II SA/GL 733/25

II SA/Gl 733/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 128 ust. 1 i 3, art. 130
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi K. P., A. K., A1 K1 na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 marca 2025 r. nr NWXIV.7581.2.37.2024 w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 26 listopada 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżących solidarnie 4227 (cztery tysiące dwieście dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z dnia 26 listopada 2024 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 128 ust. 1 i 4, 130 i in. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm. – dalej u.g.n.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), orzekł:
1) o ustaleniu odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w B., obręb [...], oznaczonej aktualnie jako dz. [...] (poprzednio dz. [...]), w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] w oparciu o zezwolenie udzielone decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z 30 marca 1971 r. na rzecz:
- K. P. w kwocie 6.395,67 zł;
- A. K. w kwocie 6.395,67 zł;
- A. K. w kwocie 6.395,66 zł;
2) o zobowiązaniu T. S.A. z siedzibą w K., będącej właścicielem linii elektroenergetycznej jw., do wypłaty ustalonego w pkt. 1 odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna;
3) o zobowiązaniu T. S.A. z siedzibą w K. do dostarczenia organowi orzekającemu dowodu wypłaty wskazanego w pkt. 1 odszkodowania.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że określając szerokość pasa technologicznego, wobec braku wytycznych wynikających z przepisów prawnych w tym zakresie, biegły oparł się na wytycznych określania powierzchni służebności przesyłu niezbędnej dla właściwego korzystania z urządzeń, opracowanych 25 listopada 2016 r. przez Polskie Towarzystwo Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej. Przedłożony operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne dane, dzięki którym dokonano wyceny, uzasadnienie wyboru podejścia, zestawienia stosownych cen transakcyjnych oraz wnioski rzeczoznawcy majątkowego dotyczące określenia wartości nieruchomości. Analiza rynku nieruchomości została opisana i przedstawiona w oparciu o uregulowania prawne obowiązujące rzeczoznawców majątkowych, natomiast wycena nieruchomości została wykonana w podejściu porównawczym.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. S.A., zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez brak zebrania w sprawie pełnego materiału dowodowego, błędną jego ocenę i tym samym nieprawidłową subsumpcję stanu faktycznego pod właściwe przepisy prawa, jak również brak wyczerpującego uzasadnienia przyjętego przez organ kierunku rozstrzygnięcia;
2) art. 8 k.p.a. w zakresie, w jakim organ naruszając wyżej wskazane normy postępowania prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania, uchybiając normom procesowym i materialnym oraz wykładni przepisów;
3) art. 128 ust. 1 i 4, art. 129 ust. 5 pkt 1-3, art. 124 u.g.n., poprzez brak przyjęcia, że istnieją przesłanki do stwierdzenia, iż stosowne odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostało wypłacone.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli także przez pełnomocnika K. P., A. K. oraz A. K. (dalej: strony, skarżący), zaskarżając ją w całości. Wskazano, że należało powołać innego biegłego rzeczoznawcę i zobowiązać go do uwzględnienia w operacie spadku wartości nieruchomości przy uwzględnieniu powierzchni zajętości pod słupem w wymiarze 26 m2, pasa technologicznego o szerokości po 15 m od osi linii w obie strony i przy uwzględnieniu wartości domu i zabudowań gospodarczych znajdujących się na działce w dacie wydania decyzji.
