II SA/Gl 784/06

II SA/Gl 784/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-01-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Maria Taniewska-Banacka
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Oddalono skargę w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w R. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § [...] ust. [...] pkt [...] w zakresie słów: "i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej", oraz w części określonej w § [...] ust [...] pkt [...] litera [...] i [...], 2) w pozostałej części skargę oddala.
Uzasadnienie
Rada Gminy R. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości R. w gminie R. Jako podstawę prawną aktu o uchwaleniu planu miejscowego powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz przepisy art. 14 ust.8, art. 15 ust. 2 i 3 pkt 2,3,5, art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...], poz. [...]z dnia [...]r. i weszła w życie po upływie 30 dni.
W § [...] ust. [...]pkt [...] uchwały, określającym szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu i zakazy zabudowy, na terenach objętych planem wprowadzono zakaz realizacji obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i usług, w tym związanej z rolnictwem o powierzchni użytkowej powyżej 1000 m2 (nie dotyczy obiektów przemysłowych) i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (w stosunku do obiektów prowadzących handel żywnością) i 1000 m2 (w stosunku do obiektów prowadzących handel towarami nieżywnościowymi. Natomiast w § [...] ust. [...] tej uchwały określono zasady zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 1R wraz ze wskaźnikami i parametrami zabudowy, zaś w § [...] ust. [...] pkt [...]wskazano, że tereny oznaczone symbolem 5RP stanowią rezerwę dla realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej, a do czasu zagospodarowania docelowego utrzymuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania jako terenów rolnych.
Pismem z dnia [...]r., w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przedmiotową uchwałę, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, jako niezgodnej z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Alternatywnie Wojewoda zawnioskował o stwierdzenie nieważności uchwały w części określonej w § [...] ust. [...] pkt [...] i [...] ( z treści zarzutów wynika, że przedmiotem jest § [...] ust. [...]pkt [...] i § [...]ust. [...]regulaminu) oraz w części określonej w § [...] ust. [...]pkt [...], jako niezgodnych z art. 15 ust. 1 i 15 ust. 3 pkt 4 oraz art. [...]ust. [...] w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Podnosząc zarzut uchwalenia planu z naruszeniem postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy R. Wojewoda stwierdził, że w planie tereny przylegające od strony południowej do boiska szkolnego, położone między ulicami A i B oraz położone po wschodniej stronie ulicy C zostały oznaczone symbolem 5RP, chociaż w Studium przeznaczenie tych terenów określono jako zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Również teren po wschodniej stronie ulicy D, przylegający od strony południowej do zespołu ogródków działkowych został oznaczony symbolem 1R i określony jako użytki rolne mimo, że w Studium przeznaczono te tereny dla zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Z tego względu te zapisy planu naruszają przepis art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada obowiązek sporządzenia planu zgodnie z zapisami Studium.
Natomiast w § [...] ust. [...]pkt [...] zaskarżonej uchwały Rada postanowiła, że na terenach objętych planem wprowadza się zakaz realizacji obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (...) i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 (handel żywnością) i powyżej 1000 m2 (handel towarami nieżywnościowymi). Zarzucono, że powierzchnia sprzedaży nie może być zaliczona do parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy w planach istnieje możliwość wyznaczenia terenów przeznaczonych pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, która to wielkość wyznacza kryterium możliwe do zastosowania.
