II SA/Gl 753/20

II SA/Gl 753/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-12-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Elżbieta Kaznowska /przewodniczący sprawozdawca/
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Straż pożarna
Sygn. powiązane
II OSK 904/21 - Wyrok NSA z 2024-01-10
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1499
art. 26 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej t.j.
Dz.U. 2020 poz 961
art. 4 pkt 1 , 4, 5
Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7,8, 77,80, 107
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę.
Uzasadnienie
Po przeprowadzeniu przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w C. Firmy Handlowo- Usługowej "A" w C. w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych, Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w C. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1499 ze zm.) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zakazał T. T., prowadzącemu Firmę Handlowo- Usługową "A" w C. eksploatacji części budynku, stanowiącego odrębną strefę pożarową, magazynu wyrobów pirotechnicznych, zlokalizowanego przy ulicy [...] w miejscowości L., gmina M., ze względu na bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenie życia ludzi, spowodowane przeprowadzoną zmianą sposobu użytkowania polegającą na podjęciu w budynku działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, bez wymaganej dokumentacji projektowej i bez wydanej przez właściwy organ administracji budowlanej decyzji zezwalającej na użytkowanie przedmiotowego budynku w obecnej formie oraz przy braku spełnienia podstawowych wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, wymagań techniczno- budowanych i eksploatacyjnych.
Jako podstawę nałożonych obowiązków wskazano przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (art. 4 ust. 1 pkt.1, pkt.2, pkt.3, pkt.5, pkt.7) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( § 4 ust. 1 pkt.2, § 4 ust. 2 pkt.4e, § 6 ust. 1, § 18, § 19 ust. 3 pkt 1 oraz § 32 ust. 1, ust. 3 pkt 3b - dalej rozporządzenie) a także rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§ 3 ust. 1 pkt 1, § 6 ust. 3 oraz § 10 ust. 6 pkt 3).
W uzasadnieniu tej decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie upoważnienia Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w C. nr [...] z dnia [...] r. funkcjonariusze Komedy Miejskiej Straży Pożarnej przeprowadzili w dniu [...] r. czynności kontrolno- rozpoznawcze w części budynku – magazynie materiałów pirotechnicznych w L., z których sporządzony został protokół podpisany przez właściciela Firmy - T. T. (dalej strona, skarżący). Protokół ten został doręczony stronie w dniu 23 stycznia 2020 r. - przebywającej w Areszcie Śledczym w C.
Ustalenia kontroli potwierdziły, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w przedmiotowym budynku ponosi wskazana strona, która zgodnie z zapisami CEIDG stałe miejsce wykonywania działalności gospodarczej posiada w C. przy ulicy [...] , natomiast dodatkowe miejsca wykonywania działalności gospodarczej określne zostały w C. przy ulicy [...]oraz przy ulicy [...] . Magazyn przy ulicy [...] w L. nie został zarejestrowany jako adres prowadzonej działalności.
Dalej organ podał położenie i wielkość budynku (36mx12mx4), w którym usytuowana została strefa pożarowa obejmująca magazyn materiałów pirotechnicznych, stwierdzając, że budynek został wykonany w technologii tradycyjnej, tj. murowany z pustaka i cegły, o betonowym podłożu. Strefa pożarowa magazynu - to kształt prostokąta (26mx12mx4m). Od strony wschodniej budynek sąsiaduje z trzema budynkami o analogicznej wielkości i konstrukcji (w odległości 44m od granicy zachodniej i 25m od granicy południowej). Budynek sąsiaduje też z budynkami produkcyjno- magazynowymi (w odległościach 20m w kierunku zachodnim i 19m w kierunku wschodnim). Najbliższy budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości ok.63m w kierunku północnym.
W wyniku czynności kontrolno- rozpoznawczych stwierdzono, że w strefie pożarowej obejmującej magazyn materiałów pirotechnicznych usytuowane zostały regały magazynowe, wykonane w konstrukcji stalowej, na których bezpośrednio na paletach umiejscowione zostały materiały pirotechniczne (w dniu kontroli - ok. 80 palet). Poza tym w niewielkiej ilości składowane są znicze, okulary słoneczne i materiały dekoracyjne. Ustalono, iż gęstość obciążenia ogniowego wynosi 1600MJ/m³.
