II SA/Gl 771/24

II SA/Gl 771/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Artur Żurawik /przewodniczący/
Grzegorz Dobrowolski
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 59 ust. 1, ust. 3 pkt 2, art. 35a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/95/2024/5192/RS w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi K.K. (dalej: Strona, Skarżąca) wniesionej w dniu 13 maja 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/95/2024/5192/RS w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Postępowanie zostało wszczęte z urzędu, wobec otrzymanej przez Burmistrza C. (dalej: organ pierwszej instancji) informacji od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o prowadzonej działalności w zakresie przetwarzania odpadów - tworzyw sztucznych w postaci styropianu na działkach nr [...] i nr [...] w rejonie ul. [...] w [...].
Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Poprzednia decyzja organu Nr [...] z dnia 23 marca 2023 r. (karta nr 79 akt administracyjnych), na skutek wniesionego odwołania, została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 10 listopada 2023 r. nr. [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1918/23 oddalił sprzeciw od ww. decyzji kasatoryjnej.
W toku ponownie prowadzonego postępowania organ dokonał ustaleń w zakresie: prowadzonej działalności gospodarczej na przedmiotowym terenie wynikającej z wpisów do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej od 1988 r., zmian zagospodarowania terenu widocznych na ortofotomapach z lat 2004-2022, postępowań prowadzonych przez inne organy dla przedmiotowego terenu, stanu nieruchomości na dzień oględzin, oraz zmian planistycznych dla omawianego terenu.
Na podstawie zgromadzonych dokumentów organ stwierdził, że na ww. nieruchomości od 1988 r. kilkukrotnie następowała zmiana zagospodarowania terenu, ostatnia zmiana nastąpiła w 2015 r. poprzez prowadzenie działalności polegającej, według prowadzących działalność - na produkcji granulatu, według organu - na przetwarzaniu odpadów. Organ podał, iż datę rozpoczęcia działalności ustalił na podstawie wypisów z CEiDG oraz oświadczeń złożonych przez prowadzących działalność podczas oględzin, co potwierdzają również ortofotomapy, zgodnie z którymi "produkcja" granulatu ze styropianu i wełny mineralnej prowadzona od 2015 r. została znacząco zintensyfikowana w latach 2019-2022. Na dzień oględzin w dniu 15 stycznia 2024 r. na nieruchomości znajdowały się m.in. skupiska palet, stosy złomu, gotowy wyrób - granulat zapakowany w worki foliowe, paczki foliowych opakowań, wełna mineralna do przerobu na granulat, styropian do przemiału zapakowany w worki foliowe, torby typu big bag do pakowania granulatu.
Organ wskazał dalej, że w dniu rozpoczęcia ww. działalności na przedmiotowym terenie nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym inwestor był zobowiązany do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, którą to decyzją prowadzący działalność gospodarczą się nie okazali. Z odpowiedzi organów wynika, że dla tego terenu nie została wydana decyzja zezwalająca na przetwarzanie odpadów, nie wydano pozwoleń na budowę, nie dokonano zgłoszeń, nie wydano decyzji środowiskowej. Wojewódzki Inspektor Środowiska poinformował o prowadzonym postępowaniu w sprawie nielegalnego przetwarzania odpadów bez wymaganych pozwoleń, Straż Miejsca udostępniła natomiast informację o interwencji w przedmiocie zanieczyszczenia styropianem terenu publicznego.
Ustalenia planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia [...] r., wykluczają zdaniem organu możliwość prowadzenia działalności w takim charakterze. Nadto intensyfikacja działalności w latach 2019-2022 nie pozwala przyjąć, że jest to kontynuacja działalności sprzed wejścia w życie planu.