Podniesione uchybienia oceniono jako naruszające zasadę sporządzenia planu określoną w art. 15 ust. 1 ustawy, co skutkuje nieważnością planu. Unieważnienie zaś uchwały w części spowoduje w ocenie Wojewody, że dla wskazanych terenów nie zostaną określone obowiązkowe parametry i wskaźniki zabudowy, uchwała nie będzie zatem zawierała obligatoryjnego elementu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy R. wniosła o jej oddalenie. Podano, że plan zachowuje zgodność ze Studium. Studium to składa się nie tylko z części graficznej, ale również tekstowej. W pkt [...] części tekstowej Studium wyróżniono strefę polityki przestrzennej określoną jako "strefa zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności." Tak oznaczone są bardzo duże obszary na terenie gminy, wśród nich także tereny wskazane w skardze. Strefa zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności obejmuje tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, z usługami, wraz z terenami rozwojowymi dla tej funkcji. Zgodnie z przyjętymi kierunkami i zasadami zagospodarowania, adaptuje się istniejącą zabudowę z możliwością dogęszczeń i zabudowy luk, dopuszcza się lokalizację usług, obiektów hodowlanych i produkcyjnych pod warunkiem zamknięcia uciążliwości na własnej działce i braku kolizji z zabudową istniejącą i planowaną. Dla nowych terenów dopuszczenie do zagospodarowania uwarunkowano analizą możliwości lokalizacji zabudowy i uzbrojenia terenu, bezkolizyjnym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej. W przekonaniu Rady oznacza to, że w granicach strefy należy – w zależności od potrzeb i uwarunkowań - różnicować rodzaj zabudowy (od jednorodzinnej po wyłącznie zagrodową). Takie zróżnicowanie występuje przy ul. D, gdzie w pierwszej linii zabudowy w pasie ok. 65 m przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś na zapleczu teren o symbolu 1R dopuszczony do zabudowy jedynie budynkami gospodarskimi i inwentarskimi, zaliczanymi do zabudowy zagrodowej. Taka funkcja mieści się w wyznaczonej w Studium.
Co do wskazanego w skardze obszaru 5RP poddano, że podstawowym warunkiem dopuszczenia zabudowy na terenach niezbudowanych jest, zgodnie ze Studium, możliwość uzbrojenia terenu i bezkolizyjnej obsługi komunikacyjnej. Przedmiotowe tereny były przeznaczone w pierwotnej wersji pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, jednakże w związku z protestami właścicielami nieruchomości przeznaczonych pod drogi i uzbrojenie terenu, stwierdzono aktualnie brak możliwości dopuszczenia terenów do zabudowy. Wobec braku możliwości wyposażenia terenu w konieczną infrastrukturę, przyjęte rozwiązanie odpowiada ustaleniom Studium. Odnośnie pozostałych zarzutów, Rada Gminy stwierdziła, że posiada kompetencję do wprowadzenia ograniczeń powierzchni zabudowy, przeznaczonej pod działalność handlową. Zapis § [...] uchwały wprowadza szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym określa zakazy zabudowy. Regulacji takiej wymaga art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprowadzone ograniczenia mają na celu ochronę ładu przestrzennego, ograniczając lokalizację obiektów o dużej kubaturze, nie harmonizujących z istniejącą zabudową. Chronią także zabudowę sąsiednią przed nadmierną uciążliwością, szczególnie w przypadkach obiektów handlowych branży spożywczej, ze względu na ich asortyment powodujących wzmożony ruch. W ocenie Rady powierzchnię sprzedaży można zaliczyć do wymagań z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu, przepis ten nie zawiera bowiem zamkniętego katalogu parametrów i wskaźników a rada może do planu wprowadzić inne wskaźniki, w tym kryterium powierzchni sprzedaży lub branży. W obowiązującym prawie brak przepisów, z którymi taka regulacja byłaby sprzeczna. Dla wykazania zasadności swego stanowiska Rada powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podano również, że do tych zapisów nie zgłoszono w trakcie przeprowadzania procedury planistycznej żadnych uwag.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
W niniejszej sprawie zarzuty skargi wniesionej przez Wojewodę [...] na uchwałę Rady Gminy R. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skierowane zostały przeciwko dwóm rozwiązaniom przyjętym w planie.