Ustalono też, że pierwotnie budynek użytkowany był jako obiekt magazynowy [...] , a od 2016 r. wykorzystywany jest jako magazynowy - materiały pirotechniczne. Gęstość obciążenia ogniowego - 1600MJ/m³ powoduje konieczność dostosowania budynku do "C" klasy odporności pożarowej, podczas gdy w tym przypadku nie przeprowadzono analizy czy przedmiotowy budynek spełnia wymogi tej klasy odporności. Nie przeprowadzono też postępowania w zakresie zmiany sposobu użytkowania wraz z dostosowaniem tego budynku do obecnych wymaganych warunków odporności przeciwpożarowej i nie przedstawiono decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej przez organ administracji budowlanej.
Dalej organ stwierdził, że wymagania dla przedmiotowego budynku określa rozporządzenie Ministra Gospodarki w sprawie pomieszczeń magazynowych i obiektów do przechowywania materiałów wybuchowych, broni, amunicji oraz wyrobów o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym. Według tego rozporządzenia przedmiotowy magazyn należy traktować jako "magazyn bazowy", który zgodnie z tym rozporządzeniem powinien odpowiadać wymogom zapewniającym ochronę życia i zdrowia ludzkiego, mienia oraz środowiska naturalnego w szczególności. Funkcjonariusze podczas kontroli stwierdzili:
- brak odpowiedniej lokalizacji, wobec położenia w sąsiedztwie zabudowy produkcyjno-magazynowej oraz w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, a także brak przystosowania i odpowiedniego wyposażenia oraz zabezpieczenia
- brak opracowanej systematycznej instrukcji, jej aktualizacji i przestrzegania instrukcji technicznych przechowywania ;
- stwierdzono brak odpowiedniego układania opakowań lub pojemników z wyrobami w taki sposób, aby nie mogły przypadkowo przemieszczać się, przewracać, deformować pod wpływem nadmiernego ciężaru, oraz aby można było łatwo manewrować nimi, w tym przypadku materiały wybuchowe oraz materiały pirotechniczne były umieszczone na paletach drewnianych, owiniętych folią, a część z nich zlokalizowana w przestrzeni między regałami, co uniemożliwiało manewrowanie nimi;
- brak wykonania określonych elementów takich jak powłoki ścian, podłóg, sufitów i elementów wyposażenia spełniających wymagania Polskiej Normy zharmonizowanej, dotyczącej ochrony przed elektrycznością statyczną,
- brak Karty kwalifikacyjnej obiektu magazynowego;
- brak zabezpieczenia przechowywanych materiałów przez ogrzaniem do temperatury powyżej 348K (75°C);
- brak wyznaczenia wokół obiektu strefy ochronnej, w której nie powinny wystąpić lub pojawiać się czynniki zwiększające ryzyko zaistnienia wybuchu lub spalenia przechowywanych materiałów;
- brak wyposażenia budynku w wymagane gaśnice i urządzenia przeciwpożarowe zgodnie z wymaganiami oraz brak wyposażenia budynku w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami DN52;
brak wykonania instalacji wentylacji w obiekcie, brak sprawnego systemu wentylacji;
- brak wykonania instancji piorunochronowej - czyli brak ochrony przed wyładowaniami elektryczności atmosferycznej;
- brak wykonania przeglądu technicznej instalacji elektrycznej - bez uwzględnienia Polskiej Normy;
- brak trwałych napisów określających klasy lub podklasy i grupy zgodności przechowywanych materiałów wybuchowych i amunicji.
Przeprowadzone czynności kontrolno- rozpoznawcze wykazały, że w budynku w związku z dokonaną zmianą sposobu użytkowania nastąpiła również zmiana bezpieczeństwa pożarowego. Brak seplenienia wymagań w zakresie warunków bezpieczeństwa pożarowego w budynku powoduje naruszenie obowiązujących przepisów przeciwpożarowych, a stwierdzone naruszenia dotyczyły:
- strefa pożarowa zaliczona do grupy budynków produkcyjno-magazynowych (PM) o gęstości obciążenia ogniowego powyżej 500MJ/m² i powierzchni powyżej 200m² nie została wyposażona w instalację wodociągową przeciwpożarową z hydrantami (naruszenie § 18, § 19 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia)
- strefa pożarowa o łącznej kubaturze powyżej 1000m³ nie została wyposażona w przeciwpożarowy wyłącznik prądu (naruszenie § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia)
- strefa pożarowa części budynku nie została wyposażona w gaśnice, które powinny stanowić podstawowe zabezpieczenie przeciwpożarowe (naruszenie § 32 ust. 1 , ust. 2, ust. 3 pkt 1 lit.b.).