Przy tych ustaleniach, organ decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 15 lutego 2024 r., w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (jedn. tekst Dz. U. z [...] r., poz. [...]z późn., zm., dalej: u.p.z.p.) nakazał Stronie - właścicielce nieruchomości oznaczonej nr geod. działek [...] i [...] a.m. [...] położonej przy ul. [...] w [...], przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości polegającego na:
- zaprzestaniu wykorzystywania nieruchomości na potrzeby prowadzenia działalności w zakresie przetwarzania odpadów sztucznych,
- uprzątnięciu terenu poprzez usunięcie znajdujących się na niej przedmiotów, materiałów, sprzętu związanych z prowadzoną działalnością polegającą na przetwarzaniu odpadów.
W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zmiana w 2015 r. sposobu użytkowania terenu została dokonana bez wymaganych decyzji w sposób samowolny, wobec czego wydana decyzja zmierza do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego sprzed 2015 roku. Prowadzona od 2015 działalność polegająca na przetwarzaniu odpadów ma charakter trwały trwający ponad rok, a od 2019 roku uległa znacznej intensyfikacji przez zajęcie większej powierzchni pod materiały niezbędne do jej prowadzenia. Organ stwierdził, że obecny sposób użytkowania nieruchomości jest sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego, a jako wprowadzony samowolnie, wymagał zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
Decyzja została doręczona w dniu 16 lutego 2024 r.
Odwołanie od opisanej wyżej decyzji, w ustawowym terminie (w dniu 29 lutego 2024 r.) złożyła obecnie Skarżąca - K. K. , reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o przeprowadzenie dowodu z zeznań M. D i A. D. na okoliczność historycznego wykonywania działalności na tym terenie, jej rodzaju i charakteru oraz zwrócenie się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. o udostępnienie danych ww. osób odnośnie rodzaju usług i towarów, których dotyczyły rozliczenia podatkowe za lata do 2019 r.
W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że ponowne postępowanie nie doprowadziło do ustalenia jak i kiedy doszło do zmiany zagospodarowania terenu, pomimo wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu sygn. akt II SA/Gl 1918/23. Zakwestionował oparcie ustaleń o ortofotomapy, które mają jedynie charakter poglądowy, a także sprzeciwił się twierdzeniu, że w latach 2016, 2018 i 2019 r. nastąpiły dalsze zmiany na przedmiotowym terenie. Pełnomocnik wskazał również na uchybienia w zakresie zredagowania uzasadnienia. Zwrócił uwagę na pominięcie toczącego się postępowania z wniosku A. D. w trybie art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Podkreślił, że funkcja terenu nigdy nie uległa zmianie i z wyłączeniem obrotu tekstyliami, zawsze dotyczyła materiałów budowlanych, a styropian jest takim materiałem bez względu na jego formę. Nadto organ nie podał, które obiekty, prace lub zmiany występujące na spornym terenie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Końcowo wskazał na zignorowanie przez organ wskazań zawartych w wyroku tut. Sądu oddalającego sprzeciw.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 59 ust. 3 u.p.z.p., art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/95/2024/5192/RS, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Na wstępie uzasadnienia organ odwoławczy przywołał dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył brzmienie art. 59 u.p.z.p. oraz wyjaśnił, że przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie w brzmieniu nadanym od 23 września 2023 r., tj. obowiązującym na dzień wydania decyzji. Organ odwoławczy podał, iż zgodnie z ustaleniami obecnie obowiązującego planu miejscowego nieruchomość znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 1MNU, dla którego obowiązują ustalenia:
1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (z wyłączeniem: stacji paliw, komisów samochodowych, handlu węglem i sypkimi materiałami budowlanymi oraz transportu i gospodarki magazynowej)
2) przeznaczenie uzupełniające garaże (z wyłączeniem zespołów powyżej 3 garaży) i budynki gospodarcze.
Organ odwoławczy przywołał również definicję usług zawartą w § 3 ww. planu miejscowego oraz ustalenia wynikające z oględzin przeprowadzonych w dniu 9 lutego 2023 r. i w dniu 15 stycznia 2024 r., a następnie stwierdził, iż prowadzana działalność oraz sposób zagospodarowania terenu nie są zgodne z przepisami planu miejscowego. W ocenie Kolegium prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu, przetwarzaniu i sprzedaży granulatu nie mieści się w zakresie pojęcia "usługi" w rozumieniu § 3 planu miejscowego.
