II SA/GL 777/19

II SA/Gl 777/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Renata Siudyka
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48, art. 29 ust. 2 pkt 15 w zwi. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 września 2023 r. sprawy ze skargi P Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr WINB-WOA.7722.314.2018.JM w przedmiocie legalizacji robót budowlanych oddala skargę.
Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr WINB-WOA.7722.314.2018.JM, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpatrzeniu zażaleń P. Sp. z o.o. (dalej – Spółka, Skarżąca) oraz D. S.A., uchylił w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej – organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 26 listopada 2018 r. nr [...] (znak [...]) nakazujące D. Sp. z o.o. oraz P1. Sp. z o.o., jako inwestorom rozbudowy wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] (A.), [...] M. [...] (B.), [...] M. [...] (C.), zlokalizowanej przy ul. [...] w M., której właścicielem wraz z urządzeniami na platformie B-B i F-F jest D. S.A. (6 anten sektorowych), a właścicielem pozostałych urządzeń (6 anten sektorowych) jest P1. Sp. z o.o. (operator sieci C.), przedłożenie dokumentacji niezbędnej dla dokonania legalizacji przedmiotowej rozbudowy.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 17 lipca 2014 r. Prezes Zarządu [...] Stowarzyszenia [...] zwrócił się do Powiatowego Inspektora o zbadanie legalności rozbudowy oraz budowy stacji bazowych telefonii komórkowej przy ul. [...].
W związku z koniecznością wyjaśnienia zagadnień wymagających wiedzy specjalistycznej, organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia 16 września 2015 r. nakazał D. S.A. jako właścicielowi wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] (A.), [...] M. [...] (B.), [...] M. [...] (C.), zlokalizowanej przy ul. [...] w M. oraz 6 anten sektorowych na platformie B-B i F-F, a zarazem inwestorowi części tych robót przedłożenie w terminie do dnia 20 listopada 2015 r.: oceny technicznej powykonawczej przedmiotowych robót wykonanych na wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] [...] (A.), [...] M. [...] (B.), [...] M. [...] (C.), zlokalizowanej przy ul. [...] w M., której właścicielem wraz z urządzeniami na platformie B-B i F-F jest D. S.A. (6 anten sektorowych), a właścicielem pozostałych urządzeń (6 anten sektorowych) jest Skarżąca (operator sieci C.). Na postanowienie to D. złożył zażalenie, jednak Wojewódzki Inspektor postanowieniem z dnia 30 listopada 2015 r. stwierdził, że wniesione zostało ono z uchybieniem terminu.
Stosownie do nałożonego obowiązku D. przedłożył Powiatowemu Inspektorowi w dniu 24 listopada 2015 r. "Ocenę techniczna powykonawcza robót wykonanych na wieży strunobetonowej D. S.A. zlokalizowanej przy ul. [...] w M.", która na wezwanie organu została uzupełniona.