- instalacja elektryczna strefy pożarowej nie została poddana okresowej kontroli o zakresie i częstotliwości wynikającej z przepisów Prawa budowlanego (§ 4 ust. 1 pkt 2),
- dla strefy pożarowej nie została opracowana instrukcja bezpieczeństwa pożarowego, będącą zbiorem podstawowych i niezbędnych informacji, m.in. o warunkach ochrony przeciwpożarowej, warunkach technicznych, sposobie, częstotliwości poddawania przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym, urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w budynku, itp.
- pomieszczenia, w których magazynowane są materiały niebezpieczne pożarowo, a takimi w myśl rozporządzenia są materiały wybuchowe i materiały pirotechniczne, nie zostały oznaczone znakami zgodnymi z Polską Normą (§4 ust. 2 pkt 4 lit.e),
- w sytuacji powstania pożaru lub wybuchu, do działań ratowniczo-gaśniczych konieczne jest zapewnienie odpowiedniej ilości wody. Zgodnie z § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych budynki produkcyjno- magazynowe powinny mieć zapewnione zaopatrzenie w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru, a wymaganą ilość wody określa § 6 ust. 3 -(tj.10dm³/s). W tym przypadku w odległości 75m od budynku brak jest hydrantów sieci wodociągowej przeciwpożarowej.
Wymienione i stwierdzone przez organ naruszenia dają podstawę do oceny, iż użytkowane części budynku, w którym magazynowane są wyroby pirotechniczne nie spełniają aktualnych standardów bezpieczeństwa pożarowego, podstawowych wymagań przeciwpożarowych oraz eksploatacyjnych i stwarzają bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i mogą powodować zagrożenie życia ludzi.
W związku z powyższym organ zmuszony był do zajęcia zdecydowanego stanowiska w celu niezwłocznego wyeliminowania stwierdzonych zagrożeń poprzez zakazanie eksploatacji tego obiektu.
Wskazując na naruszenie licznych, wymienionych ponownie przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej ((art. 4), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( § 18, § 19, § 32, §4), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (§ 3, § 6 oraz § 10) organ kierując się koniecznością szybkiego działania (bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i możliwość spowodowania zagrożenia życia ludzi), korzystając z art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odstąpił od zawiadomienia T. T. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji. Wskazując, że stwierdzone nieprawidłowości powodują bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i zagrożenie dla życia ludzi, organ nadał przedmiotowej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności .
Odwołanie od powyższej decyzji złożył, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, zobowiązany właściciel, zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść tej decyzji:
- tj. art. 6, art. 7, art. 8 w związku z art. 9 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na prowadzeniu postępowania w sposób pobieżny, nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, bez jakiekolwiek informowania strony o prowadzonych czynnościach kontrolnych, przez co zasada czynnego udziału strony w toku postępowania stała się fikcją- uniemożliwiona została inicjatywa dowodowa strony, co spowodowało, że strona została pozbawiona możliwości przedłożenia jakichkolwiek dowodów, które pomogłyby rzetelnie oszacować ilość materiałów pirotechnicznych, co ma znaczenie dla rozstrzygnięcia. (zaliczenie zakładu do określonego ryzyka poważnej awarii przemysłowej - zwiększonego lub dużego);
- art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu pełnego a właściwie jakiekolwiek postępowania dowodowego w celu zbadania okoliczności istotnych dla sprawy, przede wszystkim brak rzetelnego oszacowania ilości składowanych materiałów pirotechnicznych,
- zasady dwuinstancyjności - wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego,
- art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszystkich okoliczności związanych z przedmiotową sprawą i podania przyczyn dla których omówiono wiarygodności innym dowodom, w szczególności przyjęcia składowania 32 Mg materiałów pirotechnicznych
- art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie, pomimo braku niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego,
- art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 26 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej poprzez brak podania w decyzji terminu do usunięcia uchybień,
co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenia faktyczne
- co do wielkości gęstości obciążenia ogniowego na poziomie 500MJ/m3
- poprzez przyjęcie bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek przemawiających za takim stwierdzeniem,
- w zakresie, w jakim organ zaliczył zakład do zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej.
Wskazując na powyższe odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu skarżący rozwinął podniesione zarzuty, podkreślając, iż decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym, gdyż jej wydanie nie było poprzedzone rzetelnym, fachowym i niezależnym badaniem wszelkich okoliczności sprawy.