Po pierwsze zarzucono, że Rada naruszyła zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażoną w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, plan winien być sporządzony zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W sprawie bezspornym było, że tereny wskazane w skardze, zostały w Studium określone jako przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. W ocenie Wojewody, oznaczenie ich symbolami 5RP i 1R w zapisach planu narusza Studium, albowiem dla terenów oznaczonych w ten sposób przyjęto w planie inny sposób zagospodarowania niż zabudowa mieszkaniowa określonego rodzaju. Rozważenia zatem wymaga, czy charakterystyka terenów o symbolach 5RP i 1R pozostaje w sprzeczności z zapisami Studium dla przedmiotowych obszarów.
W przekonaniu Sądu sprzeczności takiej nie można stwierdzić a zarzuty Wojewody w tym zakresie nie są zasadne. Jak podniosła w odpowiedzi na skargę Rada Gminy, Studium jest aktem o złożonym charakterze, zawierającym zarówno część opisową, jak i graficzną. Nie można zatem charakterystyki terenu o określonym przeznaczeniu opierać tylko na ogólnym sposobie jego oznaczenia, wymagana jest także analiza postanowień Studium odnosząca się do danej strefy. W Gminie R. zostało przyjęte Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalone uchwałą Rady Gminy z dnia [...]r., nr [...]. Strefa zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności obejmuje tereny istniejącej zabudowy jednorodzinnej i zagrodowej, z usługami w postaci obiektów wbudowanych i wolnostojących, wraz z terenami rozwojowymi dla tej funkcji. Kierunki zagospodarowania dla tych terenów polegają na adaptacji istniejącej zabudowy z możliwością dogęszczeń i uzupełnień w lukach, możliwości przekształcania istniejącej zabudowy zagrodowej na jednorodzinną. Lokalizacja nowych obiektów hodowlanych i produkcyjnych jest możliwa pod warunkiem zamknięcia uciążliwości w granicach działki oraz brakiem kolizji z istniejącą i projektowaną zabudową. Dla nowych terenów wskazanych do zabudowy dopuszczenie do zagospodarowania należy uwarunkować m.in. analizą możliwości lokalizacji zabudowy i uzbrojenia terenu oraz bezkolizyjnym rozwiązaniem obsługi komunikacyjnej.
Na etapie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego, tereny przylegające od strony południowej do boiska szkolnego, położone między ulicami A i B oraz po wschodniej stronie ulicy C zostały oznaczone symbolem 5RP. Parametry zagospodarowania dla terenów oznaczonych symbolem RP wskazuje § [...] zaskarżonej uchwały. Dla terenów tych utrzymuje się istniejące wykorzystanie jako terenów rolnych, ustalając zakaz zabudowy kubaturowej. Dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej. Natomiast określając zasady zagospodarowania dla symbolu 5RP stwierdzono w § [...] ust. [...]pkt[...]uchwały, że tereny te stanowią rezerwę dla realizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej; do czasu zagospodarowania docelowego utrzymuje się dotychczasowy sposób zagospodarowania jako terenów rolnych. Należy zatem uznać, że tereny oznaczone jako 5RP, stanowiące rezerwę na cele zabudowy mieszkaniowej, mieszczą się w charakterystyce przyjętej w studium dla terenów zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności. Należą bowiem do niej, zgodnie ze Studium, również tereny rozwojowe dla zagospodarowania strefy zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Zasadnie przy tym Rada gminy zwróciła uwagę, że dla nowych terenów wskazanych w Studium do zabudowy, dopuszczenie do zagospodarowania winno być uwarunkowane analizą możliwości uzbrojenia terenu i zorganizowania obsługi komunikacyjnej. Skoro w ocenie organu stanowiącego Gminy, na części terenów wskazanych w Studium na cele zabudowy mieszkaniowej (jednorodzinnej i zagrodowej) brak jest spełnienia warunków, umożliwiających dopuszczenie tych terenów do zagospodarowania docelowego, tereny te mogły zostać określone jako rezerwa dla zabudowy mieszkaniowej i usługowej. Utrzymanie dotychczasowego sposobu wykorzystania jako terenów rolnych nie narusza Studium, skoro nie oddziałuje na stan zagospodarowania terenów mających stanowić rezerwę dla celów zabudowy mieszkaniowej.