Zdaniem organu odwoławczego zakres prowadzonej działalności nie budzi wątpliwości. Z wyjaśnień A. i M. D. (córki i zięcia właścicielki nieruchomości) wynika, że na terenie nieruchomości jest prowadzona od wielu lat działalność gospodarcza, która zmieniała swój profil m.in. funkcjonowała na tym terenie betoniarnia i hurtownia materiałów budowlanych, a obecnie prowadzona jest produkcja granulatu styropianowego. Obecna działalność jest prowadzona od 2015 r. (protokół z dnia 15 stycznia 2024 r.). Również dane dostępne w rejestrze CEiDG potwierdzają datę rozpoczęcia obecnej działalności gospodarczej, bowiem od 1 czerwca 2015 r. A.D. prowadzi działalność, której przedmiotem jest m.in. produkcja wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych. Dodatkowym potwierdzeniem tego faktu jest analiza ortofotomap dostępnych w systemach: geoportal.gov.pl oraz ORSIP. W 2015 r. przeznaczenie działek nr [...] i [...] nie było regulowane przez plan miejscowy.
Dalej organ odwoławczy stwierdził, że prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu odpadów wymagało w 2015 r. przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ zaliczone było do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 80 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2016 r. poz. 71, jak i § 3 ust. 1 pkt 82 Rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), a prowadzący przedmiotową działalność nie występowali o wydanie stosownej decyzji. Ponadto, co wynika z pisma Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w K. z dnia 11 grudnia 2023 r. oraz Starosty B. z dnia 14 grudnia 2023 r. A. D. prowadzi na terenie działek nr [...] i [...] działalność w zakresie przetwarzania odpadów bez zezwolenia. Niezależnie od tego, jakie było przeznaczenie nieruchomości przed 2015 r. rozpoczęcie działalności podlegającej na zbieraniu i przetwarzaniu odpadów wymagało uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzji o warunkach zabudowy wymagała każda zmiana zagospodarowania terenu, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Dla przedmiotowego terenu nie wydano takiej decyzji. Kolegium stwierdziło, że aktualny sposób zagospodarowania działek nr [...] i [...] jest niezgodny z planem miejscowym z 2019 r. Zmiana sposobu zagospodarowania terenu dokonana została przed dniem wejścia w życie tego planu i nastąpiła bez wymaganej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji ziściła się zdaniem Kolegium przesłanka z art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca. W skardze skierowanej w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Pełnomocnik Skarżącej wskazał na zaakceptowanie przez organ odwoławczy zebrania materiału przez organ pierwszej instancji przez rozesłanie pism do innych organów i nieprzeprowadzenie innych czynności. Zauważył, że organy zamiennie stosują realizowane na tym terenie procesy jako "odpady" i "odpadki", "materiały", co narusza art. 7 i art. 77 k.p.a., ponownie zakwestionował oparcie ustaleń o mapy pozbawione urzędowego waloru. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie podał wniosków do jakich doprowadziła go analiza wpisów CEiDG
Wskazał, iż dzierżawca (A. D. ) rozpoczęła wykonywanie działalności na tym terenie najpóźniej w 2015 r., a rodzajem prowadzonej tam działalności była "[...] – [...]. W dniu 3 grudnia 2018 r. dzierżawca dokonała zmiany rodzaju działalności, od tego dnia oznaczając ją jako dodatkowo: Produkcja płyt, arkuszy, rur i kształtowników z tworzyw sztucznych (PKD 22.21.Z) oraz produkcja wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych (PKD 22.23.Z). Pełnomocnik podkreślił, iż z powyższego płyną dwa wniosku, że zmiana rodzaju działalności, a co za tym idzie zagospodarowania terenu dokonana została przed wejściem w życie miejscowego planu w 2019 r., a po drugie polega ona na realizacji usług produkcyjnych, a takie przeznaczenie terenu określa plan. Do okoliczności tej organ odwoławczy się nie odniósł. Ponadto pełnomocnik Skarżącej zaakcentował, że w zaskarżonej decyzji brak jest ocen, z jakich przyczyn wykorzystanie terenu do realizacji usług z zakresu budownictwa wymagało wcześniej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, że czynności przedsiębiorcy w niniejszej sprawie polegają na "usłudze obróbki styropianu, a nie handlu materiałami sypkimi".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 995, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione wyżej kryteria, została objęta opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Przystępując do rozważań należy zwrócić uwagę na kilka kwestii ogólnych.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 59 znowelizowany art. 1 pkt 54 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 1688, z mocą obowiązującą od 24 września 2023 r., znajduje zastosowanie od dnia wejścia w życie, zatem również do zaskarżonej decyzji). Zgodnie z regulacją art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Do jednorazowej, trwającej do roku, zmiany zagospodarowania terenu lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, przepisu ust. 1 nie stosuje się (ust. 2).