Wojewoda Śląski decyzją z dnia 25 marca 2025 r., znak NWXIV.7581.2.37.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ administracji nie ma kompetencji, aby podważać merytoryczne ustalenia operatu szacunkowego, a tym samym podważać jego moc dowodową, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne, co miało miejsce. Należność została wyliczona w sposób prawidłowy. Operat zawiera szczegółowe przedstawienie obliczeń oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem, jak też informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wynik końcowy. Operat został sporządzony w sposób kompletny i logiczny. Wojewoda uznał, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, prawidłowo ustalono jej stan faktyczny, tym samym nie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, a w konsekwencji również do nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli przez pełnomocnika K. P., A. K. oraz A. K., zaskarżając ją w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono m. in. naruszenie:
1) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie kwestii ustalenia rzeczywistego terenu podlegającego zajęciu dla prac budowlanych oraz wyznaczającego ograniczenia prawa własności i zaakceptowanie oparcia tych ustaleń przez organy, będących elementem normatywnym decyzji administracyjnej, na nieznanych podstawach, wbrew oświadczeniu właściciela gruntu, bez przeprowadzenia w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania dowodowego; uznanie, że organy administracyjne mogą przyjmować zakres wywłaszczenia dowolnie, bez postępowania dowodowego, bez względu na okoliczności, dowody i realia sprawy, co jest rażącym naruszeniem obowiązku dowodowego ustalenia przez organy administracji stanu faktycznego sprawy rozpatrywanej w formie decyzji administracyjnej;
2) art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów złożonych przez wnioskodawców w sprawie, dodatkowo potwierdzających prawidłową szerokość pasa technicznego linii, w którym ograniczono własność nieruchomości nadając uprawnienia uczestnikowi do zajmowania gruntu celem wykonywania prac eksploatacyjnych;
3) błąd w ustaleniach faktycznych, poprzez przyjęcie pasa eksploatacyjnego jako pow. 438 m2 zamiast 1200 m2;
4) art. 110 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie;
5) § 29 ust. 1 i § 52 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832);
6) art. 21 i 64 ust. Konstytucji RP, poprzez ustalenie odszkodowania bez prawidłowego sprawdzenia podstaw faktycznych dokonanego ograniczenia i bez prawidłowego ustalenia jego zakresu.
W uzasadnieniu podano m. in., że ustalenia faktyczne i prawne są wadliwe. Organy obu instancji były związane ustaleniem, że pas technologiczny, w którym doszło do wywłaszczenia w sprawie, ma szerokość po 15 m od osi linii w obie strony. Obecnie jednak rozpoznając sprawę organ II instancji wadliwie przyjął pas po 2 m od skrajnych przewodów. Bez znaczenia jest to, czy dom znajduje się w pasie technologicznym, czy też poza nim, ponieważ w związku z wydaną decyzją pod budowę linii 110 kV doszło do obniżenia wartości nieruchomości. Operat rzeczoznawcy jest wadliwy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości przyjęte w zaskarżonej decyzji stanowisko.
Uczestnik Spółka T., działając przez pełnomocnika, w piśmie z dnia 18 lipca 2025 r. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.
W świetle art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
Jakkolwiek ograniczenie prawa własności nastąpiło kilkadziesiąt lat temu, to jednak obecnie prowadzone jest postępowanie mające na celu wypłatę odszkodowania. Sąd związany jest tu ustaleniami dokonanymi przez NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 2388/19. Wskazano w nim m. in., że uprawnienie do ustalenia odszkodowania dotyczy nie tylko osób wywłaszczonych, ale także tych, którym ograniczono prawo własności. Art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m. in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane także w ustawodawstwie z czasu ograniczenia własności) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej). Podmiotami uprawnionymi do dochodzenia odszkodowania są osoby wywłaszczone bądź ich spadkobiercy.
Powyższe przepisy umiejscowione zostały w Rozdziale 5 Działu III u.g.n. pt. "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości". Art. 21 ust. 2 Konstytucji wymaga zatem ustalenia i wypłaty "słusznego odszkodowania".
Rzeczoznawca majątkowy w swym operacie z kwietnia 2024 r. w części 6.3. wskazał, że przy ustalaniu szerokości pasa technologicznego korzystał z wytycznych określania powierzchni służebności przesyłu, niezbędnej do właściwego korzystania z urządzeń, opracowanych przez Polskie Towarzystwo Przesyłu i Rozdziału Energii Elektrycznej). W ten sposób uwzględnił rozstaw pomiędzy skrajnymi przewodami fazowymi powiększony o 2 m od skrajnych przewodów fazowych. W tabelce tam zawartej wskazał na wyliczenia dotyczące "pasów służebności przesyłu".