Po analizie materiału dowodowego organ I instancji decyzją nr [...] z dnia 21 sierpnia 2017 r. (znak [...]) umorzył postępowanie w niniejszej sprawie. Wskutek odwołania, Wojewódzki Inspektor decyzją z dnia 13 listopada 2017 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wniesiony sprzeciw przez D. został odrzucony przez WSA w Gliwicach postanowieniem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 14/18.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji postanowieniem z dnia 26 listopada 2018 r. nakazał D. oraz P1. przedłożenia wskazanej w nim dokumentacji dla dokonania legalizacji rozbudowy wieży strunobetonowej - stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu przyjęto, że bezspornym jest, iż inwestycja w pierwotnej formie określonej w decyzji z dnia 19 grudnia 2008 r. nr [...] była legalna, a inwestor mógł przystąpić do jej użytkowania po wydaniu przez Powiatowego Inspektora decyzji nr [...] z dnia 6 maja 2010 r. o pozwoleniu na jej użytkowanie. Natomiast D. w 2014 r. i 2016 r. dokonał zmian. Te z 2014 r. polegały na zmodernizowaniu o dodatkowe systemy w stosunku do - GSM1800 na 2-ch sektorach i LTE1800 na wszystkich 3-ch sektorach (ilość anten sektorowych nie uległa zmianie). Wiązało się to z zastosowaniem dodatkowych modułów radiowych i dodatkowego okablowania. W efekcie sumaryczna moc EIRP anten wzrosła z 6110W w 2011 r. do 53279W w 2014 r. Z kolei zmiany z 2016 r. w stosunku do stanu z 2015 r. polegały na zmodyfikowaniu stacji o dodatkowy system LTE na częstotliwości 800 MHz. Wymiana anten nie była konieczna, gdyż anteny 742265v02 przenoszą tę częstotliwość. Wzrosło natomiast EIRP na każdej z tych anten o 2302W. Modernizację inwestycji dokonał również P1. W wyniku robót wykonanych na stacji przez P1. w marcu 2017 r. do anten w paśmie 2100 MHz dodano do 2 anten pasma 1800 MHz w związku z czym moc tych anten wzrosła z mocy EIRP 1610W do 4521W (wzrost o 2911W ) i 4464W (wzrost o 2854,1W). Jednocześnie wzrosła moc EIRP trzeciej anteny w paśmie 2100 MHz z 1610W do 1879,7W. Ponadto do jednej z anten w paśmie 900 MHz dodano pasmo 1800 MHz i jej moc EIRP wzrosła z 2025W do 4464,2W (wzrost o 2439,2W). Jednocześnie moce pozostałych 2 anten w paśmie 900 MHz wzrosły z 2312W do 3061,6W (wzrost o 749,6W każdej z anten). Zatem sumaryczna pierwotna moc EIRP anten należących do P1. wynosiła 11.479W, natomiast po wykonaniu robót sumaryczna moc EIRP wzrosła do 21.452.2W. W takim stanie rzeczy, zdaniem Powiatowego Inspektora w odniesieniu do obu inwestorów doszło do zmiany charakterystycznych parametrów przedmiotowego obiektu, a zatem do jego rozbudowy. Tymczasem wszystkie wspomniane prace wykonano bez uzyskania decyzji pozwolenia na rozbudowę oraz bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru ich wykonania. Dlatego też, zdaniem organu I instancji, prace te stanowią samowolę budowlaną. Z tych też względów wdrożono procedurę naprawczą z art. 48 u.p.b.
W zażaleniu z dnia 18 grudnia 2018 r. pełnomocnik D. zarzucił rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu naruszenie:
– art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez przyjęcie, że doszło do rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy inwestor wykonał prace polegające na modyfikacji systemu antenowego;
– art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. na skutek braku zastosowania tego przepisu w sprawie i ustalenie, że prace wykonane przez inwestora wbrew wyraźnemu zwolnieniu z obowiązku pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, takiej decyzji wymagają;
– przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej w zakresie uzasadnienia przedstawionego stanowiska i nie wskazania podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia.
Z kolei w zażaleniu z dnia 7 grudnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącej poinformował, że w zakresie dotyczącym sprawy w prawa i obowiązki wstąpił P. Sp. z o.o. W dalszej kolejności podniesiono, że postanowienie zostało skierowane do dwóch konkurencyjnych podmiotów, podczas gdy nie można wymagać, aby Spółka przedstawiła dokumentację związaną z działalnością drugiego operatora. To, zdaniem pełnomocnika, stanowi o naruszeniu art. 33 ust. 1 zd. 1 u.p.b. Następnie wskazano na potrzebę zawieszenie niniejszego postępowania z racji na żądanie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. W dalszej kolejności zakwestionowano powinność przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na tereny, które potencjalnie mogą być zabudowane, a także przy uwzględnieniu tiltów możliwych do osiągnięcia (a nie faktycznie używanych). Zanegowano również wskazanie dotyczące sumowania parametrów urządzeń. W zażaleniu wyrażono również pogląd, że skoro prace zostały wykonane stosownie do wymogów art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b., to nie może być mowy o samowoli budowlanej. W tej materii wskazano, że przy wykładni tych przepisów nie można pomijać celu ich wprowadzenia w 2010 r. Otóż miały one wspierać rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Twierdzenie to zostało poparte orzecznictwem sądów administracyjnych, a nade wszystko obszernym cytatem z wyroku WSA w Szczecinie z dnia 1 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1238/16. Pełnomocnik podniósł również, że w jego opinii organ I instancji nie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Inspektora wyrażonych w decyzji kasacyjnej z dnia 13 listopada 2017 r. nr WINB-WOA.7721.496.2017.JM, tj. nie ustalił, czy inwestycja wymagała pozwolenia na budowę.
