódzkim w Katowicach dotyczącą archiwalnych akt. wywłaszczeniowych związanych z decyzją WRN w Katowicach z dnia 18 września 1959 r., kopie umów darowizny zawartych w formie aktów notarialnych: z dnia 16 lutego 1963 r. Rep. [...] oraz z dnia 10 czerwca 1963 r. Rep. [...], w których znajdują się odwołania do orzeczenia Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 18 września 1959 r. nr [...].. W tego rodzaju sytuacji w ocenie Sądu dysponując przedstawionymi powyżej dowodami pośrednimi, przy braku dowodów mogących uprawdopodabniać wywłaszczenie nieruchomości, organy uprawnione były do przyjęcia, że doszło do wywłaszczenia nieruchomości. Nie jest przedmiotem sporu, że decyzją WRN w Katowicach z dnia 18 września 1959 r. wywłaszczono tylko część działki 1 i została ona w całości przeznaczona pod budowę szkoły i jej infrastrukturę
Dla skutecznego zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez organ poprzez zarzut naruszenia zasady swobody oceny dowodów konieczne jest wykazanie, że organ naruszył reguły logicznego rozumowania, doświadczenia życiowego czy też jego wnioski są sprzeczne z wiedzą ogólną czy też z konkretnej dziedziny (tak: wyrok NSA z 10 stycznia 2019 r., II OSK 589/18). W realiach niniejszej sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób odpowiadający regułą wiedzy, logiki oraz doświadczenia życiowego wywiedziono, że w sprawie doszło do wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, która to została wykorzystana pod budowę szkoły i jej infrastruktury.
Podsumowując całokształt powyższych rozważań, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi poddana sądowej kontroli decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone podjęciem wszystkich możliwych czynności zmierzających do uzyskania dokumentów potwierdzających fakt wywłaszczenia nieruchomości. Dokonana przez organy ocena pozyskanych dowodów odpowiada regułom swobodnej oceny dowodów.
W ocenie Sądu organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy i przeprowadziły niezbędne w sprawie czynności dowodowe (w tym oględziny spornej nieruchomości), co pozwala twierdzić, że zebrane dowody pozwalają na ustalenie istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i rozstrzygnięcie sprawy. Zdaniem Sądu organy nie naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. Sporne stanowiska w tej sprawie wynikają natomiast z odmiennej oceny tych dowodów, w kontekście ustawowych przesłanek warunkujących zasadność zwrotu uprzednio wywłaszczonej nieruchomości. Zawarte w skardze zarzuty oceniać zatem należy w świetle art. 80 k.p.a. Skarżąca zarzucając naruszenie przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustalenia przez organy podatkowe podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Wskazanie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych wymaga uprzedniego wyjaśnienia materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia, które determinują zakres postępowania dowodowego i wyznaczają istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, zdarzenia i okoliczności.
Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 3 i 137 u.g.n. Rozważania dotyczące podstaw zwrotu rozpocząć należy od wyjaśnienia, że zgodnie z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
W myśl art. 137 u.g.n. (według obecnego brzmienia) nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli w przypadku, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeżeli nie ma już tego celu publicznego do zaspokojenia, tym samym dla właściciela (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego) nie ma już uzasadnienia dalsze wykorzystywanie wywłaszczonej nieruchomości. Wywłaszczenie jest uzasadnione dopóty, dopóki trwa cel wywłaszczenia. W wyroku z dnia 24 października 2001 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 22/01 (OTK 2001, nr 7, poz. 216) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że nakaz dokonywania wywłaszczenia "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wywłaszczenie jest bowiem zgodne z Konstytucją, jeśli jest konieczne (niezbędne) dla realizacji celu publicznego. Cel wywłaszczenia i jego konstytucyjna legitymacja polega na tym, że wywłaszczona nieruchomość powinna zostać oddana dla realizacji określonego przed wywłaszczeniem przedsięwzięcia publicznego. Jak długo wywłaszczone rzeczy (prawa) nie są przekazywane na cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie, tak długo nie został osiągnięty cel wywłaszczenia i tak długo działanie organów państwa stanowi ingerencję w prawo własności, która nie ma konstytucyjnej legitymacji.
W judykaturze podkreśla się także, że rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 u.g.n. W postępowaniu tym nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości i to niezależnie od terminu jego realizacji, to nie ma podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. Wskazane wyżej regulacje mają zastosowanie tylko wtedy, gdy nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Z przepisów u.g.n. wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Podstawą oceny zbędności jest wyłącznie okoliczność faktyczna zrealizowania celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Akcentuje się także, że jedną z gwarancji ustawowych, że odjęte prawo własności na rzecz Skarbu Państwa zostanie wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, jest instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać zatem przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości.
Ustalając, czy istnieją w sprawie przesłanki do zastosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 u.g.n., przytoczyć należy istotne w tej kwestii okoliczności faktyczne.
Bezsporny w sprawie jest ustalony przez organy aktualny stan przedmiotowej działki oraz sposób jej zagospodarowania i faktycznego użytkowania. Na części działki znajduje się szkoła wraz z infrastrukturą.
