II SA/Gl 74/23

II SA/Gl 74/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-04-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2268
art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 2, ust. 3, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 8, art. 10 par. 1, art. 79a par. 1, art. 9
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 grudnia 2022 r. nr SKO.PS/41.5/1276/2022/17800 w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia 26 października 2022 r. nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 października 2022 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta K. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 106 ust. 1, art. 8 oraz art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2268 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), art. 15o ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiono J.G. (dalej: "Strona" "Skarżąca") pomocy finansowej w formie: zasiłku celowego do wysokości 200.000,00 zł na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego.
W uzasadnieniu organ na wstępie przywołał art. 40 ust. 2 i 3 u.p.s. oraz wskazał, iż w celu określenia strat, ich zakresu oraz wysokości ewentualnego zasiłku celowego posiłkował się wydanymi przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji "Nowymi zasadami udzielania pomocy finansowej, ze środków rezerwy celowej budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerwy celowej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych" z dnia 20.04.2022 r., znak [...].
Następnie na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych przedstawił charakter zasiłku celowego. Organ podał, że Strona zwróciła się z wnioskiem w dniu 29 sierpnia 2022 r. o pomoc w formie zasiłku celowego do 200.000,00 zł na pokrycie szkód powstałych w budynku mieszkalnym w wyniku intensywnych opadów atmosferycznych i silnych wiatrów. Data wystąpienia zdarzenia: 19 sierpnia 2022 r. Z przeprowadzonego wywiadu wynika, że Strona poniosła straty związane z budynkiem mieszkalnym, którego nie jest właścicielem, w grudniu 2013 r. zawarła z właścicielem uszkodzonego budynku umowę słowną najmu budynku mieszkalnego (pisemne oświadczenie stron złożone w dniu 14.09.2022 r.), prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z niepełnosprawnym mężem, nie pracuje zawodowo oraz nie podejmuje żadnych prac dorywczych, otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne, natomiast małżonek otrzymuje rentę z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 1.491,09 zł oraz świadczenie uzupełniające dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji w wysokości 500,00 zł. Z budynku mieszkalnego zerwany został cały dach (blachodachówka), cała konstrukcja więźby dachowej, zalana została instalacja elektryczna, ściany wewnętrzne, sufity, panele podłogowe, panele ścienne i sufitowe w kuchni, panele sufitowe i kafelki ścienne w łazience, futryny w drzwiach i drzwi wewnętrzne, listwy wykończeniowe, oświetlenie sufitowe, kontakty i wyłączniki, meble kuchenne. Na zalanych ścianach budynku pojawił się grzyb. Nieruchomość nie była ubezpieczona przez właściciela. Z analizy sytuacji rodziny wynika, że szkody uniemożliwiły rodzinie normalne funkcjonowanie, małżonkowie nie są w stanie zaspokoić swoich niezbędnych potrzeb życiowych. W uszkodzonym budynku mieszkalnym nie ma możliwości spania, przygotowywania posiłków. Z uwagi na straty w budynku mieszkalnym oraz brak warunków, aby w nim zamieszkać, małżonkowie od 19.08.2022 r. do 27.08.2022 r. mieszkali u rodziny małżonka Strony, od 27.08.2022 r. do 11.10.2022 r. mieszkali w hotelu, natomiast od 11.10.2022 r. u rodziny Strony, gdzie nie mogą zostać na stałe. Organ wyjaśnił, iż Gmina wystąpiła z wnioskiem o zapotrzebowanie na zasiłek celowy do 200.000,00 zł, natomiast mając na uwadze informację zwrotną z dnia 25.10.2022 r. znak [...], w której zostało przedstawione stanowisko Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ poinformował, iż wniosek o przyznanie środków na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego objętego ustną umową użyczenia nie kwalifikuje do przyznania środków finansowych na ten cel. Nadto Minister nie wyraził zgody na odstąpienie od zasad udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z dnia 20.04.2022 r. dot. zapisu pkt. III ust. 4.