W wyniku rozpatrzenia zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2019 r. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W jego motywach po przedstawieniu przebiegu postępowania, zaaprobowano stanowisko organu I instancji, że przeprowadzone prace mają charakter rozbudowy. Wynika to z faktu, że zwiększenie mocy zamontowanych na przedmiotowej wieży anten zmienia charakterystyczne parametry tego obiektu, co stanowi jego rozbudowę w rozumieniu u.p.b. To zaś czyni zasadnym prowadzenie postępowania w oparciu o art. 48 u.p.b., gdyż roboty te były wykonane samowolnie, tj. bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Przychylił się natomiast do zarzutu Skarżącej, że skoro prace na wieży prowadzone były w różnym czasie przez dwa niezależne od siebie podmioty, to postępowanie legalizacyjne winno toczyć się odrębnie w stosunku do każdego z nich. Według Wojewódzkiego Inspektora, przemawia za tym m.in. fakt, że w takiej sytuacji dochowanie wszelkich wymogów - stawianych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym - przez jeden z tych podmiotów w odniesieniu do wykonanych przezeń robót, przy jednoczesnym niewykonaniu tychże obowiązków przez drugiego operatora (niezależnego od pierwszego), skutkować musiałoby nakazem rozbiórki, odnoszącym się do całości robót. Takie skutki postępowania są w sposób oczywisty sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa. To – zdaniem organu odwoławczego – uzasadnia wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego, gdyż w postępowaniu zażaleniowym nie jest on uprawniony do podziału rozpatrywanej sprawy. Wojewódzki Inspektor wskazał również na konieczność ustosunkowania się przez organ I instancji do wniosku o zawieszenie postępowania.
W skardze z dnia 7 maja 2019 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:
a) art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 § 1 i art. 16 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie i pominięcie faktu, że organ II instancji był związany wcześniej sformułowanymi wskazaniami dla organu I instancji zawartymi w decyzji z dnia 13 listopada 2017 r., które stoją w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami wynikającymi ze skarżonego postanowienia, jako że uchylając wcześniejszą decyzję o umorzeniu postępowania, jako właściwe i konieczne organ II instancji nie wskazał bowiem na konieczność wszczęcia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 u.p.b., a jedynie ustalenie w trybie procedury naprawczej z art. 50 - art. 51 u.p.b., czy przedmiotowa inwestycja nie wymagała pozwolenia na budowę w trybie art. 29 ust. 3 u.p.b.;
b) art. 126 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie postanowienia organowi I instancji pomimo bezprzedmiotowości postępowania, z powodu braku samowoli budowlanej;
c) art. 126 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, podczas gdy w świetle wytycznych wynikających z wcześniejszej decyzji organu II instancji zasadne było uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w sprawie;
d) art. 126 w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nakazanie organowi I instancji prowadzenia dalszego postępowania dowodowego, pomimo bezprzedmiotowości postępowania, a dodatkowo sprzecznie z jasnymi wcześniejszymi wskazaniami tegoż organu;
e) art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprowadzenie przez Wojewódzkiego Inspektora postępowania w taki sposób, by budziło ono zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej - a to poprzez podjęcie rozstrzygnięcia sprzecznego z wcześniejszym stanowiskiem tego samego organu;
f) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego zbadania materiału zgromadzonego w postępowaniu, a w szczególności: poczynienie ustaleń prawnych sprzecznych z wcześniej dokonanymi przez organ II instancji w niniejszej sprawie, z których wyraźnie wynikało, iż wykonane przez Skarżącą roboty budowlane nie stanowiły samowoli budowlanej, o ile nie stanowiły inwestycji wskazanej w art. 29 ust. 3 u.p.b.;
