II SA/Gl 731/25

II SA/Gl 731/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Rafał Wolnik
Renata Siudyka /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 679
art. 4 ust. 2 w zw. z  ust.1 pkt 2
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 168
art. 3 ust. 2
Ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług
Dz.U. 2023 poz 40
art. 30 ust. 2 pkt 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na zarządzenie Wójta Gminy Lelów z dnia 14 lutego 2023 r. nr 24/2023 w przedmiocie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich stanowiących własność gminy 1. stwierdza nieważność § 3 i § 6 zaskarżonego zarządzenia, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
W dniu 14 lutego 2023 r. Wójt Gminy Lelów wydał zarządzenie Nr 24/2023 w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów. Przedmiotowe zarządzenie zostało doręczone na wezwanie organu nadzoru w dniu 21 lutego 2023 r. i opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 20 lutego 2023 r. pod pozycją 1616.
W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r. poz. 40 – dalej jako u.s.g.), art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r. poz.1899, ze zm. – dalej jako u.g.n.) oraz uchwałę Nr III/16/2014 Rady Gminy Lelów z dnia 20 grudnia 2014 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy.
W § 1 ust. 1 zarządzenia wskazano, że wysokość opłat za wynajem świetlic wiejskich wraz z wyposażeniem, będących własnością Gminy Lelów ustala się zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia, z zastrzeżeniem § 2. W § 1 ust. 2 przyjęto, że do określenia okresu trwania najmu przyjmuje się każdą rozpoczętą godzinę wynajmu. W § 2 zarządzenia ustalono, że opłata za wynajem świetlic na szkolenia i kursy oraz zajęcia rekreacyjne wynosi 30,00 zł brutto za rozpoczętą godzinę wynajmu. Jednocześnie w § 3 zarządzenia wskazano, że do stawek opłat, o których mowa w § 1 i 2 naliczony zostanie należny podatek VAT W § 4 zarządzenia zwolniono z opłat określone podmioty. Z kolei w § 5 wskazano, że oprócz opłat, o których mowa w § 1 i 2 najemca ponosi koszty zużycia energii elektrycznej, wody, koszty odprowadzania ścieków i koszty odbioru i zagospodarowania odpadów stałych. W § 6 ustalono: wzór wniosku o wynajem świetlicy wiejskiej, stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia oraz wzór protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiący załącznik nr 3 do zarządzenia. Wójt powierzył wykonanie zarządzenia Sekretarzowi Gminy oraz postanowił o jego wejściu w życie po upływie 14 dni od daty opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego (§ 8).
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski (Wojewoda, skarżący), na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2024 r. poz. 935, ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie w całości nieważności wskazanego na wstępie zarządzenia jako sprzecznego z art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679- dalej jako u.g.k.) i art.7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm. - dalej jako Konstytucja RP).
W toku badania legalności przedmiotowej uchwały skarżący uznał, iż jest ona w całości niezgodna z prawem. W uzasadnieniu podał, że powołana w podstawie prawnej zarządzenia uchwała Nr III/16/2014 Rady Gminy Lelów z dnia 30 grudnia 2014 r., upoważniająca Wójta Gminy Lelów do wydania przedmiotowego zarządzenia, nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Skarżący zwrócił uwagę, że podstawa prawna do podjęcia powyższej uchwały wynika z treści postanowień ustawy o gospodarce komunalnej. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei z treści art. 4 ust 2 u.g.k. wynika, że uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek.
Zdaniem Wojewody art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego w zakresie ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji powyższego, stwierdzić należy, że uprawnienia, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w sytuacji powierzenia ich przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 4 ust. 2 u.g.k. - organom wykonawczym tych jednostek, również realizowane będą w formie aktu prawa miejscowego.
W ocenie skarżącego oznacza to, że uchwała wskazana w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia nie nabyła mocy obowiązującej. Wobec powyższego uchwała, która nie zaistniała w obrocie prawnym nie może stanowić podstawy do wydania przez organ wykonawczy przedmiotowego zarządzenia - mającego rangę aktu prawa miejscowego. Nie doszło zatem do skutecznego przeniesienia kompetencji ustawowej do wydania określonego aktu prawnego na inny podmiot niż przewiduje to ustawa.