Z kolei stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p., w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a (nie dotyczą niniejszej sprawy), bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
Zaskarżona decyzja została oparta o pkt 2 przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Działania określone w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. organ wykonawczy gminy może podjąć w przypadku zaistnienia tzw. samowoli urbanistycznej, zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę albo dokonania zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten nie znajdzie natomiast zastosowania do przypadków jednorazowej trwającej do roku zmiany zagospodarowania terenu oraz do zmiany zagospodarowania terenu dotyczącej obiektów budowlanych zwolnionych z uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazanych w ust. 2a (zob. A. Despot-Mładanowicz w: T. Filipowicz (red.), A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, WKP 2024). Zgodnie z ukształtowaną linią orzeczniczą, przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjmuje się bowiem, że bez względu na to, czy podnoszona w sprawie jako niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania terenu następuje na terenie nieobjętym planem miejscowym, czy też na terenie, dla którego uchwalono taki plan, to takie zdarzenie prawne wymaga oceny w państwie prawa, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP), i odpowiedniego, jeżeli jest to uzasadnione stanem sprawy przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. W każdym z tych przypadków, właściwy organ nadzoru budowlanego wyposażony został w uprawnienie do zastosowania środków prawnych likwidujących samowolną zmianę zagospodarowania terenu (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 6/08, z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 208/19, z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt II OSK 2478/20). Odmienne przyjęcie doprowadziłoby do uznania, że w przypadku faktycznego zaistnienia niezgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiany sposobu zagospodarowania terenu nie byłoby możliwe uruchomienie postępowania w przedmiocie likwidacji skutków samowoli w powyższym znaczeniu.
Wskazana podstawa normatywna art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. znalazła zatem zastosowanie również w warunkach niniejszej sprawy. Podstawowe znaczenie dla omawianej regulacji ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu.
Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego (zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta C. dla terenu pomiędzy ulicami: [...], [...], nasypem kolejowym, granicą administracyjną z miastem B. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), teren działek nr [...] i [...] położony jest w obszarze opisanym symbolem 1MNU. Stosownie do § 18 ust. 1 planu miejscowego, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczonych symbolami 1MNU - 9MNU ustala się:
1) przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa (z wyłączeniem: stacji paliw, komisów samochodowych, handlu węglem i sypkimi materiałami budowlanymi oraz transportu i gospodarki magazynowej);
2) przeznaczenie uzupełniające - garaże (z wyłączeniem zespołów powyżej 3 garaży) i budynki gospodarcze.