W pierwszej kolejności podkreślono, że strona została pozbawiona zasadniczych praw przysługujących w postępowaniu administracyjnym. Odwołujący nie miał możliwości uczestniczenia w czynnościach przeprowadzanych przez organ pierwszej instancji, gdyż przebywał i nadal przebywa w Areszcie Śledczym w C. Nie miał więc możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i nie mógł się wypowiedzieć co do jego treści. Z uwagi na formę prowadzonej działalności tylko odwołujący dysponował wiedzą co do towarów znajdujących się na terenie magazynu jak i na temat jego właściwości. W areszcie przedstawiano mu tylko protokół do podpisania i nie mógł się zapoznać z jego treścią, ani zgłosić swoich zastrzeżeń. Za niedopuszczalne należy uznać wyliczenia chociażby szacunkowe, co do ilości (32 Mg) składowanych materiałów pirotechnicznych. Z obliczeń pracowników strony wynika, że netto składowano materiału pirotechnicznego na 5204 kg. Wobec pozbawienia strony jakiegokolwiek udziału w postępowaniu nie mogła ona odnosić się do przeprowadzanych czynności i ustaleń, co nie spowodowałoby przyjęcia przez organ pierwszej instancji błędnych ustaleń. Nadto uzasadnienie decyzji nie wyjaśnia, w jaki sposób ustalono gęstość obciążenia ogniowego oraz co spowodowało przyjęcie ciepła spalania na poziomie 16MJ/kg dla materiałów pirotechnicznych, brak jest w tym względzie szczegółowych informacji. Przesądza to o braku rzetelnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Odnosi się to również do przyjęcia przez organ gęstości obciążenia ogniowego na 1660MJ/m².
Z uwagi na powyższe odwołanie jest w pełni uzasadnione.
Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach decyzją nr [...] z dnia [...] r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania, potwierdził przeprowadzenie szczegółowych czynności kontrolo- rozpoznawczych przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Państwowej Straży Powiatowej w C. w zakresie ustalenia stanu bezpieczeństwa pożarowego w magazynie, które potwierdziły wcześniej uzyskanie informacje o nielegalnym charakterze prowadzonej działalności w obiekcie, prowadząc do bezpośredniego niebezpieczeństwa wystąpienia pożaru i stworzenia realnego zagrożenia dla życia ludzi. Z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] r. sporządzony został "protokół ustaleń", z którym zapoznał się T. T., i nie skorzystał z zapewnionej możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń do jego treści.
Dalej organ stwierdził, iż po analizie akt sprawy uznał, że nałożony w decyzji zakaz jest prawidłowy, pomimo wniesionych w odwołaniu zastrzeżeń
W ocenie organu odwoławczego podmiotem zobowiązanym do bezwzględnego spełnienia obowiązujących zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest odwołujący, odpowiedzialny za użytkowanie przedmiotowego budynku w ramach prowadzonej w nim działalności gospodarczej. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, iż kontrolowany obiekt magazynowy, w którym doszło do składowania znacznych ilości różnych wyrobów pirotechnicznych kwalifikowanych jako materiały niebezpieczne pożarowo oraz wybuchowe, nie posiadał wymaganej dokumentacji projektowej, a odwołujący nie posiadał pozwoleń wydanych przez organ administracji architektoniczno- budowlanej oraz nadzór budowlany w związku z obecnym przeznaczaniem i zmianą sposobu jego użytkowania. Świadczy to o zupełny lekceważeniu podstawowych wymagań stawianych przez aktualnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższych działań odrębne postępowania prowadzą inne organy w zakresie swoich kompetencji i właściwości. Stąd zadziwiające jest twierdzenie odwołania, iż wykazany brak stosownych decyzji wymienionych organów pozostaje bez znaczenia w sprawie. Kuriozalne jest też podważenie decyzji organu pierwszej instancji i sugerowanie, iż organ ten przeprowadził postępowanie "niechlujnie". W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji po przeprowadzeniu niniejszego postępowania i zebraniu materiału dowodowego nie miał innego wyjścia w zakresie przyjęcia rozstrzygnięcia. W zaistniałej sytuacji wydanie zaskarżonej decyzji o natychmiastowym zakazie eksploatacji budynku użytkowanego bez żadnych zezwoleń oraz z uwagi na charakter zagrożenia, jest praktycznie działaniem oczywistym i automatycznym. Sugerowanie w odwołaniu wydania decyzji o konieczności usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości byłoby poważnym błędem, gdyż oznaczałoby to akceptację możliwości funkcjonowania bardzo niebezpiecznego obiektu budowlanego bez wymaganych zezwoleń wydanych przez inne kompetentne organy. Absolutnie nieuzasadnione jest twierdzenie odwołującego o zbyt dużej dolegliwości zaskarżonej decyzji oraz braku podstaw do stwierdzenia bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Podobnie należy potraktować zarzuty o stronniczości i rzekomym prowadzeniu postępowania przez funkcjonariuszy "w sposób pobieżny, nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej". W ocenie organu odwoławczego kwestionowanie działań strażaków jest niezrozumiałe i ewidentnie świadczy o próbie dalszego przedłużania całego postępowania.