Według Wojewody wydanie przedmiotowego zarządzenia bez podstawy prawnej, stanowi istotne naruszenie art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 pkt 2 u.g.k. w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Skarżący wskazał także na dalsze wadliwości zaskarżonego zarządzenia zauważając, że uregulowanie w załączniku nr 2 do zarządzenia wzoru wniosku o wynajem świetlicy, jak również określenie wzoru protokołu zdawczo - odbiorczego w załączniku nr 3 do zarządzenia, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepis ten uprawnia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat (...) za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie można zaakceptować poglądu, że stanowienie w sprawie wspomnianych wzorów zawiera się w powyższej kompetencji.
Nadto, Wojewoda zauważył, że zgodnie z tytułem zarządzenia, przedmiotem jego regulacji jest określenie wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów. Tymczasem w akcie zawarto przepis § 1 ust. 2 stanowiący, iż: "Do określenia okresu trwania najmu przyjmuje się każdą rozpoczętą godzinę wynajmu". Dotyczy on zatem sposobu ustalania opłat, a nie jak wskazuje tytuł - ich wysokości. Narusza to zasady prawidłowej legislacji. O ile można byłoby uznać, że uchwała III/16/2014 (w przypadku jej obowiązywania) subdelegująca kompetencje na Wójta upoważnia ten organ do normowania również sposobu ustalania opłat, to w tym wypadku przyjęcie regulacji ocenić można byłoby jako nieistotne naruszenie prawa. Regulację tę należy jednak odnieść do pozostałych postanowień zarządzenia. W § 1 ust. 1 zarządzenia: "Ustala się wysokość opłat za wynajem świetlic wiejskich wraz z wyposażeniem będących własnością Gminy Lelów zgodnie z załącznikiem Nr 1 do Zarządzenia, z zastrzeżeniem § 2. Zastrzeżenie dotyczy ustalenia opłaty za wynajem świetlic na szkolenia i kursy oraz zajęcia rekreacyjne. W tej sytuacji przyjęto, że opłata wynosi 30,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę wynajmu.
Zdaniem Wojewody reguła, w myśl której: Do określenia okresu trwania najmu przyjmuje się każdą rozpoczętą godzinę wynajmu dotyczyć powinna wyłącznie opłat unormowanych w § 2 zarządzenia (w którym została ona wprost zawarta). Odrębne przyjęcie tej reguły w § 1 ust. 2 zarządzenia i tym samym umożliwienie jej stosowania także do innych opłat, przewidzianych w skarżonym akcie, rodzi niepewność prawa. Skarżący zwrócił uwagę, że wszystkie postanowienia wymienione w załączniku nr 1 do zarządzenia wprowadzają stawki opłat za wynajem świetlic (jak i ich wyposażenia) w odniesieniu do jednej doby. Przyjęte w zarządzeniu rozwiązanie, wprowadzające równolegle oba te przepisy (§ 1 ust. 1 i 2 zarządzenia), a jednocześnie brak w zarządzeniu regulacji mówiącej o możliwości rozliczeń za godzinę, powoduje, że w praktyce za każdą rozpoczętą godzinę wynajmu (w celach innych niż wskazane w § 2 zarządzenia) wnosić należy opłatę w wysokości określonej w załączniku nr 1 do zarządzenia - liczoną za jedną dobę. Podkreślono cywilnoprawny charakter opłat ustalonych w oparciu o przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. wskazując na zasadę ekwiwalentności świadczeń.
W skardze zarzucono również, że regulacja § 3 zarządzenia - a w konsekwencji także § 2 i załącznika nr 1 do zarządzenia - jest sprzeczna z art. 3
ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 168 ze zm.). W ocenie skarżącego opłaty ustalane w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. muszą być bowiem ostateczne i zawierać w sobie wartość usługi z uwzględnieniem podatku VAT.
Jako ostatnie z uchybień Wojewoda wskazał na § 1 ust. 1 zarządzenia odsyłającego do załącznika nr 1 do zarządzenia, w zakresie możliwości świadczenia usługi, polegającej na wynajmie wyposażenia Wiejskiego Domu Kultury i Sportu w Skrajniwie (Skrajniwa 50A). W ocenie skarżącego zapis ten pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., który przypisuje organom gminy kompetencje w zakresie kształtowania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Powołując się m.in. na regulację art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Wojewoda wywiódł bowiem, że usługa polegająca na wynajmie wyposażenia świetlicy gminnej (sprzęt kuchenny, nagłośnienie - zestaw podstawowy bez obsługi, zastawa stołowa) - ma charakter usługi komercyjnej, a nie usługi komunalnej o charakterze użyteczności publicznej. Uregulowanie odpłatności za nią w akcie prawnym podejmowanym na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jest zatem pozbawione podstaw prawnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lelów wniósł o jej oddalenie wskazując, że uchwała Nr III/16/2014 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i obowiązywała do dnia 31 marca 2025 r. , albowiem została uchylona uchwałą Nr [...] Rady Gminy Lelów z dnia
[...] . Wydawane w dniu 14 lutego 2023 r. zarządzenie oparte zostało zatem na obowiązującej wtenczas uchwale.