Zapisy planu miejscowego przewidują również definicje: usług oraz działalności produkcyjnej. Zgodnie z § 3 pkt 3 planu miejscowego, przez "usługi" rozumie się - działalności gospodarcze jak: handel detaliczny i hurtowy; konserwacja i naprawa pojazdów samochodowych; stacje paliw (sprzedaż paliw); transport i gospodarka magazynowa (park logistyczny); działalność pocztowa i kurierska; działalność związana z zakwaterowaniem i gastronomią; informacja i komunikacja; działalność finansowa i ubezpieczeniowa; działalność związana z obsługą rynku nieruchomości; działalność profesjonalna, naukowa i techniczna; działalność w zakresie usług administrowania i działalność wspierająca; administracja publiczna; zabezpieczenia społeczne; edukacja; opieka zdrowotna i pomoc społeczna; działalność związana z kulturą, rozrywką i rekreacją oraz pozostała działalność usługowa (np. naprawa artykułów użytku osobistego i domowego, pranie i czyszczenie, fryzjerstwo, usługi kosmetyczne, krawieckie, itp.); do usług nie zalicza się: handlu odpadami i złomem oraz zbierania, magazynowania, przetwarzania i odzysku odpadów. Natomiast stosownie do § 3 pkt 4 planu miejscowego, "działalności produkcyjne" to działalności gospodarcze jak: przetwórstwo przemysłowe oraz budownictwo. Organ pierwszej instancji zakwalifikował prowadzoną działalność na ww. działkach jako "przetwarzanie odpadów" (str. 6 decyzji organu). Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że "prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu, przetwarzaniu i sprzedaży granulatu nie mieści się w zakresie pojęcia "usługi" w rozumieniu § 3 planu miejscowego" (str. 5 zaskarżonej decyzji). W skardze podniesiono natomiast, że wykonywana działalność to "realizacja usług produkcyjnych", "usługa obróbki styropianu" (str. 3 skargi).
Trafnie w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie stwierdziły, że aktualny sposób zagospodarowania działek nr [...] i nr [...] jest niezgodny z planem miejscowym. Nie budzi bowiem wątpliwości, że obowiązujący dla tego terenu od 2019 roku plan miejscowy wprost wyłączył działalność gospodarczą jaką jest "przetwarzanie odpadów", ponadto plan miejscowy nie przewidział na tym terenie "działalności produkcyjnej (§ 8 ust. 1, § 3 pkt 3 i 4 planu miejscowego).
Materiał dowodowy zgormadzony w sprawie nie daje natomiast jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że prowadzona na ww. terenie działalność to "usługi". Skarżąca również nie przedstawiła dowodów na potwierdzenie tego stanowiska, nadto - zawnioskowane do uprzednio złożonego odwołania dowody w postaci faktur Vat na potwierdzenie "surowiec wykorzystywany do produkcji granulatu był odpłatnie nabywany oraz faktu sprzedaży wyprodukowanego granulatu przedsiębiorcom krajowym i zagranicznym" (str. 3 odwołania 12 kwietnia 2023 r., faktury z opisem "zrywki styropianowe", "granulat styropianowy") nie potwierdzają stanowiska skargi. W przypadku nabycia "surowca" do produkcji a następnie "sprzedaży wyprodukowanego granulatu" nie sposób mówić o usłudze. Tego rodzaju twierdzenie pozostaje również w sprzeczności z wynikami oględzin, oświadczeniami świadków oraz treścią wpisów w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.
Jak wynika z przeprowadzonych w sprawie oględzin w dniu 9 lutego 2023 r.: "na nieruchomości znajduje się kilkadziesiąt worków granulatu styropianowego, paczki worków do pakowania granulatu, materiały budowalne do ocieplenia dachu (big-bagi), palety wypełnione kostką brukową oraz pustakami, skupiska złomu, samochody ciężarowe w liczbie 2, skupiska palet, skupiska surowców do produkcji granulatu, silos do granulatu, samochód dostawczy" (protokół oględzin z dnia 9 lutego 2023 r. wraz z dokumentacją fotograficzną, karty nr 58-68 akt administracyjnych, obecni podczas oględzin: M. D. , A. D. ), oraz ponownych oględzin w dniu 9 lutego 2023 r.: "na nieruchomości znajdują się: 1 samochód ciężarowy, 1 naczepa, 1 kontener na odpady duży, skupiska palet, stosy złomu, gotowy wyrób - paczki granulatu, paczki foliowych opakowań (do pakowania), wełna mineralna do przerobu na granulat, paczki styropianu do przemiału, bagi do pakowania granulatu, wózek widłowy", "na nieruchomości prowadzona jest działalność produkcyjna, mielenie styropianu, robienie granulatu, działalność prowadzona jest od 2015 r., działalność jest prowadzona od lat 90., zmienia się jedynie jej charakter" (protokół oględzin z dnia 15 stycznia 2024 r., karta nr 76 wraz z dokumentacją fotograficzną, obecni: M. D. , A. D. ).
