II SA/GL 743/23

II SA/Gl 743/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-10-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 424/24 - Wyrok NSA z 2025-03-18
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1,  art. 39 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 840
art. 10a  ust. 1 i  ust. 2,  art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami  (t.j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 153,  art. 200,  art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Tezy
Wykładnia art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.) wymaga podejścia systemowego, a więc odniesienia jego treści do innych uregulowań, w tym przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 ust. 1. Zestawienie tych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu obiektu (obszaru) do rejestru zabytków stanowi przeszkodę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wynik tego pierwszego warunkuje zakres wymagań formalnych wniosku i wpływa na zakres rozstrzygnięcia.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. nr IFXIV.7840.1.53.2021 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Z. z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącej 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Śląski (dalej – Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją z dnia 15 marca 2023 r. nr IFXIV.7840.1.53.2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.) w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania B. P. (dalej – Skarżąca, Strona), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej – organ I instancji, Starosta) z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] (znak [...]), którą zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. K. (dalej – Inwestor) pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości Z. na działkach o nr ewid. 1 i 2.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Inwestora, organ I instancji decyzją z dnia 30 lipca 2021 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości Z. na działkach o nr ewid. 1 i 2. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedsięwzięcie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji stwierdził także, że projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia w tej materii. Odniósł się również do kwestii negowanych przez Skarżącą związanych z ochroną zabytków oraz przyrody.
W odwołaniu z dnia 20 sierpnia 2021 r. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji:
1) naruszenie art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej o wszczęciu postępowania oraz o podejmowanych w sprawie działaniach organu, co doprowadziło do pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w całym postępowaniu;
2) naruszenie art. 106 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej o zwróceniu się przez organ I instancji do innego organu o zajęcie stanowiska, co doprowadziło do pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
3) naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania, tj. właścicieli działek sąsiednich o nr 3, 4, 5, 6, 7;
4) naruszenie art. 8 w związku z art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez odstąpienie od zweryfikowania zasadności wniosków składanych przez strony, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, jak również przekazywania uczestnikom postępowania pełnych informacji dotyczących sprawy;
5) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez pozbawienie osób uprawnionych możliwości korzystania ze służebności gruntowej w postaci czerpania wody ze stawu przez zmniejszenie jego wartości magazynowej oraz przerwanie źródeł dopływowych, które nie są związane wyłącznie z wodami opadowymi, ale pochodzą także z naturalnej zlewni wody oraz naturalnie występujących źródeł, które zostaną przerwane fundamentami budynku oraz planowanymi umocnieniami;
6) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez pozbawienie osób uprawnionych możliwości korzystania ze służebności gruntowej w postaci czerpania wody z ujęcia pitnego, przez naruszenie grawitacyjnego sytemu odbioru wody przez jego planowe przerwanie;