Po pierwsze jednak, powyższe wytyczne nie są żadnym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, by mogły stanowić podstawę wyliczeń. Nie dają także możliwości uwzględniania indywidualnych okoliczności konkretnej sprawy.
Po drugie, dla precyzji odróżnić należy:
1) "pas zajętości linii", zwany również szerokością linii elektroenergetycznej,
2) "pas służebności", niekiedy zwany także "pasem technologicznym", który oznacza powierzchnię wzdłuż linii, konieczną dla właściwego korzystania z urządzeń (by zapewnić możliwie prawidłowy i nieskrępowany dostęp dla wykonywania czynności eksploatacyjnych, w tym konserwacji, napraw i przeglądów;
3) "pas ochronny", który uwzględnia potrzebę zachowania bezpiecznych odstępów od przewodów linii energetycznej (co dotyczy np. posadowienia budynków, dróg itp.).
Po trzecie, Wojewoda nie jest do końca konsekwentny. W swojej decyzji z 19 września 2023 r., uchylającej decyzję organu I instancji, na s. 7 pisał m. in., że dokumenty, którymi dysponował sąd powszechny, a których nie pozyskał organ I instancji, mogą okazać się pomocne dla ustalenia rzeczywistej strefy tzw. pasa technologicznego. Wojewoda zatem nakazał ustalić "rzeczywistą strefę" pasa technologicznego, po czym zaakceptował fikcję wprowadzoną przez ww. wytyczne, które żadnych indywidualnych przesłanek nie uwzględniają.
Po czwarte, sam rzeczoznawca w piśmie z 17 sierpnia 2024 r., kierowanym do Prezydenta Miasta B. wskazywał, że dokumentacja, którą dysponował (w tym opinie biegłych sądowych) wskazywała na różne szerokości pasa wzdłuż linii energetycznych, co było zależne od rodzaju słupa i przebiegu sieci przez nieruchomość. Sam natomiast przyjął 2 m, choć nie jest specjalistą w zakresie sieci elektroenergetycznych i techniki wysokich napięć. Zwracał uwagę w ostatnim akapicie pisma, że należałoby ewentualnie zastanowić się nad powołaniem biegłego w zakresie sieci elektroenergetycznych.
Także w wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 593/21, wskazano, że "Określenie parametrów pasa technologicznego ustawodawca świadomie pozostawił dysponentom sieci elektroenergetycznych, którzy jego szerokość i długość określają każdorazowo w zależności od indywidualnych potrzeb."
Dlatego opinia biegłego w tej sprawie, uwzgledniająca konkretne uwarunkowania terenu oraz parametry słupa i linii, była niezbędna.
Pomimo wątpliwości (zgłaszanych również przez rzeczoznawcę majątkowego) organ I instancji, bez ich wyjaśnienia, wydał decyzję, a Wojewoda ją zaakceptował.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy prawidłowo ustalić stan faktyczny, a w tych ramach przeprowadzić sugerowany przez rzeczoznawcę majątkowego dowód z opinii biegłego w zakresie sieci elektroenergetycznych na okoliczność faktycznego ograniczenia prawa własności skarżących. Na tej podstawie należy w następnej kolejności dopuścić dowód z operatu szacunkowego innego rzeczoznawcy majątkowego, który będzie uwzględniał wymagania prawne obowiązujące przy sporządzaniu tego rodzaju wycen. Strony będą miały możliwość wnoszenia do niego uwag.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (576 zł liczone stosunkowo od łącznej kwoty 19.187 zł, wskazanej w decyzji organu I instancji) i koszty zastępstwa procesowego (3.600 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictw – 51 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.