W analogiczny sposób, w ocenie Sądu, przedstawia się sprawa terenów oznaczonych w planie symbolem 1R. Obszar położony po wschodniej stronie ulicy D i przylegający od strony południowej do ogródków działkowych w Studium został przeznaczony także pod zabudowę mieszkaniową niskiej intensywności. Zgodnie z planem tereny oznaczone symbolem R przeznaczone są w zakresie podstawowym na użytki rolne dopuszczone do lokalizacji budynków i urządzeń budowlanych służących produkcji rolnej. Dopuszczalne jest zagospodarowanie tych terenów jako zielonych i na cele urządzeń infrastruktury. Na terenach typu R obowiązuje zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej usług i działalności gospodarczej nie związanej z rolnictwem. Natomiast szczególne zasady zagospodarowania terenów o symbolu 1R, określone w § [...] ust. [...]uchwały, przewidują, że na terenach tych zachowuje się istniejące użytkowanie rolnicze z możliwością przekształcenia dla potrzeb upraw ogrodniczych, sadów, lokalizacji budynków gospodarczych oraz przydomowej zieleni rekreacyjnej. Dopuszczona jest na tych terenach również lokalizacja budynków gospodarczych i inwentarskich. Zgodnie ze Studium, strefa zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności obejmuje również teren zabudowy zagrodowej. Jako dopuszczalny kierunek zagospodarowania przyjęto w Studium lokalizację w tym terenie nowych obiektów hodowlanych i produkcyjnych pod warunkiem zamknięcia uciążliwości w granicach działki i braku kolizji z zabudową mieszkaniową. Wobec powyższego nie można stwierdzić, że przewidziana planem lokalizacja budynków gospodarczych i inwentarskich, zaliczanych zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) do zabudowy zagrodowej, narusza kierunki zagospodarowania ustalone w Studium. Racjonalna przy tym pozostaje argumentacja organu gminy wskazująca, iż teren o symbolu 1R stanowi zaplecze terenu oznaczonego symbolem 5.1 MN,RM przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zagrodową. Teren 1R stanowi w ten sposób zaplecze przeznaczone do zabudowy budynkami zabudowy zagrodowej i mieści się w funkcji przyjętej w Studium.
Z przedstawionych względów Sąd nie stwierdził, aby zarzuty co do naruszenia zasady sporządzania planu zagospodarowania z art. 15 ust. 1 ustawy były uzasadnione i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Odmiennie natomiast przedstawia się w ocenie Sądu kwestia uregulowana w § [...] ust. [...] pkt [...]zaskarżonej uchwały. W przepisie tym Rada Gminy przyjęła, że na terenie objętym planem wprowadza się zakaz lokalizacji obiektów związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej i usług, w tym związanej z rolnictwem o powierzchni użytkowej powyżej 1000 m2 (nie dotyczy obiektów przemysłowych) i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej: a/ 400 m2 dla obiektów prowadzących handel żywnością, b/ 1000 m2 dla obiektów prowadzących handel towarami nieżywnościowymi. Zarzuty co do legalności takiego rozwiązania Sąd podziela jedynie częściowo.
Z treści wniesionej skargi wynika, że Wojewoda nie kwestionuje uprawnień rady do określenia w planie miejscowym ograniczeń w sposobie użytkowania terenów, lecz w jego ocenie, osiągnięcie takiego celu przez organ gminy jest dozwolone wyłącznie przez posłużenie się parametrami i wskaźnikami kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytami obiektów i wskaźnikami zabudowy, czy wreszcie przez wprowadzenie zakazu zabudowy, w tym wypadku handlowej. Nie jest natomiast możliwie posłużenie się kryterium powierzchni sprzedaży, jako że ustawodawca posłużył się tym pojęciem, zdefiniowanym w art. 2 pkt 19 ustawy, wyłącznie na użytek art. 10 ust. 2 pkt 8, określającym elementy studium.