7) brak pozwolenia wodnoprawnego na zabudowę terenu zlewni wody z wąwozu oraz zmiany biegu naturalnych źródeł, które podlegają ochronie a zapewniają stały dostęp wody do stawu oraz instalacji wodnej, jak również chronią pobliskie zabudowania przed zniszczeniem;
8) naruszenie art. 81 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności sprawy, co do których strony nie miały możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;
9) błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości władnących z tytułu służebności gruntowej oraz nieruchomości, w których granicy planowane jest podcięcie skarpy i wykonanie umocnień oraz nieruchomości narażonych na zalanie przez zmianę naturalnych zlewni wody;
10) naruszenie art. 147 k.c. poprzez planowane podcięcie skarpy działki o nr 6 przez planowaną drogę wzdłuż granicy działki sąsiedniej;
11) przyjęcie błędnej wykładni rozporządzenia nr [...] Wojewody B. z dnia 22 grudnia 1993 r. ustanawiającego pomnik przyrody na działce planowanej inwestycji, co skutkuje niewłaściwym odsunięciem planowanej inwestycji od pomnika przyrody na odległość 5 m od punktu wyznaczającego środek wnętrza drzewa bez uzasadnienia przyjęcia takiej wartości, podczas gdy rozporządzenie to ustanawia minimalny zakres ochrony 5-10 m od drzewa, a więc mierzony od najdalej wysuniętych gałęzi korony drzewa;
12) naruszenie rozporządzenia nr [...] Wojewody B. z dnia 22 grudnia 1993 r. przez wprowadzenie zabudowy w granicy strefy ochrony pomnika przyrody oraz w kolizji z koroną drzewa pomnikowego;
13) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. przez błędne przyjęcie przez organ I instancji swej niewłaściwości do weryfikacji kompletności dokumentacji geologicznej;
14) błędną wykładnię art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez co błędnie została wydana decyzja w obliczu toczącego się postępowania przed Ministrem Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu jako organem II Instancji w sprawie wpisu do rejestru zabytków m.in. nieruchomości o nr 1 i 2 przez Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach;
15) naruszenie art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuwzględnienie w projekcie informacji o wpisie działki do rejestru zabytków oraz ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
16) błędne przyjęcie, iż planowana zabudowa jest zgodna z art. 3 pkt 2a u.p.b., co nie znajduje potwierdzenia w projekcie, który zakłada powstanie budownictwa wielorodzinnego;
17) brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z [...] r. poz. [...] – dalej Plan miejscowy) poprzez błędne uznanie obiektu za budynek jednorodzinny, skoro z projektu bezpośrednio wynika, że planowane zamierzenie budowlane stanowi obiekt budownictwa wielorodzinnego, który posiada łącznie 6 samodzielnych lokali;
18) naruszenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1065 z późn. zm. – dalej r.w.t.b.), a to § 23 ust. 1 pkt 1 poprzez niewłaściwe usytuowanie na działce projektowanego miejsca na odpady;
19) naruszenie art. 71 ust. 2 w związku z art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w wyniku czego organ błędnie nie wezwał Inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
20) naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej na działce, o którą wnosiła strona postępowania;
21) naruszenie art. 123 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 u.p.b. przez wydanie decyzji pozytywnej, pomimo że organ w związku z brakami w dokumentacji, które nie zostały uzupełnione przez Inwestora w terminie, był zobligowany do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę;
22) naruszenie art. 61, art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. przez wydanie decyzji dla przedsięwzięcia, którego nie dotyczyło toczące się postępowanie, gdyż jego przedmiot został zmieniony na dwa dni przed wydaniem decyzji bez powiadomienia o tym fakcie stron.
