II SA/Gl 754/06

II SA/Gl 754/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-01-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Wolnik
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Sygn. powiązane
II OSK 701/07 - Wyrok NSA z 2007-08-03
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2007r. sprawy ze skargi E. N., E. K. i M. N. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Rada Gminy w B. podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Projekt planu wyłożono do publicznego wglądu w okresie od [...]do [...]r.
Pismem z daty wpływu [...]r. E. N. i R. N., powołując się na regulację art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wnieśli o uzupełnienie projektu planu dla jednostki [...]– o zapisy dotyczące przeprowadzenia drogi na stoku [...]. W uzasadnieniu wyjaśnili, iż są właścicielami działek nr [...] i [...], zabudowanych budynkiem jednorodzinnym. Z powodu braku prawnie wytyczonych dróg, zajęto im pas gruntu wewnątrz posesji w odległości 1,5 m od budynku. Ich zdaniem, projekt planu, w którym nie przewidziano drogi gminnej lokalnej, narusza ich interes prawny, wywodzący się wprost z art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1, 2, 3 i 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 5, 6 i 7 ustawy – Prawo budowlane oraz ustawy o drogach publicznych.
Uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Gminy w B. orzekła o oddaleniu zgłoszonego zarzutu, stwierdzając że przeznaczenie terenu (teren budownictwa mieszkalno-letniskowego) nie uległo zmianie, zaś w projekcie planu określono zasady obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych stosownie do treści art. 10 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Następnie uchwałą z dnia [...]r. nr [...] Rada Gminy w B. działając na podstawie art. 15 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), na wniosek Wójta Gminy B. wyłączyła z prac planistycznych do odrębnego uchwalenia fragmenty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości B., m.in. w B. [...] ul. [...] – działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przedstawiając granice terenów objętych uchwałą na załącznikach graficznych nr [...]-[...]. Jednocześnie postanowiono, że dalsze prace projektowe będą prowadzone zgodnie z uchwałą nr [...] z dnia [...]r.
Z kolei rozpatrując skargę E. N. i R. N. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...]r. nr [...], postanowieniem z dnia 26 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 516/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę tę odrzucił, przyjmując że pismo skarżących stanowiło protest do projektu planu.
Jednakże wskutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 listopada 2005 r. sygn. akt OSK 1710/04 uchylił powyższe postanowienie, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.
W dniu [...]r. zmarł R. N., zaś jego następcami prawnymi są E. N., M. N. i E. K..
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy prawomocnym wyrokiem z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 16/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy B. z dnia [...]r. nr [...].
W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż w świetle powyższego wyroku NSA, przesądzono kwestię, że skarżący jako członkowie wspólnoty samorządowej i właściciele nieruchomości położonej na terenie gminy, objętej projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mają prawo domagania się, aby organy gminy wykonywały zadania publiczne zgodnie z obowiązującym prawem, a w szczególności, aby projekt planu zawierał wszystkie elementy przewidziane w ustawie. Stąd też przesądzono o zakwalifikowaniu złożonego przez nich środka zaskarżenia projektu planu jako zarzutu. Tymczasem zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – z braku należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego. Uchwała ta nie posiada bowiem cech indywidualnych, pominięto zupełnie sytuację faktyczną skarżących, a tym samym nie porównano jej z tymi normami prawnymi, które wyznaczały ich interes prawny i nie wyjaśniono przyczyn, dla których zarzutu nie uwzględniono. Wreszcie, Sąd wskazał, że nie rozważono w ogóle, czy istniała możliwość przeprowadzenia wnioskowanej drogi i nie podano w zasadzie powodów pominięcia kwestii tejże drogi. Jednocześnie stwierdzono, że ponowne rozpatrzenie zarzutów winno nastąpić na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a to zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Rozpatrując ponownie zarzut, Wójt Gminy B. pismem z dnia [...]r. poinformował, iż wobec nieuwzględnienia przez niego zarzutu z dnia [...]r. sprawa zostanie rozpatrzona przez Radę Gminy B. na sesji w dniu [...]r. Podjętą w tym dniu uchwałą, Rada Gminy w B. działając na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 2 pkt 10 i art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powtórnie oddaliła zarzut, złożony w dniu [...]r. Organ gminy uznał bowiem, że nie zachodzi potrzeba wytyczenia drogi lokalnej gminnej w obrębie jednostki [...]. Obsługa komunikacyjna na tym terenie odbywa się w oparciu o sieć dróg wewnętrznych, których przekroje nie przystają do wymogów sytuowania dróg gminnych klasy dojazdowej. Przy istniejącej zabudowie nie można też w ogóle wytyczyć drogi lokalnej co najmniej szerokości 12 m w liniach rozgraniczających zgodnie z § 7 rozp. Min. Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Nadto, odwołując się do opracowanej na użytek niniejszej sprawy opinii inż. arch. A. K., Rada Gminy uznała, że nie ma uzasadnienia do wytyczania nowych dróg w terenie, gdzie potencjalny ruch komunikacyjny jest ograniczony.