Strona wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji wyrażając niezadowolenie z zapadłego rozstrzygnięcia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 17 i art. 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 540), decyzją nr SKO.PS/41.5/1276/2022/17800 z dnia 5 grudnia 2022 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczas przeprowadzone w sprawie czynności, następnie wskazał, iż zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji, zgodnie z którym zdarzenia, które miały miejsce 19 sierpnia 2022 r., w postaci intensywnych opadów atmosferycznych, a także silnych wiatrów, należy zakwalifikować do wymienionej w treści art. 40 ust. 2 u.p.s. klęski żywiołowej. W takim przypadku zasiłek celowy, w przypadku jego przyznania, wypłacany jest ze środków otrzymanych z budżetu państwa. Skutkiem tego jest obowiązek stosowania się przez gminę do wytycznych i zaleceń organów rządowych. Zasady te nie stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego, określają jednak tryb postępowania w sprawach dotyczących danej kategorii pomocy oraz wskazują niezbędne warunki udzielenia wsparcia. Jak natomiast wynika z obowiązujących "Zasad udzielania pomocy finansowej" z 20.04.2022 r., krąg podmiotów, które uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem o pomoc, stanowią: 1. właściciel budynku mieszkalnego/lokalu mieszkalnego, 2. osoba, której przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do zniszczonego lub uszkodzonego lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, 3. osoba, której przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, 4. osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego, 5. osoba, na rzecz której ustanowione zostało prawo dożywocia, 6. osoba, na rzecz której ustanowiono służebność mieszkania, 7. osoba, która jest dzierżawcą budynku gospodarczego. Organ na podstawie akt sprawy ustalił, że ustna umowa zawarta w grudniu 2013 r. przez Stronę oraz właściciela budynku nie spełniała wymogów umowy najmu, a zatem Stronie nie przysługuje przymiot "najemcy". Strona nie uiszczała czynszu z tytułu używania budynku ani w pieniądzach, ani w świadczeniach innego rodzaju, a tym samym nie znajduje się w katalogu osób, które zgodnie z "Zasadami udzielania pomocy finansowej" z 20.04.2022 r. uprawnione są do wystąpienia z wnioskiem o pomoc. W ocenie Kolegium organ I instancji niewłaściwie ustalił, że Strona oraz właściciel budynku, zawarli umowę słowną "najmu" budynku mieszkalnego. Była to ewentualnie ustna umowa użyczenia budynku.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (data nadania 27 grudnia 2022 r.). W uzasadnieniu skargi przywołała treść art. 659 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. 2022 r., poz. 1360 z późn. zm.) i zwróciła uwagę, iż w roku 2013 podczas zawarcia umowy ustnej ustaliła z właścicielem domu, iż umowa jest zawarta na czas nieokreślony, w zamian za opiekę nad budynkiem i otoczeniem, ustalono także, że opłaty będą dokonywane przez Skarżącą. W dniu przekazania lokalu był on zdewastowany, nie nadawał się do normalnego funkcjonowania, Skarżąca wraz z małżonkiem musiała dołożyć dachówki do dachu, zakupić nowy piec C.O., wymienić instalację wodną, instalację C.O., zakupić i zamontować włączniki, wykafelkować kuchnię, położyć panele sufitowe w kuchni, łazience i holu, położyć panele podłogowe w całym domu i pomalować ściany. Nadmieniła, że podatek od nieruchomości nie jest opłacany przez właściciela, tylko przez rolnika, który dzierżawi grunty należące do tej nieruchomości rolnej.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w sprawie kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania uzasadniającego zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez Skarżącą w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku w tym przedmiocie wraz z pouczeniem (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 5 grudnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Burmistrza Miasta K. z dnia 26 października 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Stronie zasiłku celowego na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego z tytułu strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści art. 39 ust. 1 tej ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (art. 40 ust. 4 u.p.s). Chociaż przepis ten jako jedyną przesłankę materialnoprawną przyznania zasiłku przewiduje poniesienie straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej i pozwala na odstąpienie od uwzględnienia wysokości dochodu, to jego wykładni należy dokonywać w świetle zasad ogólnych Działu I, Rozdziału 1 u.p.s. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 2333/17). Celem pomocy społecznej jest umożliwianie osobom i rodzinom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.), a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby tych osób powinny być uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s.). Poza poniesieniem straty osoba ubiegająca się o przyznanie pomocy musi znajdować się w trudnej sytuacji życiowej, której sama nie może pokonać, a ponadto przyznanie zasiłku i jego wysokość są ograniczone możliwościami pomocy społecznej.