Wojewoda nie uwzględnił odwołania, w związku z czym decyzją z dnia 15 marca 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W jej motywach uznał, że zarzuty Skarżącej są bezpodstawne. Przede wszystkim podniósł, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, została ona poinformowana o wszczęciu postępowania, czego dokonano pismem z dnia 22 września 2022 r. Ponadto wyjaśnił, że przymiot strony posiadają wyłącznie właściciele działek o nr 8 i 7, którym przysługuje służebność gruntowa w postaci czerpania wody ze stawu. Nie mogło natomiast dojść do naruszenia art. 106 § 2 k.p.a., ponieważ organ I instancji nie uzgadniał decyzji w tym trybie, a jedynie oczekiwał na stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w sprawie wpisania działek inwestycyjnych do rejestru zabytków. Organ odwoławczy wyraził również stanowisko, że twierdzenie Strony dotyczące ograniczenia korzystania ze wspomnianej służebności oparte jest wyłącznie na obawach, gdyż projekt budowlany przewiduje zachowanie stawu. Zasygnalizowano przy tym, że ewentualne spory związane z naruszeniem tego prawa winny być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Niezasadnym jest również zarzut dotyczący "podcięcia skarpy" na działce nr 9, ponieważ nie są przewidywane prace na działach sąsiednich, a Inwestor planuje umocnić skarpę celem zapobieżenia jej erozji. Odnosząc się do argumentacji dotyczącej naruszenia § 2 pkt 3 rozporządzenia Wojewody B. z dnia 22 grudnia 1993 r. nr [...] w sprawie uznania drzew za pomniki przyrody (Dziennik Urzędowy Województwa B. z 1993 r. Nr [...] poz. [...] – dalej rozporządzenie nr [...]) stwierdził, że skoro nie wyjaśniono kryteriów ustalania odległości obiektów od drzew, to wyznaczenie jej na 5 m jest wystarczające dla stwierdzenia spełnienia tego warunku. Dodał, że geokrata nie jest obiektem kubaturowym, a więc przepis ten nie dotyczy jej lokalizacji względem drzew. Zgodził się ze Starostą, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponują wiedzą, a więc i kompetencją do kontrolowania kompletności opinii geologicznej. Zaznaczono przy tym, że na mapie "System Ochrony Przeciwosuwiskowej" sporządzonej przez Państwowy Instytut Geologiczny działki inwestycyjne nie zostały określone jako tereny osuwiskowe, ani tereny zagrożone ruchami masowymi. Natomiast Skarżąca swych twierdzeń nie potwierdziła żadnymi dowodami. Wojewoda wyjaśnił również, że art. 10a ust.1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm. – dalej u.o.z.o.z.) nie stanowi przeszkody dla prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jednak do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie wpisu działek inwestycyjnych do rejestru zabytków istnieje zakaz podejmowania prac budowalnych na ich terenie. Ponadto w sytuacji dokonania wpisu ich do wskazanego rejestru po stronie Inwestora powstanie obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane, niezależnie od pozwolenia na budowę. Wojewoda nie podzielił poglądu Skarżącej, że inwestycja dotyczy zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Podnoszone przez Stronę twierdzenie wydzielenia w każdym budynku trzech lokali mieszkalnych nie znajduje potwierdzenia w dokumentacji technicznej. Wyjaśniono także, że budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej może być posadowiony na jednej działce. Ponadto wskazano, że każdy z tych budynków w sensie technicznym jest oddzielnym obiektem. Skoro jest to zabudowa mieszkalna jednorodzinna to brak jest uregulowań, które określałyby względem niej odległość miejsca do gromadzenia odpadów. Wojewoda wyraził także stanowisko, że inwestycja nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W kwestii naruszenia art. 89 k.p.a. stwierdzono, że organ administracji nie jest związany wnioskiem strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, a tym samym zależy to od jego oceny, czy zachodzą ku temu przesłanki. Nie przychylono się do zarzutu nieuzupełnienia dokumentacji technicznej w zakresie muru oporowego, gdyż Inwestor mając prawo do zawężenia wniosku, odstąpił od jego realizacji. Następnie Wojewoda przyznał, że o korekcie wniosku, która została dokonana na dwa dni przed wydaniem decyzji winne być poinformowane strony postępowania. Niemniej jednak pozostaje to bez wpływu na prawidłowość wydanej decyzji, gdyż istniała możliwość wniesienia uwag co do tego w odwołaniu. Konkludując organ odwoławczy uznał, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z zachowaniem wymagań prawa procesowego, a ponadto spełnione zostały wymagania określone Prawem budowlanym, które warunkują wydanie pozytywnej decyzji w sprawie.