g) art. 124 § 2 w związku z art. 11 i art. 126 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia, dlaczego przedmiotowe roboty budowlane na obecnym etapie postępowania uznaje się za rozbudowę obiektu, podczas gdy z poprzedniego rozstrzygnięcia tegoż organu zawartego w decyzji z dnia 13 listopada 2017 r. wynikało, iż były one dopuszczalne bez pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia robót, a zweryfikowania w postępowaniu naprawczym wymagało jedynie, czy nie mamy do czynienia z inwestycją wskazaną w art. 29 ust. 3 u.p.b.;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. poprzez uznanie, że instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym o wysokości nie przekraczającej 3 metrów wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy nie wymaga nawet dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych;
b) art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez bezpodstawne uznanie, iż Skarżąca dokonała rozbudowy obiektu budowlanego, nie zaś robót przewidzianych w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b.;
c) art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1537 z późn. zm. – dalej u.w.u.t.) w związku z postanowieniami uchwały Rady Miejskiej w M. nr [...] z dnia [...] r. o uchwaleniu Planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M. (dalej m.p.z.p.) poprzez niewłaściwe uznanie, że w każdym przypadku dokonywania kontroli stacji bazowej, na którą składają się urządzenia odpowiadające wskazanym w art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 3 lit. b u.p.b., konieczne jest ustalenie przez organ nadzoru budowlanego wpływu tychże na porządek planistyczny, co w świetle postanowień wskazanych przepisów i okoliczności faktycznych sprawy jest bezprzedmiotowe, jako że należycie wyłożone postanowienia m.p.z.p. nie mogą stanowić przeszkody dla realizacji inwestycji wykonanej przez Skarżącą;
d) art. 29 ust. 3 u.p.b. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz w związku z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe uznanie, że organ I instancji powinien dalej prowadzić postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji tak, jakby stanowiła ona przedsięwzięcie zaliczane do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z tym wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy z treści § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz przedłożonych przez inwestora, a znajdującej się w aktach sprawy kwalifikacji inwestycji oraz dokonanego do Starosty Powiatu [...] zgłoszenia emisji wynika, że przedmiotowa stacja bazowa nie stanowi tego typu przedsięwzięcia, uzyskiwanie przez Skarżącą pozwolenia na budowę w zakresie montażu urządzeń nie było wymagane, a więc wydanie przez organ I instancji postanowienia wszczynającego legalizację i jego utrzymanie przez organ II instancji jest błędne;
e) art. 152 w związku z art. 122a ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez pominięcie, że Skarżąca dokonała w trybie wymaganym przez te przepisy zgłoszenia emisji do właściwego organu ochrony środowiska i zgłoszenie to nie zostało przez ów organ zakwestionowane, a wynika z niego jednoznacznie, że we wszystkich punktach pomiarowych nie zostały przekroczone dopuszczone prawem normy poziomów pól elektromagnetycznych - co stanowi przesłankę stwierdzenia, iż przedmiotowa stacja bazowa Skarżącej spełnia wymagania w zakresie przepisów dotyczących ochrony środowiska.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, a także o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia wszczętego w dniu 6 maja 2019 r. przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowania z wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie WINB-WOA.7722.314.2018.TM. W skardze zawarto również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Postanowieniem z dnia 15 lipca 2019 r. WSA w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe.