Wreszcie, organ gminy stwierdził, iż zarzuty są aktualnie bezprzedmiotowe, jako że uchwałą nr [...]z dnia [...]r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B., ustalając szerokość dróg lokalnych na 12 m, a dróg dojazdowych na 10 m, z tym że z opracowania planu wyłączono teren B. [...] ul. [...], a do nowego opracowania dla tego terenu nie przystąpiono. Zdaniem Rady Gminy, w tej sytuacji spór sąsiedzki w sprawie przejazdu po działce nr [...], należącej do wnoszących zarzut, winien podlegać rozpatrzeniu w postępowaniu sądowym o ustanowienie drogi koniecznej, który juz zawisł przed Sądem Rejonowym w C., co potwierdza też opinia biegłego sądowego, opracowana w tej sprawie.
W konsekwencji Rada Gminy uznała, że przeprowadzenie drogi lokalnej gminnej po przedmiotowych działkach, uwzględniającej parametry techniczne określone w przepisach szczególnych oraz w projekcie planu, mając na uwadze duży spadek stoku i istniejącą zabudowę, nie jest możliwe.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. N., E. K. i M. N. wniosły o uchylenie powyższej uchwały oraz nakazanie przeprowadzenia drogi po ich działce zgodnie z opinią architekta J. G. z [...]r. Skarżące zarzuciły, iż uchwała o oddaleniu ich zarzutu narusza:
1) art. 7 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,
2) art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego Europejskiej Konwencji Praw
Człowieka,
3) art. 1-4 i art. 10 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym,
4) art. 5-7 ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane,
5) art. 43 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych.
W uzasadnieniu skarżące wyjaśniły, iż już od [...]r. bezskutecznie domagają się przeprowadzenia drogi na terenie, objętym planem. W [...] r. na skutek wadliwego podziału pola za ich posesją na [...] działkach budowlanych – bez dostępu do drogi publicznej, ich obecni właściciele dochodzą sądownie ustanowienia drogi koniecznej, która miałaby przebiegać w odległości 1,5 m od ich budynku. Tymczasem dwa projekty drogi, w tym wykonany przez biegłego J. G., dowodzą że możliwe jest przeprowadzenie drogi na ich parceli w odległości 6 m od budynku. Na tej podstawie skarżące zanegowały stanowisko Rady Gminy o niemożliwości przeprowadzenia drogi wzdłuż granicy ich posesji, wskazując na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały. Wreszcie, skarżące zarzuciły, że teren B. [...]ul. [...]został wyłączony z prac planistycznych z uwagi na wniesienie skargi do sądu administracyjnego, nie zgadzając się z przyjęciem bezprzedmiotowości zarzutów do projektu planu w sytuacji, gdy został on wyłożony do publicznego wglądu i w sprawie zapadły już wyroki sądowe. Taki stan rzeczy w ich ocenie ogranicza prawa własności.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa, a tylko w tym zakresie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić jednak przyjdzie, iż kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne. Stąd też w żadnym wypadku nie mogło odnieść skutku żądanie skargi, w której skarżące wnosiły o "uchylenie zaskarżonej uchwały i nakazanie przeprowadzenia drogi w sposób wynikający z opinii opracowanej na użytek postępowania cywilnego o ustanowienie służebności drogowej". Niezależnie od kwestii uprawnień sądu administracyjnego, wskazać też należy, iż wymogi techniczno-budowlane, obowiązujące przy realizacji dróg publicznych, a przede wszystkim stanowiące o szerokości takich dróg w liniach rozgraniczających, przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie mają zastosowania w sprawie o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Wyznaczony w tym trybie szlak drogowy nie stanowi bowiem drogi publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U.
z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), pod rządami której opracowano kwestionowany projekt planu, ustaleniu podlegały i to w zależności od potrzeb m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy). Stąd też opinia sądowa, przywołana przez skarżące, nie może w żaden sposób podważać legalności zaskarżonej uchwały o nieuwzględnieniu zarzutu do projektu planu.
Nie sposób też podzielić stanowiska skargi, iż uchwała Rady Gminy w B., podjęta po powtórnym rozpoznaniu zarzutu, nie zawiera należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego – zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 16/06. Powyższy wyrok z racji waloru prawomocności, wiąże w niniejszej sprawie z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednakże w motywach przywołanego wyroku nie zawarto oceny prawnej co do skutków podjęcia przez Radę Gminy w B. w dniu [...]r. uchwały nr [...] w sprawie wyłączenia z prac planistycznych, części terenu objętego projektem planu, wyłożonym do publicznego wglądu w okresie od [...]do [...]r., do którego wniesiono zarzut. W konsekwencji podjęcia tejże uchwały, Rada Gminy w B. w dniu [...]r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy B., z wyłączeniem m. in. terenu B. [...]ul. [...], obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...].[...],[...], [...] i [...]. Uchwała ta została zaś opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] z dnia [...]r. nr [...], poz[...]i weszła w życie po upływie 30 dni od ogłoszenia.