W skardze z dnia 19 kwietnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła decyzji Wojewody:
1) naruszenie art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej o wszczęciu postępowania oraz o podejmowanych w sprawie działaniach, co doprowadziło do pozbawienia jej możliwości czynnego udziału w całym postępowaniu, co również prowadzi do naruszenia zasady budzenia zaufania strony do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.);
2) naruszenie art. 106 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie Skarżącej o wystąpieniu przez organ I instancji do innego organu o zajęcie stanowiska, co doprowadziło do pozbawienia Skarżącej możliwości czynnego udziału w postępowaniu;
3) naruszenie art. 123 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 u.p.b. przez wydanie decyzji pozytywnej, pomimo że organ w związku z brakami w dokumentacji nieuzupełnionymi przez Inwestora w terminie był zobligowany do odmowy zatwierdzenia projektu i odmowy udzielenia pozwolenia na budowę;
4) naruszenie art. 61, art. 64 § 2 i art. 9 k.p.a. przez wydanie decyzji dla przedsięwzięcia, którego nie dotyczyło toczące się postępowanie, gdyż jego przedmiot został zmieniony na dwa dni przed wydaniem decyzji bez powiadomienia o tym fakcie stron, czym naruszono art. 10 i art. 15 k.p.a.;
5) błędną wykładnię art. 10a u.o.z.o.z. przez co błędnie została wydana decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę w obliczu toczącego się postępowania przed Śląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w sprawie wpisu do rejestru zabytków m.in. nieruchomości o nr 1 i 2, skoro organ wiedząc o potrzebie niedopuszczenia do konfliktu sprzecznych ze sobą decyzji administracyjnych powinien wydać decyzję odmowną;
6) nieprawidłowe przyjęcie, że na podstawie art. 10a u.o.z.o.z. oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren inwestycji nie podlegał ochronie;
7) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. oraz art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm. – up.w.) poprzez pozbawienie osób uprawnionych możliwości korzystania ze służebności gruntowej w postaci czerpania wody ze stawu przez zmniejszenie jego wartości magazynowej oraz przerwanie źródeł dopływowych, które nie są związane wyłącznie z wodami opadowymi, ale pochodzą także z naturalnej zlewni wody oraz naturalnie występujących źródeł, które zostaną przerwane fundamentami budynku oraz planowanymi umocnieniami;
8) naruszenie art. 8 w związku z art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez odstąpienie od zweryfikowania zasadności wniosków składanych przez strony postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, jak również przekazywania uczestnikom postępowania pełnych informacji dotyczących sprawy, co przyczyni się do rażącego ograniczenie prawa właścicieli nieruchomości władnących do służebności gruntownych przez częściowe zasypanie i zabudowanie zbiornika (stawu);
9) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. poprzez brak zabezpieczenia interesu osób uprawnionych do korzystania ze służebności gruntowej przez naruszenie grawitacyjnego sytemu odbioru wody (rurociągu) przez jego planowane przerwanie;
10) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 § 2 u.p.b. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak ustalenia kręgu stron postępowania, tj. właścicieli działek sąsiednich o nr 3, 4, 5, 6, 7;
11) błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji z pominięciem nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości władnących z tytułu służebności gruntowej oraz nieruchomości, w których granicy planowane jest podcięcie skarpy i wykonanie umocnień oraz nieruchomości narażonych na zalanie przez zmianę naturalnych zlewni wody, czym naruszono art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 § 2 u.p.b. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;
12) naruszenie § 20 pkt 4 Planu miejscowego poprzez dopuszczenie zniszczenia historycznej dominanty, jaką jest budynek dworu zespołu parkowo-dworskiego "[...]" w Z. (nr rej. Zabytków województwa Śląskiego [...]), co stoi w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa i zasadą ładu przestrzennego;
13) brak pozwolenia wodnoprawnego na zabudowę terenu zlewni wody z wąwozu oraz zmiany biegu naturalnych źródeł, które podlegają ochronie, a zapewniają dostawy wody do stawu oraz instalacji wodnej, jak również chronią pobliskie zabudowania przed zniszczeniem, czym naruszono art. 234 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.;
14) naruszenie art. 81 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności sprawy, co do których strony nie miały możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji przez organ I instancji;
15) naruszenie art. 147 k.c. poprzez dopuszczenie możliwości podcięcia skarpy działki nr 6 przez planowaną drogę wzdłuż granicy działki sąsiedniej;
16) naruszenie art. 35 ust. 3 u.p.b. przez błędne przyjęcie, że organ nie był kompetentny do weryfikacji kompletności dokumentacji geologicznej;
17) błędne przyjęcie, iż planowane zamierzenie budowlane odpowiada art. 3 pkt 2a u.p.b., co nie znajduje potwierdzenia w projekcie, który zakłada powstanie budownictwa wielorodzinnego;
18) brak zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami Planu miejscowego poprzez błędne uznanie obiektu za budynek jednorodzinny, skoro z projektu bezpośrednio wynika, że planowane zamierzenie budowlane stanowi obiekt budownictwa wielorodzinnego, który posiada łącznie 6 samodzielnych lokali;
19) naruszenie § 23 ust. 1 pkt 1 r.w.t.b. poprzez niewłaściwe usytuowanie na działce projektowanego miejsca na odpady.