Odnosząc się do postawionych w odwołaniu zarzutów organ podkreślił, iż absolutnie nie znaleziono podstaw do stwierdzenia stanu naruszenia podstawowych ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego wymienionych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego od szóstego do dziesiątego artykułu. Przebieg kontroli, zapoznanie zobowiązanego z treścią sporządzonego protokołu oraz uzyskanie jego podpisu i oświadczenia o braku zastrzeżeń do jego treści, zdecydowanie nie pozwala na nazwanie "fikcją" udziału zobowiązanego w tym postępowaniu jako jego strony. Zupełnie niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych - organ odwoławczy stwierdził, iż wielkość gęstości obciążenia ogniowego w magazynie ustalona została prawidłowo przez kontrolujących funkcjonariuszy na podstawie uzyskanych informacji i danych wynikających z przeprowadzonych przez nich obliczeń. Komenda Wojewódzka sprawdzając te obliczenia, uznała je za prawidłowe i zgodne z obowiązującą Polską Normą PN-B-02852 w zakresie obliczenia gęstości obciążenia oraz ciepła spalania poszczególnych materiałów w megadżulach na kilogram, a także właściwie ustalonej powierzchni rzutu poziomego występującej strefy pożarowej. Nadto wyjaśnił, że podana uśredniona wartość ciepła spalania 16MJ/Kg wynika z wymienionej normy oraz stwierdzonej ilości materiałów wraz z opakowaniami. Wynika z tego obliczenia wartość gęstości obciążenia ogniowego ok. 1660MJ/m². W związku z powyższymi ustaleniami analizowany budynek rzeczywiście powinien być wykonany w klasie "C" odporności pożarowej z wymaganymi zamknięciami oraz wydzieleniami przeciwpożarowymi. Odnosząc się do załączonych do odwołania wyliczeń masy netto materiałów wybuchowych w poszczególnych produktach (NEC), organ wyjaśnił, że nie mają one związku z wartością obciążenia ogniowego według powołanej PN oraz wymagań odpowiednich przepisów techniczno- budowlanych, a stąd wyliczona wielkość 5204kg masy netto (NEC) materiału wybuchowego w przedmiotowym magazynie nie ma znaczenia w odniesieniu do prawidłowo przeprowadzonych obliczeń przez funkcjonariuszy Straży Pożarnej.
Kolejną bardzo istotną sprawą w rozpatrywanej sprawie jest konieczność zapewniania zaopatrzenia w wodę służącą do zewnętrznego gaszenia pożaru oraz wyposażenia w wewnętrzną instalację hydrantów wewnętrznych, których brak stwierdzono w rozpatrywanej sprawie. Brak tak istotnych elementów wymaganego zabezpieczenia przeciwpożarowego zdecydowanie stwarza zagrożenia w przypadku ewentualnego pożaru. Nie przedstawiono też w toku postępowania oceny zagrożenia wybuchem oraz instrukcji bezpieczeństwa pożarowego. Nie udostępniono istotnych dokumentów potwierdzających bezpieczeństwo przy użyciu w obiekcie instalacji elektrycznej. Te braki to kolejne argumenty przemawiające dobitnie o słuszności i prawidłowości zajętego w sprawie stanowiska.
W oparciu o wymienione okoliczności wydana w sprawie decyzja o zakazie eksploatacji kontrolowanego budynku jest w pełni uzasadniona i właściwa pod względem merytorycznym oraz formalnoprawnym. Jednoznacznie organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania stwierdzono liczne niezgodności z obowiązującymi wymaganiami wskazanymi m.in. w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów, rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.