Wydanym w dniu 6 lipca 2023 r. WSA w Gliwicach podjął zawieszone postępowanie sądowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora z dnia 2 kwietnia 2019 r. dotyczące obowiązku Skarżącej oraz spółki D., jako inwestorów rozbudowy wieży strunobetonowej – stacji bazowej telefonii komórkowej, do przedłożenia dokumentacji niezbędnej dla dokonania legalizacji rozbudowy przedmiotowej stacji. Podstawą dla wdrożenia procedury legalizacyjnej było przyjęcie przez organy nadzoru, że przeprowadzona modernizacja były rozbudową wymagającą pozwolenia na budowę. Otóż, według organów, wspomniana modernizacja, która przeprowadzana była w różnych okresach przez poszczególnych operatorów, doprowadziła do wzrostu mocy EIRP wykorzystywanych anten, a więc do zmiany parametrów pierwotnego przedsięwzięcia. Taki stan rzeczy – zdaniem organów nadzoru – uzasadnia stanowisko, że wspomniane roboty stanowią samowolę budowlaną. W dalszej konsekwencji koniecznym było wdrożenie procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 u.p.b. Natomiast okolicznością, która zdecydowała o wydaniu rozstrzygnięcia kasatoryjnego było to, że w jednym postanowieniu określono obowiązki wobec dwóch niezależnych od siebie operatorów telefonii komórkowej, którzy w różnym czasie dokonywali modernizacji infrastruktury telekomunikacyjnej. Podkreślić należy, że okoliczność ta nie jest kwestionowana przez Spółkę.
Z kolei Skarżąca stoi na stanowisku, że prace modernizacyjne nie wymagały pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia budowy, gdyż były to prace instalacyjne w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. Trafność tego poglądu, zdaniem Spółki, została potwierdzona przez Wojewódzkiego Inspektora w decyzji kasatoryjnej z dnia 13 listopada 2017 r. Dlatego też będąc nim związanym organ odwoławczy zobligowany był uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie. Dodatkowo podniesiono, że nieuzasadnionym jest żądanie przedłożenia zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Otóż Skarżąca z art. 46 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust. 1 u.w.u.t. wywiodła, że wspomniane przepisy prawa miejscowego nie mogą stać na przeszkodzie realizacji inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej, która pozostaje w zgodzie z przepisami odrębnymi.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania sądowego. Mianowicie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 grudnia 2019 r. znak: [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 8 listopada 2019 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Wojewódzkiego Inspektora z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr WINB-WOA.7722.314.2018.JM. Skarga wniesiona przez Spółkę na wskazane postanowienie została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/20. W dalszej kolejności NSA oddalił skargę kasacyjną Spółki wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2452/20.
Zauważyć należy, że w orzeczeniach tych rozprawiono się z zarzutem dotyczącym związania organu odwoławczego swoim stanowiskiem wyrażonym w rozstrzygnięciu kasatoryjnym. Ponieważ skład orzekający w pełni podziela argumentację tam zaprezentowaną, dlatego posłuży się nią przy uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2452/20, uregulowania k.p.a. nie zawierają przepisu, z którego wynikałoby związanie organu I instancji wskazaniami prawnymi zawartymi w rozstrzygnięciu uchylającym rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. Twierdzenia takiego nie można również wywieść z art. 8, art. 9 i art. 110 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego należy za WSA w Warszawie (wyrok z dnia 6 maja 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 455/20) podnieść, iż Wojewódzki Inspektor w decyzji kasatoryjnej z dnia 13 listopada 2017 r. nie przesądził trybu prowadzenia postępowania. Od sformułowania tez w tym przedmiocie powstrzymał organ wojewódzki fakt, że nie wyjaśniono jednoznacznie charakteru robót wykonanych przez inwestorów na spornej stacji bazowej. Wypowiedź organu odwoławczego w decyzji z dnia 13 listopada 2017 r. dotycząca art. 50 i art. 51 u.p.b. nie miała charakteru opowiedzenia się za powinnością prowadzenia postępowania w tym trybie. Stanowi bowiem jedynie wyjaśnienie kwestii prawnych, którymi miał się kierować Powiatowy Inspektor ponownie rozpoznając sprawę. Organ odwoławczy wprost wskazał, że tylko w przypadku ustalenia, że roboty budowlane polegały na montażu anten, których wysokość nie przekracza 3 m lub ustalenia, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko, to postępowanie winno być prowadzone w trybie z art. 50 i art. 51 u.p.b. Dlatego też należy przyjąć, że decyzja kasatoryjna stwierdza jedynie, że postępowanie organu I instancji dotknięte było wadami procesowymi i otwiA. ponownie drogę postępowania w sprawie przed organem I instancji.