Stąd też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy istniał nowy zmieniony stan faktyczny i prawny. Zarzut wniesiono bowiem w dniu [...]r., zaś w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, teren, którego przeznaczenie w nim zakwestionowano, nie był już objęty powyższym projektem. Projekt planu, wyłożony do publicznego wglądu, w wyniku podjęcia uchwały z dnia [...]r. wówczas już nie obowiązywał. Zdaniem składu orzekającego, w takim zaś stanie faktycznym i prawnym, postępowanie wywołane zarzutem wniesionym przez E. N. i R. N., którego skarżące są następcami prawnymi, stało się bezprzedmiotowe. W żadnym bowiem przypadku nie było wówczas możliwe uwzględnienie zarzutu, co musiałoby wszak prowadzić do korekty projektu planu, a następnie ponownego wyłożenia zmienionego projektu do publicznego wglądu. Wszelkie zmiany mogą zaś dotyczyć jedynie projektu planu. Tymczasem w dacie podjęcia powtórnej uchwały w kwestii wniesionego zarzutu, teren obejmujący m.in. działki skarżących nr [...]i [...], jak i działki przyległe w B. [...]ul. [...], objęte powyższym zarzutem, został wyłączony z powyższego projektu. Dla spornego terenu nie istniał więc żaden projekt planu, wyłożony do publicznego wglądu, którego przeznaczenie podlegałoby kwestionowaniu w trybie zarzutu z art. 24 ust. 1 ustawy z 1994 r. Istotny jest przy tym fakt, iż w ramach niniejszego postępowania sądowego brak podstawy prawnej do objęcia kontrolą uchwały Rady Gminy B. z dnia [...]r. o wyłączeniu z prac planistycznych spornego terenu, jak i uchwały z dnia [...]r. w uchwaleniu planu miejscowego – z wyłączeniem terenu [...] ul. [...]. Nie sposób bowiem przyjąć, iż chodzi o akty, podjęte w granicach danej sprawy w rozumieniu art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Zdaniem składu orzekającego, nie jest też możliwie stwierdzenie, że uchwały te nie wiążą sądu administracyjnego w toku kontroli uchwały, podjętej w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak bowiem podstawy prawnej do nałożenia na organ gminy obowiązku uchwalenia dla danego terenu planu miejscowego. Nadto, podzielić należy argumentację organu, którego działanie zaskarżono, iż z uwagi na ukształtowanie terenu, a mianowicie duży spadek stoku i istniejącą już zabudowę, co z kolei wynika nie tylko z przeprowadzonych oględzin i opinii inż. arch. A. K., na którą powołał się organ w motywach zaskarżonej uchwały, lecz także częściowo znajduje oparcie w opinii sądowej, sporządzonej na użytek sprawy cywilnej, zachodzi złożoność zagadnień, co uzasadnia wyłączenie spornego terenu celem nowego opracowania projektu planu. Wreszcie, stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza ani postanowień Konstytucji, ani też umów międzynarodowych czy ustaw, przywołanych w skardze. Wszelkie zarzuty w tym względzie są bowiem przedwczesne. Wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały, nie mogło zwłaszcza dojść do naruszenia prawa własności wobec rezygnacji prac planistycznych dla tego terenu.
Gdy zaś idzie o podnoszącą w skardze wadliwość decyzji o podziale nieruchomości, położonej za posesją skarżących, co doprowadziło do wdrożenia postępowania o ustanowienie służebności drogowej, wyjaśnić przyjdzie, że decyzja ta nie mogła być przedmiotem kontroli w ramach niniejszego postępowania.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września
2005 r. sygn. akt II OSK 38/05 (niepubl.) obowiązek uwzględnienia zarzutu do projektu planu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązek taki nie istnieje, jeżeli zachowany został przewidziany tryb postępowania. Skoro zatem zaskarżona uchwała zawiera należyte uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z przywołanym wyżej wyrokiem WSA w sprawie II SA/Gl 16/06, a w dacie ponownego rozpatrywania zarzutu, teren, którego przeznaczenie kwestionowano, został wyłączony z dalszych prac planistycznych, skarga nie mogła odnieść skutku. Aczkolwiek budzi wątpliwości samo rozstrzygnięcie organu gminy o oddaleniu zarzutu, zamiast jego odrzucenia, kwestia ta nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Przy braku projektu planu, do którego wniesiono zarzut, nie było bowiem możliwe uwzględnienie roszczeń skarżących.
Stąd z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.