20) błędną wykładnię rozporządzenia nr [...], co skutkuje niewłaściwym odsunięciem planowanej inwestycji od pomnika przyrody poprzez błędne ustalenie granic ochrony pomnika przyrody w odległości 5 m od punktu wyznaczającego środek wnętrza drzewa bez uzasadnienia przyjęcia takiej wartości, skoro rozporządzenie ustanawia minimalny zakres ochrony 5-10 m od drzewa, a więc mierzony od najdalej wysuniętych gałęzi korony drzewa, a nie punktu geodezyjnego wyznaczającego środek drzewa pomnikowego;
21) naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia nr [...] przez dopuszczenie zabudowy w granicy strefy ochrony pomnika przyrody;
22) naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia nr [...] 1993 r. przez dopuszczenie do prowadzenia prac budowlanych przy pomniku przyrody, co doprowadzi do uszkodzenia jego konarów, gałęzi, korzeni i gleby;
23) naruszenie § 2 pkt 2 rozporządzenia nr [...] przez lokalizację nieruchomości powyżej pomnika przyrody, który posadowiony jest w zlewni wąwozu odbierającego wody okresowo płynące oraz w sąsiedztwie stawu, co doprowadzi do zniszczenia drzewa przez pozbawienie go stałych nienaruszonych stosunków wodnych;
24) naruszenie rozporządzenia nr [...] przez dopuszczenie zniszczenia gleby, pozbawienia dopływu wód opadowych dla drzewa pomnikowego w granicach strefy ochrony pomnika przyrody, pomimo że inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego;
25) brak ustalenia zakresu opieki nad drzewem pomnikowym oraz sposobu zabezpieczenia drzewa pomnikowego z organem sprawującym nad nim opiekę. Brak złożenia przez Inwestora oświadczenia przed organem sprawującym opiekę nad drzewem pomnikowym o poddaniu się egzekucji w razie uszkodzenia lub jego zniszczenia. Brak udzielenia organowi sprawującemu opiekę nad drzewem pomnikowym przymiotu strony w postępowaniu;
26) naruszenie art. 71 ust. 2 w związku z art. 63 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, w wyniku czego błędnie odstąpiono od wezwania Inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
27) naruszenie art. 89 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej na działce, o którą wnosiła strona postępowania;
28) naruszenie art. 8 w związku z art. 9, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego poprzez brak przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności poprzez odstąpienie od zweryfikowania zasadności wniosków składanych przez strony postępowania, co skutkowało naruszeniem zasady pogłębionego zaufania, jak również przekazywania uczestnikom postępowania pełnych informacji dotyczących sprawy.
Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych. Ponadto zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu z złączonej do skargi opinii dendrologicznej.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 22 maja 2023 r. Inwestor stwierdził, że działania Skarżącej zmierzają do pozbawienia go konstytucyjnego prawa własności poprzez uniemożliwienie zabudowy jego nieruchomości. Dodał, że opinia dendrologiczna została sporządzona w wyniku naruszenia prawa, tj. biegły wszedł na jego działkę bez uzyskania wcześniejszej jego zgody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Śląskiego z dnia 15 marca 2023 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej w miejscowości Z. na działkach o nr 1 i 2.
Na wstępie należy podnieść, że w sprawie znajdują zastosowanie uregulowania ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471 z późn. zm.). Zgodnie z jej art. 25, do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1 (tj. ustawą Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 19 września 2020 r.), przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj. ustawy Prawo budowlane) stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Za trafnością tego stwierdzenia przemawia to, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 25 lipca 2019 r., a więc przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji.
Przystępując do dalszych rozważań podnieść należy, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
W pierwszej kolejności odpowiedzieć jednak należy na pytanie dotyczące wpływu toczącego się postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków działek o nr 1 i 2 na bieg postępowania w niniejszej sprawie.
