II SA/Gl 775/25

II SA/Gl 775/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 323
art. 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2025 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/278/2025/4446 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 14 lutego 2025 r. nr [...].
Uzasadnienie
Prezydent Miasta G. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 14 lutego 2025 r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (podany publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 323, aktualnie t.j.: Dz. U. z 2025 r. poz. 1208, w skrócie: "u.ś.r."), odmówił D. M. (dalej: "Skarżąca"), będącej Dyrektorem Regionalnych Placówek [...] Nr [...] w G., podwyższenia o 100% wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na A. B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., od dnia 1 stycznia 2024 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom (pkt 2), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 3), rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka preadopcyjnego (pkt 4) - jeżeli sprawują opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazał również, że zgodnie z art. 17 ust. 3e u.ś.r. osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., rodzinie zastępczej i osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka sprawującym opiekę nad więcej niż jedną osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami; konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w ust. 3, podwyższa się o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka.
W świetle powyższego, organ I instancji ustalił, że Skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem w wieku do ukończenia 18. roku życia, które zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych łącznie ze wskazaniami, tj. koniecznością stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Tymczasem, zgodnie z aktualnym brzemieniem u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje m.in. dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, takie jednak prawo zostało już przyznane Skarżącej na inne dziecko, które jest wychowankiem placówki. Nowe przepisy przewidują, podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, jednakże tylko osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r., które nie obejmują dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r.
W odwołaniu z dnia 5 marca 2025 r. skarżąca zaakcentowała, że decyzja organu I instancji prowadzi do nierównego traktowania podmiotów wykonujących opiekę, bowiem tylko część z nich ma prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego o 100%.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 10 kwietnia 2025 r., nr SKO.PSŚ/41.5/278/2025/4446, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2025 r. W uzasadnieniu zreferowało stan faktyczny sprawy i przytoczyło podstawy prawne rozstrzygnięcia. Potwierdziło, że Skarżąca sprawuje opiekę nad dzieckiem, które nie ukończyło 18. roku życia i zostało zaliczone do osób niepełnosprawnych ze stosownymi wskazaniami. Równocześnie przyznano jej prawo do świadczenia pielęgnacyjne na inne dziecko, które jest wychowankiem kierowanej przez nią placówki. Przy czym, obecnie obowiązujący art. 17 u.ś.r. nie obejmuje dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, o którym mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem przewiduje podwyższenie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego o 100% na drugą i każdą kolejną osobę, nad którą sprawowana jest opieka, tylko tym osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.
Pismem z dnia 15 maja 2025 r. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję Kolegium, której zarzuciła naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: "k.p.a."), polegające na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy Kolegium powinno ją uchylić i orzec co do istoty sprawy; oraz art. 17 ust. 3e w związku z art. 17 ust. 1 pkt 3 u.ś.r., polegające na błędnej ich wykładni, prowadzącej do nierównego traktowania podmiotów przyjmując, że część podmiotów wykonujących opiekę ma prawo do podwyższenia świadczenia pielęgnacyjnego o 100%, a część z takiego uprawienia nie może skorzystać, co stanowi założenie dyskryminujące o tyle, iż przesądzać powinna kwestia faktycznego realizowania nad dzieckiem opieki. Domagała się uchylenia decyzji Kolegium oraz rozważenia stwierdzenia jej nieważności lub też uchylenia w całości obu wydanych w sprawie decyzji. W uzasadnieniu skargi podała, że do wniosku dołączyła oświadczenie, z którego wynika, że do ubezpieczeń społecznych została zgłoszona przez pracodawcę, tj. [...] Nr [...] w G. Przedłożyła wówczas oświadczenie, że jako opiekun sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, z którym razem zamieszkuje. Jednocześnie fakt, iż sprawuje funkcję dyrektora placówki nie powinien niweczyć kwestii faktycznego wykonywania przez nią opieki, gdyż jak każdy rodzic, zapewnia dziecku zaspokajanie wszelkich potrzeb związanych z jego niepełnosprawnością. Powołała się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. akt III OSK 1785/21, w którym wywiedziono, że nie ma podstaw do różnicowania praw podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą wspólną - wykonywaniem opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi, jak również na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13, oraz z dnia 18 marca 2025 r. o sygn. akt SK 22/22.