Zgodnie natomiast z oświadczeniem M. D. prowadzi on "działalność polegającą na produkcji granulatu styropianowego." "M. D. oświadcza, że prowadzi działalność na przedmiotowej nieruchomości od 1988 r. Od 1988 kilkukrotnie zmieniano funkcję, prowadzono m.in. betoniarnię, hurtownie materiałów budowalnych. Obecnie prowadzona działalność produkcyjna istnieje od 2015 r." (protokół oględzin z dnia 9 lutego 2023 r., karta nr 58 akt administracyjnych). Sąd zauważa, że podczas oględzin była obecna również prowadząca na tym ternie działalność gospodarczą - A. D. (jak wynika z ustaleń organu, córka Skarżącej), a powyższe oświadczenie M. D. nie zostało w żaden sposób zakwestionowane. Nadto jak wynika z notatki służbowej z dnia 11 stycznia 2023 r., Skarżąca wraz z dzierżawcą (A. D. ) wskazały, że "działalność jest prowadzona na nieruchomości od 2015 r." (karta nr 54 akt administracyjnych). Stanowisko o niezgodności prowadzenia działalności produkcyjnej na przedmiotowym terenie przedstawił również organ w 2021 r. W aktach sprawy zalega pismo z dnia 28 lipca 2021 r., w którym A. D. zwróciła się z zapytaniem "czy istnieje możliwość prowadzenia działalności gospodarczej produkcyjnej tzn. produkcja granulatu styropianowego i granulatu z wełny mineralnej, surowiec do produkcji jest pozyskiwany z termoizolacji budynków" (karta nr 43 akt administracyjnych). W odpowiedzi organ poinformował, że obowiązujący plan miejscowy dla wskazanym terenie "nie wskazuje możliwości zabudowy produkcyjnej", zatem działalność ta byłaby sprzeczna z planem miejscowym (pismo z dnia 30 lipca 2021 r., karta nr 48 akt administracyjnych). Jak wynika natomiast z wpisów do CEiDG, od 1 czerwca 2015 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji zarejestrowana pod wskazanym adresem jest Firma W. . prowadząca działalność o kodzie PKD 46.41.Z Sprzedaż hurtowa wyrobów tekstylnych. W dniu 3 grudnia 2018 r. zostały ujawnione w CEiDG nowe kody PKD: 22.23.Z Produkcja wyrobów dla budownictwa z tworzyw sztucznych oraz 22.21.Z Produkcja płyt, arkuszy, rur i kształtowników z tworzyw sztucznych.
Również analiza ortofotomap prowadzi do zasadnie sformułowanego przez organy wniosku, iż w roku 2015 r. zachodzi widoczna zmiana w zagospodarowaniu terenu. Pojawiają się obok budynku mieszkalnego oraz 2 budynków gospodarczych, dodatkowe skupiska materiałów zajmujących znaczną powierzchnię nieruchomości, zaś w latach 2016 r., 2018 r., 2019 r. następuje rozwój działalności związany z dalszymi zmianami w zagospodarowaniu nieruchomości (ortofotomapy geoportal.gov.pl lata 2004-2022, karta nr 34-42 akt administracyjnych; mapy - lata 2009-2022, karta nr 25-33 akt administracyjnych). W odniesieniu do zarzutu skargi oparcia ustaleń o mapy pozbawione urzędowego waloru, należy przypomnieć, iż stosownie do art. 75 § 1 zd. 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, nadto nie był to jedyny dowód stanowiący podstawę dokonania ustaleń w sprawie. Jednocześnie, bez względu na to czy zmiana zagospodarowania terenu nastąpiła w 2015 roku, czy jak wynika z wpisów do CEiDG dopiero 3 grudnia 2018 r., wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.