Nadto przepis art. 40 ust. 1 u.p.s. poprzez sformułowanie "może być przyznany również" odsyła do ogólnej przesłanki przyznania zasiłku celowego w art. 39 u.p.s., tj. do przesłanki "niezbędnej potrzeby bytowej". Przez to pojęcie należy rozumieć potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także odgrywania ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie (zob. W. Maciejko w: W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, s. 192 w: I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el. 2021). Niezbędna potrzeba to taka, bez zaspokojenia której osoba nie może egzystować, to potrzeba związana z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka i niezbędna do normalnej, godnej egzystencji na poziomie elementarnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 września 2014 r. sygn. II SA/Go 482/14).
Orzekanie w sprawie przedmiotowego zasiłku celowego stanowi wykonywanie przez organ wykonawczy gminy zadania powierzonego mu przez administrację rządową. Zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 4 u.p.s. do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę należy m.in. przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Do zadań wojewody należy natomiast m.in. ustalanie sposobu wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 22 pkt 1 u.p.s.) oraz nadzór nad realizacją zadań samorządu gminnego (art. 22 pkt 6 u.p.s.). Z kolei gmina, realizując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, kieruje się ustaleniami przekazanymi przez wojewodę (art. 110 ust. 2 u.p.s.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy w piśmie z dnia 25 października 2022 r. nr [...] poinformowano organ I instancji o zatwierdzonych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 20.04.2022 r. "Zasadach udzielania pomocy finansowej ze środków budżetu państwa z części 85 - Budżety wojewodów, dział 852 - Pomoc społeczna, rozdział 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych oraz z rezerwy celowej na przeciwdziałanie i usuwanie skutków klęsk żywiołowych, w formie zasiłków celowych, o których mowa w ustawie o pomocy społecznej, dla rodzin lub osób samotnie gospodarujących, poszkodowanych w wyniku zdarzeń noszących znamiona klęsk żywiołowych", ze wskazaniem, iż "użyczenie" lokalu nie kwalifikuje się do przyznania środków finansowych przeznaczonych na ten cel.
Odnotowania w tym miejscu wymaga, iż w/w pismo ustala jedynie zasady określające sposób postępowania organów pomocy społecznej wnioskujących o udzielenie pomocy finansowej z budżetu państwa na usuwanie skutków klęsk żywiołowych. Pismo to nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Bd 567/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. II SA/Rz 1259/20). Tego rodzaju wytyczne mają charakter pomocniczy i mogą być wykorzystywane do oceny stanu faktycznego w celu zapewnienia równego dostępu do przewidzianych świadczeń na minimalizowanie negatywnych skutków spowodowanych zdarzeniem o charakterze klęski żywiołowej.
Podstawą prawą przyznania omawianego zasiłku celowego są zawsze stanowiące źródło powszechnie obowiązującego prawa przepisy ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organy podejmując zgodne z prawem rozstrzygnięcie zobowiązane są poczynić istotne w sprawie ustalenia w świetle regulacji zawartych w źródłach powszechnie obowiązującego prawa, a nie ograniczyć się w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć do wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 października 2018 r. sygn. II SA/Bd 291/18). Wytyczne nie mogą stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Zauważenia również wymaga, iż zasiłek celowy pozostaje świadczeniem przyznawanym w ramach tzw. uznania administracyjnego, stąd też kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 p.p.s.a. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 lutego 2010 r. sygn. I OSK 1353/09, z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. I OSK 116/10). Kontrola sądowa obejmuje natomiast zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Należy jednocześnie mieć na uwadze, że przy podejmowaniu decyzji w sprawach z zakresu pomocy społecznej organy administracji publicznej powinny kierować się dobrem danej osoby i mieć na względzie, że pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Pomoc ta jednak nie stanowi rekompensaty, odszkodowania czy zadośćuczynienia w związku ze stratami poniesionymi w wyniku zaistniałego zdarzenia. Rolą pomocy społecznej nie jest nadto zaspokojenie każdej zgłoszonej potrzeby oraz przyznanie świadczenia w celu usunięcia skutków każdej doznanej straty.
Przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. wymaga dokonania oceny zasadności przyznania wnioskowanej pomocy z punktu widzenia zasad udzielania pomocy społecznej. Tego rodzaju ocena powinna zostać dokonana w oparciu o ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.