W związku z uzyskanymi wynikami kontroli, po uwzględnieniu specyfiki użytkowanego magazynu stwierdzono wystarczające podstawy do uznania, że występuje bezpośrednie niebezpieczeństwo powstania pożaru i stanu zagrożenia dla życia ludzi. Podjęte działanie organu pierwszej instancji był zatem prawidłowe i słuszne. Zasadnie zatem uwzględniając zapis art. 26 ust.1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, a także uwzględniając zapis art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji orzekł o zakazie eksploatacji przedmiotowego magazynu, a Komendant Wojewódzki nie znalazł podstaw do wstrzymania natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 7 maja 2020 r. skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji, utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 9 w związku z art. 10 § 1 w związku z art. 79 w związku z art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego i świadomego udziału w każdym stadium postępowania, jak również uniemożliwienie mu wypowiedzenia się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności niezapewnienie udziału w kontroli lokali objętych przedmiotowymi czynnościami kontrolnymi,
- art. 7 w związku z art. 75 w związku z art. 77 w związku z art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności w zakresie rodzaju i ilości towaru magazynowego w kontrolowanych obiektach, uniemożliwienie zgłoszenia wniosków dowodowych przed wydaniem przedmiotowej decyzji, takich jak:
- dopuszczenie opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej - na okoliczność istnienia lub nieistnienia bezpośredniego niebezpieczeństwa powstania pożaru, spełniania warunków bezpieczeństwa pożarowego,
- dopuszczenie opinii z zakresu budownictwa na okoliczność spełniania przez przedmiotowy lokal wymagań techniczno- budowanych i eksploatacyjnych,
- dopuszczenie opinii z zakresu z materiałów wybuchowych na okoliczność rzeczywistej ilości materiałów dowodowych zgromadzonych w lokalu magazynowym,
- art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak odniesienia się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu,
- art. 8 w związku z art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez działanie w sposób naruszający zaufanie do organów postępowania, m.in. przedłożenie stronie postępowania protokołu kontroli do podpisu, bez uprzedniego zapewniania mu czynnego udziału w czynnościach kontrolnych,
co w konsekwencji spowodowało błędne ustalenia faktyczne, a mianowicie:
- przyjęcie bezpośredniości zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i mienia wielkich rozmiarów, pomimo braku wskazania jakichkolwiek przesłanek przemawiających za takim stwierdzeniem,
- w zakresie, w jakim organ zaliczył zakład do zakładu o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,
- co do ilości towarów zgromadzonych w objętym kontrolą obiekcie,
- co do wyposażenia magazynu w sprzęt gaśniczy
W konsekwencji skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu rozwinięto postawione zarzuty podtrzymując, co do zasady argumentację zaprezentowaną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Śląski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 31 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a zażalenie złożone przez Skarżącego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2020 r. sygn. akt II OZ 765/20 zostało oddalone.
Pismem z dnia 24 listopada 2020 r., działający przez pełnomocnika, Skarżący podtrzymał zawarte w skardze zarzuty dołączając do akt sprawy protokół ustaleń z czynności kontrolno- rozpoznawczych z dnia [...] r.
Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też nie naruszono reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W art. 4 ust. 1 pkt.1, pkt. 4 i pkt. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 961) ustawodawca nałożył na właściciela budynku, obiektu lub terenu - obowiązek zapewnienia ochrony przeciwpożarowej, w szczególności poprzez przestrzeganie przeciwpożarowych wymagań techniczno-budowlanych, instalacyjnych i technologicznych jak i zapewnienia osobom przebywającym w budynku bezpieczeństwa oraz możliwości ewakuacji, a także przygotowania budynku, obiektu budowlanego lub terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Z kolei, zgodnie z punktem 1a powyższego przepisu odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części – ponosi ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem.
W ocenie Sądu, w świetle ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie oraz powołanych przepisów, organy Straży Pożarnej prawidłowo określiły, że podmiotem zobowiązanym do bezwzględnego spełnienia obowiązujących zadań z zakresu ochrony przeciwpożarowej jest skarżący. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest on odpowiedzialny za użytkowanie przedmiotowego budynku w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Organy prawidłowo ustaliły, iż w kontrolowanym obiekcie magazynowym doszło do składowania znacznych ilości różnych wyrobów pirotechnicznych, kwalifikowanych jako materiały niebezpieczne pożarowo oraz wybuchowe. Należy przy tym podkreślić, że przedmiotowy obiekt nie posiadał wymaganej dokumentacji projektowej, skarżący nie uzyskał stosownych pozwoleń wydanych przez organy administracji architektoniczno- budowlanej oraz nadzoru budowlanego, w związku z obecnym przeznaczeniem i zmianą sposobu jego użytkowania. Pierwotnie bowiem obiekt ten spełniał funkcję magazynu [...] . Pomimo zmiany sposobu jego użytkowania skarżący nie wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania obiektu, co świadczy o lekceważeniu obowiązujących w tym zakresie przepisów Prawa budowlanego. Tym samym organ budowlany nie mógł dokonać kontroli w zakresie przestrzegania wymaganych przepisów aktualnie obowiązującego Prawa budowlanego. Obiekt nie był też sprawdzony i przygotowany pod względem ochrony przeciwpożarowej. Należy w tym miejscu podzielić twierdzenie organu odwoławczego, iż twierdzenie pełnomocnika skarżącego, iż brak stosownych decyzji organu nadzoru budowalnego czy też ustaleń w zakresie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych pozostaje bez znaczenia w sprawie jest zadziwiające i świadczy nie tylko o lekceważeniu prawa ale także o bardzo beztroskim podejściu do bezpieczeństwa pożarowego, zwłaszcza w aspekcie gromadzonych w tym obiekcie materiałów pirotechnicznych, czyli bardzo niebezpiecznych.