W związku z aktualnym stanowiskiem judykatury, tego samego dnia tj. w dniu [...] na sesji Rady Gminy Lelów została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy Lelów w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy Lelów i zgodnie z jej § 3 uchwała ta weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
Organ zwrócił uwagę, że zaskarżone zarządzenie jako zawierające normy o charakterze powszechnie obowiązującym zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
W ocenie Wójta Gminy Lelów nie sposób również uznać, aby zarządzenie w inny sposób naruszało prawo, co miałoby skutkować stwierdzeniem jego nieważności. Wskazano, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał. Tym samym nie zachodzą żadne przeszkody aby w zarządzeniu znalazły się także inne regulacje prawne dotyczące sposobu wykonywania zarządzenia, co nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.
Nadto, zdaniem organu, wskazywane w zarządzenia uchybienia uznać należy za nieistotne, w szczególności mając na uwadze fakt, iż zarządzenie to regulowało stawki opłat na dany - 2023 r. i obecnie nie stanowi już podstawy do pobierania opłat za wynajem świetlic wiejskich.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, gdyż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty należy uznać za zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Z kolei według art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Natomiast zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.
Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwóch rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały (zarządzenia), skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał (zarządzeń), naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały (zarządzenia), naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, bądź zarządzeń (por. np. wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97).
W tym miejscu zauważyć należy, że przez naruszenie prawa mające charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., w tym przez istotną sprzeczność, należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Za istotne naruszenie prawa uznać bowiem należy uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r.; sygn. akt P 9/02; publ. OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r.; sygn. akt II OSK 618/14 oraz wyrok NSA z 25 maja 2017 r.; sygn. akt II OSK 2462/15). Z kolei nieistotne naruszenia prawa obejmują naruszenia niedotyczące istoty zagadnienia. Nieistotne naruszenie prawa, jak błąd lub nieścisłość prawna nie mająca wpływu na istotną treść uchwały, jest więc mniej doniosłe niż inne wadliwości. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r.; sygn. II OSK 6864/21; wyrok NSA z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1792/23).
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie zarządzenie nr 24/2023 Wójta Gminy Lelów z dnia 14 lutego 2023 r. w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów.
Przechodząc do oceny zasadności argumentacji skargi w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć o charakterze uchwały Rady Gminy Lelów nr III/16/2014 z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie powierzenia uprawnień Wójtowi Gminy Lelów. Przyjdzie bowiem zauważyć, że zgodnie z § 2 przywołanej uchwały, weszła ona w życie z dniem jej podjęcia. Tymczasem, zdaniem Wojewody, powyższa uchwała – jako akt prawa miejscowego – wymagała publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.
W tym miejscu przypomnienia wymaga, że w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek (art. 4 ust. 2 u.g.k.).
Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym, nieodnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów oraz o charakterze abstrakcyjnym, mający wielokrotne zastosowanie, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. Akt prawa miejscowego ma charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów, niekonsumującego się w drodze jednorazowego zastosowania. Zaprezentowane stanowisko jest zgodne orzecznictwem, w którym podkreśla się, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań - rodzaj zamieszczonych w niej norm. Charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Jeżeli akt prawotwórczy zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 430/19, z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10).
Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, uchwała Rady Gminy wydana na podstawie art. 18 ust. 2 u.g.n. oraz art. 4 ust. 2 u.g.k. uchwała Rady Gminy o subdelegacji uprawnienia do określenia wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego skierowana jest wyłącznie do organu wykonawczego danej jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to zatem akt prawa miejscowego, nie zawiera bowiem norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie kreuje również bezpośrednio żadnych praw i obowiązków dla jakichkolwiek odbiorców (w tym skarżącej kasacyjnie), lecz stanowi wyłącznie subdelegację kompetencji dla organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego (por. Wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 503/22). W konsekwencji, zdaniem składu orzekającego doszło do prawidłowego i skutecznego przekazania uprawnień do wydania zarządzenia w sprawie określenia wysokości opłat za wynajem świetlic wiejskich będących własnością Gminy Lelów.