W niniejszej sprawie, stosownie do ustaleń wywiadu środowiskowego, Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem (orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. nr [...] o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji), małżonkowie zajmują dom jednorodzinny, którego właścicielem jest C.H. Strona oświadczyła, że nie posiada żadnych środków pieniężnych, przedmiotów wartościowych, nie posiada żadnych nieruchomości oraz ruchomości, nie pracuje zarobkowo, pobiera świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad małżonkiem. W wyniku nawałnicy w dniu 19 sierpnia 2022 r. Strona wraz z małżonkiem ponieśli straty związane z budynkiem jednorodzinnym oraz gospodarczym. Nieruchomości nie były ubezpieczone przez właściciela. Na skutek zdarzenia w domu nie ma warunków do zamieszkania. W treści wywiadu wymieniono również szczegółowo szkody powstałe na skutek zdarzenia (protokół z wywiadu środowiskowego z dnia 19 września 2022 r., oświadczenie Strony z dnia 29 sierpnia 2022 r.). Z akt sprawy nie wynika, aby Skarżąca była właścicielem bądź współwłaścicielem innej nieruchomości (protokół z wywiadu środowiskowego z dnia 19 września 2022 r., oświadczenie o stanie majątkowym z dnia 29 sierpnia 2022 r.). W oświadczeniu o miejscu stałego pobytu Strona wskazała: R., ul. [...] (oświadczenie z dnia 29 sierpnia 2022 r.), Strona zameldowana jest pod w/w adresem od 23 grudnia 2013 r. (dane z rejestru mieszkańców z dnia 14 września 2022 r. znak [...]). Do akt przedłożono również potwierdzenia płatności za energię elektryczną, doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków, gospodarowanie odpadami, usługi hydrauliczne.
W aktach sprawy pozostaje także oświadczenie właścicielki nieruchomości o wyrażeniu zgody, aby Skarżąca wraz z mężem, ubiegała się o pomoc na naprawę poszycia dachowego, który został zerwany w wyniku nawałnicy dnia 19 sierpnia 2022 r. Jednocześnie właścicielka oświadczyła, że nie będzie ubiegać się o pomoc (oświadczenie C.H. z dnia 29 sierpnia 2022 r.).
W sprawie nie pozostawało sporne, iż w wyniku zdarzenia z dnia 19 sierpnia 2022 r., doszło do zniszczeń i szkód w budynku mieszkalnym zajmowanym przez Skarżącą i jej małżonka, spowodowanych intensywnymi opadami atmosferycznymi oraz silnym wiatrem. Zdarzenie to zostało zakwalifikowane przez organy jako klęska żywiołowa w rozumieniu art. 40 ust. 2 u.p.s.
Uwzględniając, iż przyczyna odmowy została oparta o brak wypełnienia jednej z przesłanek określonych w "Zasadach udzielania pomocy finansowej", konieczne pozostaje zwrócenie uwagi na następujące kwestie. Warunek, o którym mowa, został zawarty w pkt III.4.4. "Zasad udzielania pomocy finansowej" z dnia 20.04.2022 r. Zgodnie z brzmieniem tego zapisu: do wystąpienia z wnioskiem o pomoc uprawniona jest m.in. osoba, która jest najemcą lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego. Organy skupiły się na zacytowaniu katalogu osób uprawnionych do tego rodzaju pomocy na podstawie w/w pkt III.4.4., wskazując, że Strona zawarła co najwyżej ustną umowę użyczenia (str. 3 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Stwierdzenie to w ocenie Sądu było jednak przedwczesne. Organ nie wyjaśnił na podstawie jakich dowodów tę okoliczność ustalił, a jakim dowodom odmówił wiarygodności w sytuacji, gdy z treści oświadczeń zarówno właścicielki nieruchomości jak i Skarżącej wynika, że strony zawarły ustną umowę najmu przedmiotowego budynku mieszkalnego. Zgodnie bowiem z oświadczeniem Strony z dnia 14 września 2022 r.: w grudniu 2013 r. Strona zawarła z C.H. – właścicielką nieruchomości umowę ustną najmu przedmiotowego budynku mieszkalnego na czas nieokreślony, wszystkie wydatki związane z utrzymaniem budynku Strona ponosi wraz z mężem, w dniu zawarcia umowy budynek wymagał generalnego remontu, które zostały poniesione przez Stronę. Właścicielka nieruchomości potwierdziła zawarcie umowy ustnej najmu w/w budynku, wskazała ponadto, że ustalono, iż Strona wraz z mężem będą dbać o dom, jego otoczenie, opłacać rachunki, kupować opał, potwierdziła, że Strona z mężem "we własnym zakresie wyremontowali dom na własny koszt". Dodatkowo oświadczyła, że Strona wraz z mężem "mogą mieszkać na czas nieokreślony pod w/w adresem" (oświadczenie C.H, z dnia 14 września 2022 r.). Organy orzekające w sprawie nie dokonały wszechstronnych i prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz pomijając zasady postępowania administracyjnego przeprowadziły jego dowolną ocenę. Na tym etapie zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadniał bowiem odmowy przyznania Skarżącej zasiłku celowego na podstawie art. 40 ust. 2 u.p.s.