Pismem z dnia 12 czerwca 2025 r. Kolegium złożyło odpowiedź na skargę i wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.iędzy innymi na decyzje administracyjne (pkt 1). Uwzględniając skargę na decyzję Sąd ją uchyla w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., względnie stwierdza jej nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., albo stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (por. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli jest decyzja Kolegium z dnia 11 kwietnia 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 lutego 2025 r. o odmowie przyznania Skarżącej podwyższenia o 100 % wysokości świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz podopiecznego - wychowanka Regionalnych Placówek [...] Nr [...] i Nr [...] w G., prowadzonych przez [...], których jest dyrektorem.
Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca stwierdzenie nieważności wydanych w sprawie decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje między innymi dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jeżeli sprawuje opiekę nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony został przez Skarżącą, działającą jako Dyrektor Regionalnej Placówki [...] Nr [...] w G. (k. 1-12 akt administracyjnych), natomiast decyzje organu I instancji i Kolegium skierowane zostały bezpośrednio do Skarżącej.
Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i polega na ustaleniu wiążących konsekwencji prawnych dla indywidualnie określonego i konkretnego podmiotu prawa. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji jest prawidłowe oznaczenie strony, do której jest ona skierowana. Z tego względu określenie podmiotu będącego stroną postępowania oraz jego statusu prawnego warunkuje właściwe oznaczenie adresata decyzji administracyjnej.
Z treści art. 28 k.p.a. wynika, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z kolei, art. 29 k.p.a. wskazuje, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.
Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać między innymi oznaczenie strony, przy czym oznaczenie to musi być prawidłowe, tj. zindywidualizowane co do aktualnego stanu tegoż podmiotu, gdyż związana z tym jest ściśle kwestia jej wykonania. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny.
Podkreślenia wymaga, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące".
Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.
Niewątpliwie właściwe oznaczenie adresata decyzji stanowi jedną z fundamentalnych gwarancji prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie i w granicach prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie natomiast z przepisami u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje - między innymi - dyrektorowi placówki opiekuńczo - wychowawczej.
W niniejszej sprawie podmiotem, którego interesu prawnego dotyczyły decyzje organów obu instancji, był Dyrektor Regionalnej Placówki [...] Nr [...] w G.
Tymczasem decyzje zostały skierowane do Skarżącej, która w dacie ich wydania pełniła taką funkcję. Organem uprawnionym do reprezentowania tej jednostki nie jest konkretna osoba pełniąca funkcję dyrektora, lecz sam Dyrektor.
Funkcja Dyrektora tej placówki nie jest stała, bowiem osoby ją pełniące podlegają rotacji, zatem decyzje administracyjne powinny być adresowane do podmiotu, którego sprawa dotyczy, a nie do konkretnej oznaczonej indywidualnie osoby (piastuna funkcji). Skierowanie decyzji do osoby fizycznej w tym wypadku stanowi w ocenie Sądu rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności obu wydanych w sprawie decyzji. Co więcej, organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji wskazały, że przywołane przepisy dotyczą dyrektora regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, jednak nie znalazło to odzwierciedlenia w samym rozstrzygnięciu. To ono, jako element składowy każdej decyzji powinno determinować treść uzasadnienia, a nie na odwrót (por. art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Obecnie treść uzasadnienia decyzji organu I instancji w istocie jest sprzeczna z samym rozstrzygnięciem. Skierowanie rozstrzygnięcia do osoby fizycznej (przy dodatkowej sprzeczności z jego uzasadnieniem) stanowi, w ocenie Sądu, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkujące stwierdzeniem jego nieważności.
Nie mniej jednak dla porządku należy zaznaczyć, że w części orzeczeń sądowych podnoszono, iż wskazanie imiennie piastuna funkcji, jako adresata decyzji, jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1357/97, LEX nr 47899). W niniejszej sprawie zachodzi jednak dodatkowo sprzeczność uzasadnienia z rozstrzygnięciem, co pozwala na kwalifikację z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Stanowisko takie zostało zaprezentowane w nieprawomocnych czterech wyrokach tut. Sądu z dnia 7 października 2025 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 767-770/25 oraz trzech z dnia 17 października 2025 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Gl 802-4/25.
W tym stanie sprawy, ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów merytorycznych skargi byłoby przedwczesne.
Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro, organ I instancji w decyzji z dnia 14 lutego 2025 r. niewłaściwie oznaczył adresata, to na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzona wada skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, jak również zaskarżonej decyzji.
Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji niniejszego wyroku.
W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji powinien uwzględnić wyżej poczynione rozważania i oznaczyć w sposób prawidłowy adresata rozstrzygnięcia (por. art. 153 p.p.s.a.).
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.