W tych okolicznościach nieprozumieniem jest podważanie decyzji organu pierwszej instancji tj. zakazu eksploatacji części budynku - magazynu wyrobów pirotechnicznych w świetle użytkowania go bez jakichkolwiek pozwoleń, zezwoleń i zgód właściwych organów a przy tym obiektu stwarzającego bezpośrednie niebezpieczeństwo powstanie pożaru, wybuchu - czyli bezpośrednio zagrażającemu życiu i zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Kwestionowanie tego faktu może nie może być uznane za zasadne. Należy bowiem z całą mocą podkreślić, iż dla podkreślić, iż dla rozpoczęcia w tym obiekcie zakwestionowanej działalności czyli traktowania go jako magazynu materiałów pirotechnicznych, skarżący powinien w ramach odpowiednich postępowań wykazać, że spełnia on wszelkie wymagania stawiane tego typu obiektom. To w tamtych postępowaniach skarżący mógł domagać się od prowadzących sprawy organów wyznaczenia odpowiednich terminów na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości.
Za niezasadny należy uznać zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób "niechlujny", z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Funkcjonariusze Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w C., na podstawie udzielonych upoważnień, przy udziale upoważnionego pracownika Firmy skarżącego, przeprowadzili czynności kontrolne w budynku magazynu, stwierdzając liczne naruszenia – bardzo dokładnie wymienione i opisane w protokole. Protokół ten został przedstawiony skarżącemu, który miał możliwość dokładnie się z nim zapoznać i zająć w sprawie stanowisko. Fakt, że skarżący nie uczestniczył w przeprowadzaniu kontroli, nie był zależny od przeprowadzających kontrolę funkcjonariuszy, stąd nie można organowi zarzucić naruszenia art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego a podnoszenie zarzutu niezapewnienia Stronie udziału w oględzinach nie może w tych okolicznościach być uznane za poważne. Nie jest także zrozumiały, że skarżący nie mógł zapoznać się z treścią sporządzonego w sprawie protokołu, wypowiedzieć się co zebranego materiału dowodowego i zgłosić swoje zastrzeżenia i uwagi. Skarżący nie podał w tym zakresie żadnych powodów takiego stanu rzeczy. Wobec przedłożenia skarżącemu protokołu, mógł on wnieść zastrzeżenia do jego treści, czego jednak nie uczynił, stwierdzając w miejscu protokołu "uwagi i zastrzeżenia wniesione przez kontrolującego" - brak i podpisując ten protokół. Nie wniósł także żadnych wniosków dowodowych.
W zaistniałej sytuacji, przy stwierdzeniu wymienionych w protokole naruszeń, wydanie zaskarżonej decyzji o natychmiastowym zakazie eksploatacji budynku użytkowanego bez żadnych zezwoleń oraz z uwagi na charakter zagrożenia, było działaniem zasadnym i w pełni oczywistym.
W tak stwierdzonym stanie faktycznym brak było podstaw do sugerowanych w skardze działań dotyczących przygotowania i dopuszczenia w tym postępowaniu stosownych opinii. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że przedmiotowe postępowanie nie prowadzili laicy ale specjaliści z zakresu ochrony przeciwpożarowej, którzy samodzielnie potrafią ocenić warunki bezpieczeństwa pożarowego w danym lokalu i nie muszą w tym zakresie wyręczać się dodatkowymi opiniami. Odnośnie wskazywanej w skardze opinii ma okoliczność spełniania przez magazyn warunków techniczno- budowlanych i eksploatacyjnych, należy stwierdzić, iż nie może być kwestionowany fakt, iż skarżący nie uzyskał decyzji zezwalającej na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. To w postępowaniu zakończonym taką decyzją właściwy organ przeprowadziłby ocenę w tym zakresie. Badanie więc tego na obecnym etapie jest spóźnione. Z kolei opinia na okoliczność rzeczywistej ilości materiałów wybuchowych zgromadzonych w tym lokalu, nie jest najważniejsza w tej sprawie. Każda ilość materiałów wybuchowych jest niebezpieczna i zagraża życiu i mieniu. Z resztą jak wynika z wyliczenia samego skarżącego, dołączonego do odwołania, łączna masa zgromadzonego w obiekcie netto materiału wybuchowego wynosiła 5204Kg, czyli nie była mała i stwarzała realne i bezpośrednie niebezpieczeństwo.