Jak wynika z powyższego, w sposób niebudzący wątpliwości ustalono zatem, że na przedmiotowych działkach doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która zaistniała przed zmianą planu miejscowego (w roku 2015, najpóźniej jak wskazano w skardze w 2018 r., okoliczność ta nie była już kwestionowana na etapie skargi, str. 3). Powyższe ustalenie koresponduje z przywołanymi już wyżej oświadczeniami M. D. oraz pozostałym materiałem dowodowym.
Stwierdzona przez organy niezgodność prowadzonej działalności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogła zostać zatem skutecznie zakwestionowana przez stronę skarżącą.
Niewątpliwie ww. zmiana zagospodarowania działek obligowała (w przypadku braku planu miejscowego), do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja taka nie została wydana. Uzasadnione stało się w rezultacie zastosowanie konsekwencji prawnych przewidzianych w art. 59 ust. 3 u.p.z.p.
Ponadto jak wynika z akt, dla przedsięwzięcia nie została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (pismo z dnia 8 grudnia 2023 r., karta nr 39 akt administracyjnych), ani też decyzja o pozwoleniu na przetwarzanie odpadów. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w K. pismem z dnia 11 grudnia 2023 r. poinformował, że w następstwie kontroli przeprowadzonej 20 października do 25 listopada 2022 r., w oparciu o art. 194 ust. 4 ustawy o odpadach, w dniu 1 września 2023 r. wydał decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia, oraz na podstawie art. 32 ust 1a ustawy o odpadach decyzją z dnia 1 września 2023 r. wstrzymał działalność przedsiębiorcy w zakresie przetwarzania odpadów bez zezwolenia (karta nr 36 akt administracyjnych). Pozostająca w aktach decyzja z Nr [...] z dnia 18 września 2018 r. o warunkach zabudowy dotyczy inwestycji: "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na części działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w [...]" (i dotyczy wyłącznie części przedmiotowych działek - mapa zasadnicza linie rozgraniczające teren inwestycji, karta nr 11 akt administracyjnych)
Natomiast w kwestii art. 35a u.p.z.p., jak wyjaśnił tut. Sąd w wyroku z dnia 8 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1918/23, regulacja art. 35a u.p.z.p. nie odnosi się do stanów faktycznych polegających na zmianie sposobu zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym, które zaistniały przed jej wejściem w życie. Przepis art. 35 ust. 1 nie sankcjonuje bowiem wykorzystywania terenu niezgodnie z przepisami.
Sąd zauważa również, iż wskazania - szczegółowo wypunktowane - zawarte w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia 10 listopada 2023 r., zostały wypełnione przez organ pierwszej instancji.
Decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2101/15, w ust. 3 art. 59 u.p.z.p. ustawodawca wyraźnie wskazał, kto może być adresatem decyzji wymienionych w pkt 1 i 2. Obowiązki wymienione w powyższych przepisach mogą być nałożone jedynie na właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości i to wskazuje kto w tej sprawie ma interes prawny. Skarżąca pozostaje natomiast właścicielem ww. nieruchomości (księga wieczysta nr [...]. prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział [...]).
Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, iż organy administracji publicznej orzekające w sprawie w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, do której to zmiany doszło bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Stąd też zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne.
Rozstrzygając przedmiotową sprawę organy nie naruszyły art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego, który nie wymagał uzupełnienia. W sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podnoszonych w skardze. Stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowaniu. Niezrozumiały jest natomiast zarzut jakoby w zaskarżonej decyzji "brak było ocen, co do tego z jakich przyczyn wykorzystanie terenu do realizacji usług z zakresu budownictwa wymagało wcześniej uzyskania decyzji o warunkach zabudowy" (str. 3 skargi), wobec równoczesnego przyznania przez stronę skarżącą, że do zmiany zagospodarowania terenu doszło przed wejściem w życie planu miejscowego (str. 3 skargi), a każda zmiana, z wyjątkami wskazanymi w ust. 2 i ust. 2a art. 59 u.p.z.p., wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.