W kontekście okoliczności faktycznych tej sprawy Sąd zwraca uwagę, że celu wywłaszczenia należy poszukiwać w samym akcie wywłaszczenia, a w razie braku wskazania celu w tym akcie, należy odnieść się do innych dokumentów. Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być zatem stwierdzenie, że ustalenia w sprawie wywłaszczenia działki 1 (w związku z zaginięciem akt wywłaszczeniowych) zostały dokonane na podstawie dostępnych materiałów, w których powoływane były dokumenty dotyczące wywłaszczenia oraz wniosku Wydziału Oświaty PWRN w S. z dnia 28 lutego 1956 r. znak [...] o wywłaszczenie oraz wniosku PWRN w S. z dnia 30 kwietnia 1956 r. znak [...] o dokonanie wpisu w księdze wieczystej o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego — jedynych odnalezionych z akt wywłaszczeniowych. Zgodnie z wnioskiem z 28 lutego 1956 r. część działki 1 o powierzchni 2754 m2 była przeznaczona pod budowę szkoły. Fakt istnienia orzeczenia PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r. znak [...] o wywłaszczeniu część (2754 m2) działki 1 z jej całkowitej powierzchni 2986 m2 za kwotę 1.202,94 zł został odnotowany w aktach notarialnych rep. [...] z 16 lutego 1963 r. i rep. [...] z 10 czerwca 1963 r. Zdaniem Sądu dokonane ustalenia na podstawie przywołanych dokumentów są wiarygodne. Można dodać w tym miejscu, że opisany stan prawny został również uznany za wiarygodny przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, który (wyrokiem z 10 czerwca 1996 r. sygn. SA/Ka 475/95) oddalił skargę M. P. na decyzję Wojewody Katowickiego z 20 grudnia 1994 r. znak [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z 2 listopada 1994 r. znak [...] — w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za działkę 1 wywłaszczoną ww. orzeczeniem PWRN w Katowicach z 18 września 1959 r.
Należy także nadmienić, że w aktach niniejszej sprawy znajduje się też geodezyjny materiał poglądowy sporządzony przez geodetę E. B. w trakcie postępowania prowadzonego na wniosek M. P. przez Kierownika Urzędu Rejonowego w B. w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę 1. Materiał ten sugeruje, że zawnioskowana do zwrotu działka 4 w granicach dawnej działki 1 mogła mieć powierzchnię 2733 m2, a nie jak podano w przywołanych archiwalnych dokumentach 2754 m2.
Akta sprawy potwierdzają także, że wywłaszczona część działki 1, z której powstała działka 4 obecnie wchodzi w obszar działki 2 o powierzchni 9131 m2 — która stanowi własność powiatu [...] 'w trwałym zarządzie [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w B. i P. w B. (księga wieczysta [...]). Natomiast pozostała część działki 1 wchodzi obecnie w skład działki 3 o powierzchni 10399 m2 — która stanowi własność gminy B. i jest zajęta pod gminną drogę publiczną, tj. ul. [...].
W świetle dokonanych ustaleń, w ocenie Sądu za bezzasadny uznać należy zarzut nieprecyzyjnego ustalenia przeznaczenia spornej działki. Organy poczyniły ustalenia, które wynikały ze zgromadzonego materiału dowodowego.
Sąd podziela ustalenia i ocenę organów, że celem wywłaszczenia była realizacja konkretnej inwestycji w postaci szkoły, która miała powstać na obszarze wywłaszczonej nieruchomości.
Zdaniem Sądu słusznie Wojewoda uznał, że organy orzekające w sprawie związane są treścią wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zasadnie umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w B., oznaczonej poprzednio jako działka 1 o powierzchni 2 986 m2, obecnie stanowiącej część działki 3 (arkusz mapy 34).
Podsumowując całokształt powyższych rozważań, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi poddana sądowej kontroli decyzja wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji odpowiadają prawu. Wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem wyczerpującego postępowania dowodowego. Dokonana przez organy ocena pozyskanych dowodów odpowiada regułom swobodnej oceny dowodów.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela także wyrażone w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym, celu wywłaszczenia dokonanego w dość odległej przeszłości nie można interpretować, w szczególności co do precyzji użytych w decyzji czy innym akcie wywłaszczeniowym sformułowań, według aktualnych standardów. W przeszłości cel wywłaszczenia określany był na ogół ogólnikowo. Tak też należy interpretować to pojęcie obecnie. Dopuszczalna była modyfikacja celu wywłaszczenia w postaci utworzenia na części nieruchomości (po wielu latach funkcjonowania szkoły), poradni pedagogiczno- psychologicznej.
W okolicznościach faktycznych tej sprawy cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro na wywłaszczonej nieruchomości znajdują się szkoła, infrastruktura z nią związana oraz tereny zielone. Z tej przyczyny za nie mające istotnego znaczenia dla wyniku tej sprawy uznać należy szerokie rozważania skarżącej poświęcone problematyce zmiany pierwotnego celu wywłaszczenia nieruchomości, czy też opłacania podatków przez jej poprzednika prawnego.
Przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji dostrzec należy także i to, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i nie uznał je za dające podstawę dla uwzględnienia wniesionej skargi.
W podsumowaniu przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy administracyjne zgromadziły w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, który należycie oceniły, dokonując (bez istotnego naruszenia przepisów postępowania) prawidłowych ustaleń faktycznych, a w konsekwencji właściwie zastosowały powołane na wstępie przepisy prawa materialnego, dokonując ich prawidłowej wykładni.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.