Przystępując do dalszych rozważań podnieść należy, że bezspornym jest to, że pierwotne inwestycje zostały wybudowane legalnie i legalnie były użytkowane. Natomiast przedmiotem postępowania jest ocena zaskarżonego postanowienia, wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b., którym nałożono na Skarżącą oraz D. obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji dotyczących modernizacji stacji bazowej. Nadmienić należy, że z dniem 19 września 2020 r. znowelizowano art. 48 u.p.b. na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.). Jednak w myśl art. 25 wspomnianej ustawy, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.
W niniejszym przypadku, wydanie kwestionowanego przez Skarżącą postanowienia nastąpiło po dokonaniu przez organ oceny kolejnych robót budowlanych związanych z przedmiotową stacją bazową telefonii komórkowej. Kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy roboty modernizacyjne stanowią instalowanie urządzeń, w tym anten konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowalnych, w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., czy też noszą znamiona rozbudowy, jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt 6 u.p.b.
Dla dalszych rozważań niezbędnym staje się zaakcentować, że w przypadku robót budowlanych polegających na wykonaniu stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę i takie zostało uzyskane (co jak pokreślono wcześniej jest poza sporem). Natomiast późniejsze prace modernizacyjne na tym obiekcie (stacji) były dokonywane bez uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też, zasadnie organ dokonał oceny i ustalenia w kwestii: czy prace te stanowią "instalowanie urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych" w znaczeniu przyjętym w art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., czy też noszą znamiona rozbudowy, jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 u.p.b. Najogólniej rzecz ujmując, jeśli roboty mieszczą się w zakresie hipotezy art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., to nie wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 u.p.b.), ani też zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). Natomiast w przypadku uznania ich za rozbudowę, występuje konieczność uzyskania pozwolenia budowlanego oraz poddania się procedurze dla niego przewidzianej (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 u.p.b.).
W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie ustaliły, że rodzaj i charakter robót budowlanych oraz prac instalacyjnych wykracza poza zakres objęty regulacją art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. Nie ograniczają się one wyłącznie do instalowania urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na istniejącej stacji komórkowej. W oparciu o materiał dokumentacyjny organy stwierdziły, że wykonane roboty mają znamiona rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., a co za tym idzie - wymagały pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, po dokonanej analizie i ocenie wykonanych robót, organy prawidłowo uznały, iż w realiach tej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b.
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, w świetle którego zakres prac, które zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia - instalacji telefonii komórkowej - zawsze wynika z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej robót budowlanych nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2295/15, Lex nr 2334167). Już z powyższego wynika, że ewentualne umorzenie postępowanie w sprawie legalności spornych robót budowlanych, nastąpić może po dogłębnej analizie parametrów inwestycji, a dokonaniu tej analizy – od czego nie można abstrahować ze względu na przedmiot tej sprawy - służyć ma zobowiązanie inwestora do przedstawienia dokumentacji projektowej. Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów (zob. wyroki NSA: z dnia 12 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3341/14, Lex nr 2169135; z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1494/15, Lex nr 2325520). Przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także deinstalowanie już istniejących urządzeń, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. (zob. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 789/17, Lex nr 2645065; z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 859/21, Lex nr 3192536).