Zdaniem sądu administracyjnego, argumentacji tego rodzaju nie sposób zaakceptować. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy, przewidując obligatoryjne elementy planu miejscowego, wymienia odrębnie parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 6) oraz szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Już z tych powodów poddać należy w wątpliwość stanowisko organu nadzoru, albowiem przy jego uwzględnieniu przepis pkt 9 ust. 2 art. 15 ustawy wydaje się zbędny, przynajmniej poza zakazem zabudowy danego terenu. Nadto, także wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), odrębnie określa ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego jako cechy elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania oraz określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, jak i wyodrębnia ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, które winny w szczególności zawierać określenie linii zabudowy, wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udział powierzchni biologicznej, a także gabaryty i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu (§ 4 pkt 2 i 6 cyt. rozporządzenia). Analiza rozporządzenia wykonawczego pozwala również na wyprowadzenie wniosku, iż kształtowanie linii zabudowy, wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gabaryty i wielkość projektowanej zabudowy oraz geometria dachu, nie stanowią wyłącznych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na posłużenie się przez prawodawcę określeniem "w szczególności". Wreszcie, zgodnie z treścią § 2 pkt 6 cyt. Rozporządzenia, przez nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w gospodarowaniu terenu, należy rozumieć określenie sposobów zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy.
Stąd też mając na uwadze zasadę racjonalnego działania prawodawcy, zgodzić się należy z poglądem rady gminy, iż osiągnięcie celu w postaci określenia warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu na użytek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić nie tylko przez wprowadzenie zakazu zabudowy czy przez posłużenie się wymienionymi w przepisach parametrami i wskaźnikami zabudowy i zagospodarowania terenu. Ich katalog nie jest bowiem zamknięty.
Skoro ustawodawca zezwolił na więcej, a mianowicie na wyłączenie danego terenu spod zabudowy, organ gminy władny jest w świetle art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, do określenia szczególnych warunków zagospodarowania terenu oraz ograniczeń w ich użytkowaniu przy użyciu wskaźnika powierzchni sprzedaży, zakazując na określonym terenie realizacji usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej przyjęte przez radę wielkości.
Ład przestrzenny w rozumieniu ustawy to takie ukształtowanie przestrzeni, które uwzględnia w uporządkowanych działaniach wszelkie uwarunkowania i wymagania, w tym społeczno-gospodarcze. Ustawa definiuje też interes publiczny jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa i lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy zaś do zadań własnych gminy, a ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Ani Konstytucja, ani żaden inny akt prawny, nie zakłada zaś prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Skoro ustawodawca przyznał gminie prawo ingerencji w sposób wykonywania własności i uchwalania powszechnie obowiązujących na terenie gminy aktów prawa miejscowego, to wydaje się, że równocześnie dopuszczalna jest możliwość ograniczenia działalności gospodarczej poprzez elementy planu zagospodarowania, wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy – w celu ukształtowania przestrzeni, tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1. Należy też zauważyć, że art. 22 Konstytucji nie może być rozumiany jako gwarancja prymatu gospodarki rynkowej nad potrzebami społeczności lokalnej, czy treścią prawa własności osób, które zamierzają korzystać z nieruchomości na inne cele, niż działalności gospodarczej, np. zabudowy jednorodzinnej. Generowane przez obiekty handlowe uciążliwości, związane przede wszystkim z ruchem drogowym, a co za tym idzie, potrzebą urządzenia dróg publicznych, mogą w istotny sposób wpływać czy wręcz uniemożliwiać zabudowę mieszkaniową, dopuszczalną na tym terenie, godząc w treść art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zgodzić się więc należy z poglądem, iż jednoznaczne i czytelne wprowadzenie w planie zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej określonej wielkości, osiągnie cele z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy, wykluczając zabiegi inwestorów, zmierzające do ominięcia zakazu zabudowy obiektów określonej wysokości czy powierzchni przez wykorzystywanie przestrzeni poniżej poziomu gruntu bez ograniczeń. Naprawienie negatywnych skutków takiego zapisu planu, następuje w trybie art. 36 ustawy.