Skarżąca i właścicielka domu mieszkalnego zgodnie stwierdziły, że została zawarta umowa najmu, w formie ustnej, na czas nieoznaczony. Z oświadczeń nie wynikają natomiast jednoznacznie warunki zawarcia tej umowy, ewentualne rozliczenia pomiędzy stronami, nakłady obciążające jedną ze stron, ulepszenia. Cechy i charakter umowy najmu regulują art. 659 i nast. Kodeksu cywilnego, natomiast umowy użyczenia art. 710 i nast. Kodeksu cywilnego. Przez umowę najmu wynajmujący zobowiązuje się oddać najemcy rzecz do używania przez czas oznaczony lub nieoznaczony, a najemca zobowiązuje się płacić wynajmującemu umówiony czynsz (art. 659 § 1 k.c.) Czynsz może być oznaczony w pieniądzach lub w świadczeniach innego rodzaju (art. 659 § 2 k.c.). Przez umowę użyczenia użyczający zobowiązuje się zezwolić biorącemu, przez czas oznaczony lub nieoznaczony, na bezpłatne używanie oddanej mu w tym celu rzeczy (art. 710 k.c.). Należy pamiętać, iż inne są wzajemne prawa i obowiązki stron umowy najmu, a inne umowy użyczenia. Należy te istotne elementy stanu faktycznego ustalić za pomocą właściwych dostępnych środków dowodowych.
Okoliczności te w ocenie Sądu nie zostały dostatecznie wyjaśnione.
W odniesieniu natomiast do zawarcia ustnej umowy najmu odnotowania wymaga, iż umowa najmu może zostać zawarta w dowolnej formie. Określona w art. 660 k.c. forma zawarcia umowy jest formą pisemną zastrzeżoną jedynie dla wywołania określonych skutków czynności prawnej, a więc formą ad eventum, o której stanowi art. 74 § 1 zd. 2 k.c.. W razie niezachowania tej formy umowę uważa się za zawartą na czas nieoznaczony.
Zdaniem Sądu organy nie poczyniły wystarczających ustaleń czy Skarżąca znalazła się wraz z niepełnosprawnym małżonkiem w szczególnej dla nich sytuacji, w której ich podstawowe potrzeby nie mogły zostać zaspokojone, narażając na egzystencję w warunkach nieodpowiadających godności człowieka. Uwzględniając, iż w przypadku tego rodzaju klęski żywiołowej pomoc powinna być skierowana do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu lub uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mogą przezwyciężyć, co oznacza, iż nie są same w stanie bez wsparcia pomocy społecznej zaspokoić niezbędnej potrzeby posiadania mieszkania, organy powinny dokonać ustaleń w w/w zakresie.
Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie przyczyną odmowy stały się wyłącznie wytyczne z dnia 20.04.2022 r., a jak już wskazywano, powołane przez organ wytyczne nie stanowią powszechnie obowiązujących przepisów prawa, w rezultacie bez poddania ocenie okoliczności sprawy, w tym niezbędnych potrzeb bytowych Strony, możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, sytuacji osobistej, majątkowej Skarżącej, rodzaju uszkodzeń budynku mieszkalnego oraz ich wpływu na uniemożliwienie zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych Skarżącej, brak było podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Ocena ta powinna nadto nastąpić przy uwzględnieniu ogólnych zasad pomocy społecznej. Odmowę przyznania Skarżącej wnioskowanego zasiłku celowego, pomimo zaniechania rozważenia powyższych kwestii, należało uznać za zbyt pochopną.