W tym zakresie należy przywołać art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z., który stanowi, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Z kolei w myśl art. 10a ust. 2 u.o.z.o.z., wspomniany zakaz dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że określona nim tymczasowa ochrona zabytku nie wymaga wydania osobnego aktu, a także, że "uaktywnia się" ona wraz z faktycznym wszczęciem postępowania w tym przedmiocie. Wątpliwości pojawiają się natomiast co do tego, czy zainicjowanie takiego postępowania stanowi przeszkodę dla wydania np. pozwolenia na budowę. Judykatura w tej materii nie jest jednomyślna. Według pierwszego poglądu - z art. 10a ust. 1 u.o.z.o.z. nie wynika zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych. Strona może zatem starać się o pozyskanie pozwolenia np. na budowę, rozbiórkę, itp. jednak jego uzyskanie nie będzie jej uprawniało do skonsumowania go w praktyce (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 574/19, Lex nr 2739863). Z kolei zgodnie z przeciwstawnym stanowiskiem - skoro wszczęcie postępowania w sprawie wpisania obiektu budowlanego do rejestru zabytków powoduje wstrzymanie wykonania już wydanych decyzji o zezwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy tym zabytku, to tym bardziej wszczęcie takiego postępowania powinno stanowić przeszkodę w wydaniu takiej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 584/19, Lex nr 3349632).
Skład orzekający opowiada się za drugim z przywołanych stanowisk. Otóż istotnie potencjalne zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na ochronę udzieloną z mocy art. 10a u.o.z.o.z. Inwestor bowiem mimo dysponowania taką decyzją musi powstrzymać się od podjęcia i prowadzenia robót budowalnych. Zatem wydawać by się mogło, że wszczęcie postępowania w sprawie wpisu obiektu (terenu) do rejestru zabytków nie powinno stanowić przeszkody dla procedowania w materii udzielenia pozwolenia na budowę. Jednak przy wykładni tego przepisu należy mieć na uwadze także inne uregulowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ustawy Prawo budowlane. W tym względzie zwrócić należy uwagę na art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., który informuje, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Kluczowym jest jednak to, że takie pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków winno być uzyskane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 39 ust. 1 u.p.b.). Jak wskazuje Artur Kosicki w komentarzu do tego uregulowania: "Przepis ust. 1 komentowanego artykułu zapewnia zgodność rozwiązań komentowanej ustawy z odrębnymi uregulowaniami w zakresie ochrony dóbr kultury i zabytków. (...). Oznacza to, że decyzję właściwego do spraw ochrony zabytków organu inwestor musi uzyskać zanim wystąpi o pozwolenie na budowę, a czasami nawet zanim dojdzie do opracowania projektu budowlanego, w którym kwestie przedstawione w stanowisku tego organu muszą być uwzględnione" (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 39). Wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia organu ochrony konserwatorskiej wynika więc m.in. z konieczności uwzględnienia w dokumentacji projektowej wskazań mających zapewnić właściwą ochronę obiektu lub obszaru wpisanego do rejestru zabytków. Wykładnia art. 10a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840 z późn. zm.) wymaga podejścia systemowego, a więc odniesienia jego treści do innych uregulowań, w tym przypadku ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), a w szczególności art. 39 ust. 1. Zestawienie tych przepisów pozwala na wyprowadzenie wniosku, że wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisu obiektu (obszaru) do rejestru zabytków stanowi przeszkodę dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wynik tego pierwszego warunkuje zakres wymagań formalnych wniosku i wpływa na zakres rozstrzygnięcia.
Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, że poza sporem jest to, że w odniesieniu do działek o nr 1 i 2 toczy się postępowanie o ich wpis do rejestru zabytku. Jego wynik będzie miał bezpośredni wpływ na postępowanie, którego przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Mianowicie w przypadku odmowy wpisu nieruchomości do rejestru zabytków organ będzie mógł wydać rozstrzygnięcie bez udziału właściwego organu ochrony konserwatorskiej. W innym przypadku koniecznym będzie uzyskanie przez Inwestora pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.o.z.o.z. w związku z art. 39 ust. 1 u.p.b. Dlatego też organ I instancji winien zawiesić postępowanie administracyjne do czasu ostatecznego zakończenia sprawy dotyczącej wpisu wspomnianych działek do rejestru zabytków.