Posłużenie się kryterium powierzchni sprzedaży jako kryterium warunkującym możliwość określonego zagospodarowania terenu w ocenie sądu administracyjnego jest zabiegiem dozwolonym. Stąd też skład orzekający nie dopatrzył się w tym względzie naruszenia prawa. Stanowisko takie zostało już wcześniej zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, pogląd taki zawarto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 152/05 (Gazeta Prawna 2005 r. nr 215 str. 22). W wyroku tym przyjęto, że uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest ograniczenie powierzchni, która będzie przeznaczona na działalność, polegającą na sprzedaży. Wynika to bowiem z uprawnień samorządu do przeznaczania określonych terenów pod konkretne funkcje. Jakkolwiek przywołany wyrok zapadł na gruncie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak zdaniem składu orzekającego, wyrażone w nim stanowisko zachowało aktualność z uwagi na zbieżność regulacji zawartej w art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z 1994 r. – z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy z 2003 r.
Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przychylił się do stanowiska organu nadzoru, iż zakwestionowany w tej części zapis § [...] ust. [...] pkt [...]uchwały Rady Gminy jest sprzeczny z prawem.
Oprócz wprowadzenia limitu powierzchni w uchwale wprowadzone zostało jednak również inne kryterium, odnoszące się do przedmiotu prowadzonej działalności handlowej. Inne limity powierzchni przewidziano dla handlu artykułami spożywczymi, zaś inne dla handlu artykułami nieżywnościowymi. Wskazanie konkretnej branży działalności handlowej, od której zależy dopuszczalność lokalizacji obiektu, nie może być w żadnej mierze uznane za kształtowanie ładu przestrzennego. Nie jest przekonująca argumentacja, że handel artykułami spożywczymi generuje większe uciążliwości, niż inne branże, np. handel artykułami gospodarstwa domowego. Idąc takim tokiem rozumowania, mogłoby dojść do wydania zakazu handlu artykułami spożywczymi w określonych opakowaniach, czy ilościach. Tego rodzaju reglamentacja nie wynika zaś z uprawnień planistycznych gminy. Wprowadzone rozróżnienie odbyło się przy zastosowaniu kryterium, jakim przy sporządzaniu planu zagospodarowania miejscowego nie można się posłużyć. Z tego powodu Skarga Wojewody dotycząca § [...] ust. [...]pkt [...]uchwały podlegała uwzględnieniu w części, w jakiej uchwała wprowadza różne standardy zagospodarowania terenu, w zależności od rodzaju towarów podlegających działalności handlowej. Ze względu na przyjętą przez Gminę w uchwale redakcję przepisu § [...] ust. [...] uchwały, nie było jednakże możliwe stwierdzenie jego nieważności tylko w części dotyczącej określenia przedmiotu sprzedaży. Pozostałe po takim uchyleniu fragmenty zawierałyby bowiem normę wewnętrznie sprzeczną i niekompletną. Z tego względu konieczne było stwierdzenie nieważności tego fragmentu §[...]ust. [...] pkt [...], który odnosił się wprost do obiektów handlowych. Pozostała część § [...]ust. [...] pkt [...] uchwały stanowi samodzielną normę, której treść nie została przez Sąd zmodyfikowana.
Mając na względzie podaną wyżej argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części. Ze względu na fakt, że zaskarżona uchwała została opublikowana w trybie przewidzianym dla aktów prawa miejscowego i weszła w życie, brak było podstaw do wydania przez Sąd orzeczenia co do jej wykonalności.