Odnosząc się do zarzutu błędnych, zdaniem skarżącego, wyliczeń dotyczących wielkości gęstości obciążenia ogniowego w magazynie, czy też uśrednionej wartości ciepła spalania zgromadzonych materiałów i w rezultacie ustalenia klasy odporności pożarowej, jakiej powinien odpowiadać przedmiotowy obiekt należy uznać, że nie jest ona zasadny. Wielkości te ustalone zostały prawidłowo przez kontrolujących funkcjonariuszy na podstawie uzyskanych informacji (zebranych w toku przeprowadzonych czynności) i danych wynikających z przeprowadzonych przez nich obliczeń, a sprawdzenie ich przez funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej potwierdziło ich prawidłowość i zgodność z obowiązującą Polską Normą PN-B-02852 w zakresie obliczenia gęstości obciążenia oraz ciepła spalania poszczególnych materiałów w megadżulach na kilogram, a także potwierdziło prawidłowość ustalonej powierzchni rzutu poziomego występującej strefy pożarowej. Podnieść trzeba, że wyliczenia te wykonali specjaliści, obcujący z tym sprawami na co dzień w swojej służbie. Zbyteczna zatem byłaby w tym zakresie jakakolwiek opinia specjalisty, gdyż prowadzący to postępowanie funkcjonariusze Straży Pożarnej to także specjaliści. Organ odwoławczy wyjaśnił w tym zakresie skarżącemu z czego wynika podana uśredniona wartość ciepła spalania, podkreślając, iż jest pochodną obowiązującej normy PN oraz stwierdzonej ilości materiałów wraz z opakowaniami. Z wyliczenia tego wynika też gęstość obciążenia ogniowego (ok. 1660MJ/m²), a to z kolei decyduje o wymaganej klasie odporności dla obiektu przeznaczonego do przechowywania materiałów pirotechnicznych i wybuchowych- tj. klasie "C".
Nadto podnieść należy, że wyliczona i podana przez skarżącego wielkość 5204kg masy netto (NEC) materiału wybuchowego w przedmiotowym magazynie nie jest wielkością małą. Bez przesądzania i zaliczania przedmiotowego magazynu do zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej podzielić należy ustalenie orzekających w sprawie organów, iż stwierdzona ilość naruszeń przepisów i wymogów ochrony przeciwpożarowej, nie mogła prowadzić do innego rozstrzygnięcia, jak tylko do wydania natychmiastowego zakazu jego eksploatacji. Także mając na uwadze fakt, iż niezwykle ważną i istotną z punktu widzenia bezpieczeństwa jest konieczność zapewniania zaopatrzenia w wodę służącą do zewnętrznego gaszenia pożaru oraz wyposażenia w wewnętrzną instalację hydrantów wewnętrznych. W niniejszej sprawie także w tym zakresie stwierdzono braki. Nie zmieni tego faktu podnoszona w skardze argumentacja wyposażenia obiektu w gaśnice, ograniczona ilość osób korzystających z obiektu czy zapoznawanie się z instrukcją przeciwpożarową oraz sposobem postępowania z materiałami pirotechnicznymi i wybuchowymi. Brak wskazanych dokładnie w decyzji bardzo istotnych elementów wymaganego zabezpieczenia przeciwpożarowego zdecydowanie stwarza zagrożenia w przypadku ewentualnego pożaru, szczególnie mając na uwadze, iż w pobliskim sąsiedztwie znajdują się budynki produkcyjno- magazynowe oraz także budynki mieszkalne (w nieco dalszej odległości).
Absolutnie zatem nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego o nadmiernej dolegliwości zaskarżonej decyzji oraz braku podstaw do stwierdzenia bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Podobnie należy potraktować zarzuty skarżącego o stronniczości prowadzeniu postępowania przez funkcjonariuszy "w sposób pobieżny, nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej".
W konsekwencji powyższego nie można więc podzielić zarzutów strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.