Powyższe uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji. Niezależnie od tego Sąd zasygnalizuje kierunki dalszego procedowania i odniesie się do kluczowych zarzutów skargi.
Jak wynika z zacytowanego art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej zobligowany jest dokonać oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Taka ocena została przeprowadzona. Ustalono, że działki inwestycyjne znajdują się w jednostce urbanistycznej A3.1 w obszarze 9MN1 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami w budynkach o powierzchni maksimum 30% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Zestawienie tej informacji z nazwą planowanej inwestycji nie wskazuje na jej sprzeczność z aktem prawa miejscowego. Również autor projektu posługuje się nazwą "budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej". Ponadto w dokumencie tym wskazuje się, że w każdym z budynków znajdować się będą dwa lokale. Takie twierdzenie pozostaje w zgodzie z definicją pojęcia "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zawartą w art. 3 pkt 2a u.p.b. Bliższa analiza projektu budowlanego, jak trafnie podnosi Skarżąca, rodzi wątpliwości, czy w istocie projektowane budynki nie przewidują realizacji trzech lokali w każdym z nich, co byłoby nie tylko niezgodne z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale przede wszystkim pozostawałoby w kolizji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organy nie zweryfikowały projektu pod tym kątem, a zatem w rzeczywistości nie dokonały oceny zgodności inwestycji ze wspomnianym aktem prawa miejscowego. Dodać należy, że koniecznym jest również jednoznaczne wykazanie przez organ, że planowane budynki są istotnie dwoma samodzielnymi obiektami w tzw. zabudowie bliźniaczej.
Zasygnalizować także należy, że w sytuacji lokalizacji inwestycji w obszarze obowiązującego planu miejscowego, nie wydaje się decyzji o warunkach o zabudowy, o czym stanowi art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.). Zatem nie znajduje zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, a tym samym wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie zachodzi konieczność badania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a więc zgodności planowanej inwestycji z zastanym ładem przestrzennym.
Poza sporem jest również, że działka Inwestora obciążona jest służebnością gruntową polegającą na prawie czerpania wody z ujęcia pitnego oraz ze stawu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek powstałych z podziału działki nr 9, a mianowicie działki nr 8 i 7. W takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na budowę nie może niweczyć, czy też ograniczać tych uprawnień właścicielskich (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2083/18, Lex nr 2730408). Oznacza to, że zadaniem organu administracji architektoniczno-budowlanego jest ocena projektu budowalnego pod kątem tego, czy przyjęte rozwiązania nie kolidują z uprawnieniem właścicieli nieruchomości władnącej. Przejawiać się to może m.in. w lokalizacji poszczególnych obiektów w obrębie nieruchomości obciążonej, co według Skarżącej, wpływa negatywnie na zasilanie zbiornika wodami powierzchniowymi. Rozstrzyganie tych kwestii jest jednak przedwczesne, gdyż zachodzi konieczność zweryfikowania odległości planowanych budynków względem pomnika przyrody – jesiona wyniosłego. Otóż obszar ochronny wokół niego został wyznaczony nieprawidłowo.
Zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia nr [...] zakazuje się niszczenia gleby, zanieczyszczania terenu na składowiska, budowle itp. w promieniu co najmniej 5 - 10 m od każdego drzewa. Z przepisu tego wynika, że obszar ten jest wyznaczany od drzewa, a nie od pnia, jak uczynił to Inwestor. Logika wymaga przyjęcia, że skoro w strefie tej nie mogą być lokowane m.in. obiekty kubaturowe, to elementem kreującym linię, od której wyznaczany jest obszar ochrony jest zasięg korony drzewa. Nie można bowiem wykluczyć, że korona drzewa będzie na tyle rozłożysta, iż sięgać będzie poza wyznaczoną metodą Inwestora strefę i kolidować z planowanym budynkiem. Tymczasem rozporządzenie nr [...] zabrania obcinania konarów i gałęzi (§ 2 pkt 1). Podkreślić należy, że wskazane wartości 5 - 10 m są wartościami minimalnymi, a więc strefa ta może być wyznaczona w większym wymiarze. W istocie obszar ochrony drzewa winien być warunkowany okolicznościami występującymi w terenie, jak również gatunkiem drzewa, którego dotyczy. Oczywistym jest bowiem, iż rozporządzenie nr [...] ma na celu zapewnienie właściwych warunków dla wegetacji poszczególnych drzew objętych ochroną. Dlatego też wyznaczenie tej strefy powinno być poprzedzone ustaleniami odnoszącymi się do charakterystyki danego drzewa, np. w zakresie systemu korzeniowego itp. Zaznaczyć również należy, że aktem tym zabronione jest uszkadzanie chronionych drzew. Wyklucza to prowadzenie instalacji w pobliżu drzewa, której wykonanie prowadziłoby do tego rodzaju działań. Organy nie uwzględniły powyższych kwestii co ma istotne znaczenie dla sprawy i wymaga uzupełnienia w toku dalszego postępowania.
Działając na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. organ I instancji wezwał Inwestora do uzupełnienia dokumentacji wniosku m.in. o projekt muru oporowego (postanowienie z dnia 5 sierpnia 2019 r.). W piśmie z dnia 30 sierpnia 2019 r. – będącym odpowiedzią na powyższe wezwanie – wyjaśniono, że projekt budowalny nie przewiduje muru oporowego, lecz umocnienie skarp w postaci koszy kamienno-siatkowych. Zatem dokonano zmiany wniosku, do czego Inwestor miał prawo. Oczywiście nie powinno mieć miejsca posługiwanie się przez organ w toku postępowania nazwą nieaktualną przedsięwzięcia, lecz nie jest to uchybienie, które miałoby wpływ na wynik postępowania. Korekta wniosku, czy też włączenie do akt administracyjnych dokumentów mających istotne znaczenie dla sprawy, wymaga umożliwienia stronom wypowiedzenia się w tej kwestii przed wydaniem decyzji. W innym przypadku dochodzi do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zaniechanie tej powinności nie może być usprawiedliwione czasookresem postępowania, czy możliwością wniesienia odwołania. Odstępstwo od wskazanej zasady czynnego udziału strony określone zostało w art. 10 § 2 k.p.a. Jednak organ I instancji nie wykazał istnienia okoliczności, które warunkują owe odstępstwo. Dlatego też w toku dalszego postępowania organy winny zapewnić stronom czynny udział na każdym jego etapie. Jedynie zaznaczyć należy, że Sąd nie odnalazł dokumentu z dnia 28 lipca 2021 r., którym dokonano modyfikacji wniosku oraz "innych błędów".
Zasadą jest, że o wszczęciu postępowania niezwłocznie należy poinformować wszystkie podmioty mające interes prawny w sprawie. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że Skarżąca formalnie została zawiadomiona o tym fakcie ze znacznym opóźnieniem. Nie mniej jednak w okolicznościach sprawy uchybienie to nie ma charakteru istotnego. Otóż dysponowała ona możliwością wypowiedzenia się co do wszystkich aspektów inwestycji i postępowania (uwaga ta nie dotyczy zmiany wniosku, o czym była mowa wcześniej). Stanowisko w tej kwestii nie może ulec zmianie również wobec twierdzenia Skarżącej o naruszeniu art. 106 § 2 k.p.a., a więc braku powiadomienia jej o wystąpieniu do organu ochrony konserwatorskiej o uzgodnienie stanowiska w sprawie. Przesądza o tym fakt, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu I instancji, nie było podstaw do dokonania uzgodnienia przyszłej inwestycji w trybie art. 39 ust. 3 u.p.b., gdyż teren, na której ma być realizowana nie był wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Podobne stanowisko wyraził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu z dnia 17 września 2020 r. nr [...].
Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni powyższe wskazania, a w szczególności wykładnię art. 10a u.o.z.o.z.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej uiszczony od skargi wpis w kwocie 500 zł.