Uznać należy, że na gruncie niniejszej sprawy istniały podstawy do uznania, że stanowiące przedmiot postępowania sporne prace wykonane przy opisanej na wstępie stacji bazowej (szczegółowo opisane m.in. na s. 24-25 postanowienia Powiatowego Inspektora z dnia 26 listopada 2018 r.) wykraczają poza zakres prac objętych regulacjami przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. jako niewymagających pozwolenia na budowę (powołany ostatnio przepis stanowi o instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych) oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. (wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych) jako niewymagających zgłoszenia. Zakres prac nie jest kwestionowany przez Skarżącą. Nie jest negowane również to, że przeprowadzone prace modernizacyjne doprowadziły do wzrostu sumarycznej mocy EIRP anten. Oznacza to, że roboty te doprowadziły do zmiany parametrów tejże stacji. Taki zaś przypadek (zmiana parametrów użytkowych stacji bazowej), w świetle powołanego powyżej orzecznictwa sądowego jednolicie uznawany jest za przebudowę, czy rozbudowę stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym (zob. wyrok NSA z dnia 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 859/19, Lex nr 3192536). Dodać należy, że w rozważanym przypadku nie ma znaczenia, że sama wysokości anten nie przekraczała 3 metrów, gdyż przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b u.p.b. nie można stosować nie uwzględniając przepisu art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b., który przewiduje instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych bez pozwolenia na budowę, co jednakże, jak wskazano powyżej, nie obejmuje przypadków instancji stanowiącej rozbudowę istniejących wcześniej konstrukcji antenowych (zob. wyroki NSA: z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 1809/16, Lex nr 2521431; z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2295/15, Lex nr 2334167). W związku z tym zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b oraz art. 3 pkt 6 u.p.b. uznać należy za niezasadne. Tożsamy wniosek, w związku z wyrażoną powyżej oceną prawną przyjąć należy odnośnie do zarzutów obejmujących zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za nietrafiony uznać należy także zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 w związku z art. 75 ust. 1 u.w.r.u. w związku z postanowieniami planu miejscowego. Na obecnym etapie postępowania administracyjnego organy były związane treścią przepisu art. 48 ust. 3 u.p.b., zaś wskazane przez Skarżącą przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych analizowane będą przez organy na późniejszym etapie postępowania w odniesieniu do stosownych zapisów planu miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II OSK 1967/19, Lex nr 3406880).
Konkludując stwierdzić należy, że trafnie w zaskarżonym akcie wykazano, że w sprawie istniała konieczność przeprowadzenia procesu legalizacji robót budowlanych, na które Inwestor nie posiadał pozwolenia. Wykonywanie nowych robót budowlanych, które zostały opisane i wyszczególnione przez organ, skutkowało zmianą dotychczasowych parametrów stacji bazowej telefonii komórkowej, a zatem należało uznać, że zmiana ta wymagała pozwolenia na budowę i tym samym wszczęte przed organem I instancji postępowanie należało zakończyć wydaniem zaskarżonego postanowienia. Warunkiem wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. jest bowiem m.in. stwierdzenie dopuszczenia się samowoli budowlanej, czyli rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 w związku z art. 28 ust. 1 u.p.b.
Dodatkowo dostrzec też trzeba, że w myśl art. 29 ust. 3 u.p.b., pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, należy zakwalifikować przedmiotową stację bazową telefonii komórkowej jako przedsięwzięcie zaliczające się do mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco wpływać na środowisko.
Końcowo przychylić się należy do stanowiska Wojewódzkiego Inspektora, że postępowanie legalizacyjne, a przede wszystkim nałożenie obowiązków w jednym postanowieniu na dwa niezależne od siebie podmioty, które modernizowały stacje bazową telefonii komórkowej w różnym czasie stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. Podkreślić należy, że taki zarzut został sformułowany w zażaleniu Skarżącej na postanowienie organu I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).