Sformułowana przez organ odwoławczy przyczyna odmowy wymagała przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego. Organ winien dopuścić z urzędu dowody przemawiające za wyjaśnieniem sprawy, podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania, w szczególności postępowania dowodowego.
Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona.
Sprawując kontrolę sądowoadministracyjną Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia wymienionych przepisów procedury administracyjnej, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenia zasady zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a.
W sprawie doszło również do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.p.a. Stosownie do treści tej regulacji w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79 § 1 k.p.a.). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1. Przepis art. 79a k.p.a. stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. I GSK 572/22, z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. I GSK 1344/22). Prawo wypowiedzenia się co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest bowiem szczególnym uprawnieniem strony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1994 r. sygn. SA/Lu 1921/93; z dnia 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 507/95).
Stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstąpienie od wskazanej zasady może nastąpić jedynie w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, a przyczyna odstąpienie powinna zostać utrwalona w aktach w drodze adnotacji (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.). Dopuszczalność prowadzenia postępowania z wyłączeniem zasady czynnego udziału stron, na podstawie art. 10 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega wykładni ścieśniającej. Kontrolę nad stosowaniem omawianego wyjątku zapewnia przepis art. 10 § 3 k.p.a., który zobowiązuje organ administracji do utrwalenia w formie adnotacji przyczyn niedopuszczenia strony do czynnego udziału w postępowaniu lub w określonych jego stadiach. W sprawie nie zaistniały jednak tego rodzaju przyczyny mające uzasadniać odstąpienie od w/w zasady. Jednocześnie należy pamiętać, iż organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.).
W zawiadomieniu z dnia 26 października 2022 r., doręczonym Stronie tego samego dnia, organ I instancji poinformował Stronę o treści art. 10 § 1 i art. 79a § 1 k.p.a., podał, iż "wniosek wraz ze złożonymi dokumentami nie spełnia określonych w przepisach prawa warunków przyznania świadczenia, gdyż zostało przekroczone kryterium dochodowe", oraz zakreślił termin 5 dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a także przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem (zawiadomienie z dnia 26 października 2022 r. znak [...]).
Nie sposób nie dostrzec, iż organ dokonał błędnego pouczenia Strony, wskazując jako przyczynę odmowy "przekroczone kryterium dochodowe", pomimo, że po pierwsze – zasiłek celowy, o którym mowa w art. 40 ust. 2 u.p.s. może zostać przyznany niezależnie od dochodu, po drugie – iż przyczyną odmowy stało się ustalenie, że Strona nie jest najemcą przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto zakreślenie Stronie terminu 5 dni na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań a także na przedłożenie dodatkowych dowodów celem wykazania spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zgodnej z jej żądaniem w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji została wydana w tym samym dniu 26 października 2022 r., stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, stanowiącym samodzielną podstawę uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Organ odwoławczy natomiast w ogóle nie zastosował przepisu art. 10 § 1 k.p.a. oraz nie dostrzegł powyższych uchybień powstałych na etapie postępowania przed organem I instancji.
Niewątpliwie w sprawie doszło do uniemożliwienia Stronie realizacji przysługującego jej prawa, oraz - na skutek podania przez organ innej przyczyny odmowy w treści zawiadomienia niż wynikającej z decyzji - braku wiedzy Skarżącej o konieczności przedłożenia dodatkowych dokumentów celem wykazania argumentacji niezbędnej z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. Braki tego rodzaju mogły uniemożliwić Stronie na właściwym etapie postępowania odniesienie się i przestawienie konkretnych okoliczności mogących mieć wpływ na poczynienie ustaleń istotnych z punktu widzenia przesłanek przyznania wnioskowanego zasiłku.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia, bacząc by nie naruszono przepisów procedury administracyjnej, a wydając rozstrzygnięcie uzasadni swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ obowiązany jest uwzględnić obowiązki wynikające z treści art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 79a k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. decyzję ją poprzedzającą.
Na podstawie art. 210 § 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd z urzędu poczynił ustalenia w zakresie przysługujących Stronie od organu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw stwierdzając, że w niniejszej sprawie nie powstały należne Skarżącej niezbędne koszty postępowania prowadzonego przez stronę osobiście.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.