Odnosząc się do § 3 zarządzenia, zgodnie z którym do stawek opłat, o których mowa w § 1 i 2 naliczony zostanie należny podatek VAT, Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż wprowadzenie powyższej regulacji, a w konsekwencji także § 2 i załącznika nr 1 do zarządzenia - jest sprzeczna z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 168 ze zm.). W ocenie składu orzekającego opłaty ustalane w trybie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. muszą być ostateczne i zawierać w sobie wartość usługi z uwzględnieniem podatku VAT. Zarządzenie Wójta (jako akt prawa miejscowego) winno w sposób kompleksowy i jednoznaczny wskazywać w jaki sposób i na jakiej podstawie zostanie ustalona wysokość ceny za wynajem świetlic wiejskich.
Reasumując, wprowadzenie niejasności oraz uznaniowości przy jednoczesnym braku jednoznacznego określenia zasad ustalenia wysokości opłat za wynajem świetlic na okres powyżej 1 miesiąca pozostaje w sprzeczności z art. 2 Konstytucji RP oraz stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 u.s.g.
Skarga jest zasadna jeszcze z jednego powodu. Zgodnie z § 6 zarządzenia ustala się: wzór wniosku o wynajem świetlicy wiejskiej stanowiący załącznik nr 2 do zarządzenia oraz wzór protokołu zdawczo-odbiorczego, stanowiący załącznik nr 3 do zarządzenia. Zdaniem tut. Sądu, zarządzenie Wójta, wprowadzające wzór wniosku o wynajem świetlic oraz wzór protokołu zdawczo-odbiorczego zostało wydane z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.k. oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Powyższe przepisy nie przyznają organowi wykonawczemu kompetencji do normowania trybu składania wniosków ani do określenia w sposób wiążący ich formy. Tymczasem, Wójt Gminy wydając przedmiotowe zarządzenie, stanowiące akt prawa miejscowego, powinien ściśle działać w granicach upoważnienia ustawowego jak i upoważnienia wynikającego z uchwały Rady Gminy, stanowiącej akt prawa miejscowego. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im uprawnień. Powyższy przepis zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Z powołanego przepisu Konstytucji wynika, iż organy administracji publicznej obowiązuje zasada: "co nie jest prawem dozwolone jest zakazane". Organom jednostek samorządu terytorialnego wolno bowiem jedynie to, na co zezwalają przepisy prawa i mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia (por. W. Skrzydło, Konstytucja RP. Komentarz. Zakamycze 1999 r., s. 15). Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone (cytat z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., K 20/01, Legalis nr 54123). Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej podejmuje działanie w sprawie, co do której przepis prawa wyraźnie lub pośrednio nie wskazuje jego właściwości, działanie takie stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że ustawa nie przewiduje obowiązku zachowania szczególnej postaci wniosku o wynajem, wobec czego każda forma, która w sposób dostateczny ujawnia wolę zainteresowanego, powinna być uznana za dopuszczalną. Wprowadzenie obligatoryjnego wniosku stanowi faktyczne ograniczenie dostępności świetlic, gdyż uzależnia możliwość skorzystania z obiektów od spełnienia dodatkowego wymogu formalnego, niewynikającego z ustawy. Takie działanie narusza konstytucyjną zasadę legalizmu i prowadzi do nieuzasadnionego rozszerzenia obowiązków obywateli.
Jednocześnie przyjdzie zauważyć, że we wzorze wniosku o wynajem świetlic (załącznik nr 2 do zarządzenia) oraz wzorze protokołu zdawczo-odbiorczego (załącznik nr 3 do zarządzenia) przewidziano określone zobowiązania po stronie wnioskodawcy. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że kształtowanie praw i obowiązków stron umowy najmu winno następować w drodze porozumienia umownego, w ramach swobody umów wyrażonej w art. 3531 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061, z późn. zm.). Niedopuszczalne jest więc aby strony przyszłej umowy nie miały wpływu na jej treść z uwagi na to, iż jej postanowienia reguluje zarządzenie Wójta narzucające jednostronne formę złożenia wniosku oraz rozwiązania dla stron umowy. Określone zobowiązania mogą być o najwyżej elementem samej umowy najmu.
Zasadnym jest zatem stwierdzenie nieważności § 6 zarządzenia jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 u.s.k. w zw. z art. 3531 k.c.
Z tych też względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zarządzenia w części obejmującej § 3 i § 6.
Na zakończenie należy zaznaczyć, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl