II SA/Gl 727/06

II SA/Gl 727/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Rafał Wolnik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A Sp. z o.o. w Z. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę.
Uzasadnienie
Spółka B S.A pismem z dnia [...]r. poinformowała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., że w dzielnicy [...] w Z. stwierdzono prowadzenie prac ziemnych, polegających na układaniu kabli światłowodowych w rurociągach kablowych ulicami: A, B, C, D, E, F, G i H. Dnia [...] r. przeprowadzono kontrolę przy udziale prokurenta firmy A, Prezesa Zarządu spółki oraz kierownika ds. nadzoru technicznego. W jej wyniku stwierdzono, że w rejonie wymienionych ulic wykonane zostały roboty, polegające na ułożeniu rur PCV na terenach posesji budynków wielorodzinnych. Poszczególne odcinki rur nie tworzą ciągu połączeniowego, albowiem brak jest przejść pod drogami publicznymi. Wedle oświadczenia inwestora, spółki A, prace przygotowawcze służyły ułożeniu światłowodowej sieci internetowej. Na ówczesnym etapie w rurach nie zostały ułożone kable. Roboty wykonano w roku [...], bez uzyskania decyzji administracyjnych. W trakcie kontroli inwestor przedstawił mapkę z zaznaczeniem trasy ułożonych rur. Mapka ta znajduje się w aktach sprawy.
Jak wynika z akt sprawy, prowadzenie robót ziemnych w pasie drogi ulicy I funkcjonariusze Straży Miejskiej stwierdzili również w dniu[...]r.
Pismem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wszczął postępowanie w sprawie wybudowania fragmentów rurociągów kablowych w rejonie wyżej wymienionych ulic. Następnie postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] organ wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych i nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 3 miesięcy zaświadczenia właściwego organu o zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku zgodności obiektu z planem miejscowym zobowiązano inwestora do złożenia docelowego projektu budowlanego wraz z oceną techniczną wykonanych robót. W podstawie prawnej podano art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.). W uzasadnieniu natomiast podniesiono, że wykonane roboty wymagały uprzedniego pozwolenia na budowę. Wobec prowadzenia prac bez pozwolenia, organ był zobligowany do ich wstrzymania. Jednocześnie celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, nałożono określone obowiązki.
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nakazał spółce A rozbiórkę przedmiotowego rurociągu teletechnicznego, w terminie 3 miesięcy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podano art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu zaś wskazano, że [...]r. minął wyznaczony postanowieniem z dnia [...]r. termin do złożenia przez inwestora wymaganej dokumentacji. Inwestor obowiązku tego nie wykonał, nie zgłosił też o przyczynach zwłoki. Okoliczności te uzasadniają wydany nakaz rozbiórki.
Pismem z dnia [...]r. Spółka A wniosła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarówno odwołanie od decyzji, jak i zażalenie na postanowienie z dnia [...]r. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] nr [...] organ II instancji stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie, uznając iż zostało ono wydane w oparciu o ust. 2 art 48 prawa budowlanego.
W odwołaniu od decyzji Spółka podniosła, że jest publicznym operatorem telekomunikacyjnym i prowadzi działalność związaną z dostarczaniem Internetu. Wybudowała w rejonie wymienionych w decyzji ulic rurociąg, którego zadaniem jest dostarczanie sygnału internetowego. W ocenie Spółki wykonany rurociąg stanowi przyłącze, które nie wymaga pozwolenia na budowę. Wskazano, ze żaden przepis nie definiuje pojęcia przyłącza, brak jest zatem kryterium kwalifikowania wykonanych robót jako przyłącza telekomunikacyjnego. Nowelizacja art. 29 ust. 1 pkt 20 usunęła z tego przepisu zapis "do budynków", wobec czego aktualnie brak jest podstaw do ograniczania pojęcia przyłączy wyłącznie do przyłączy prowadzących do budynków. Z tego względu dla zdefiniowania przyłącza telekomunikacyjnego nie jest użyteczne rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, posługuje się ono bowiem pojęciem "przyłącza telekomunikacyjnego do budynku". Za pomocną dla zdefiniowania przyłącza telekomunikacyjnego uznano definicję sieci telekomunikacyjnej, zawartą w art. 2 pkt 35 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne. Sieć tę tworzy całość infrastruktury telekomunikacyjnej. Nie można zatem uznać za sieć poprowadzenie jednego odcinka od stacji bazowej do budynku abonenta. Zasadne jest natomiast zakwalifikowanie go jako przyłącza, które nie wymagało pozwolenia na budowę.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W podstawie prawnej podano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.48 ust. 1 w związku z ust. 4 prawa budowlanego. W uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że sporną inwestycję należało zakwalifikować do [...] kategorii obiektów, jako sieć telekomunikacyjną, służącą do obsługi sieci internetowej, mającej służyć licznym odbiorcom, zlokalizowanym wzdłuż całej trasy ulicami: A, B, C, D, E, F, G i H w Z.. Wskazuje na to mapa obrazująca wielość ulic i zabudowań. Podana w odwołaniu definicja przyłącza nie jest możliwa w sprawie do zastosowania, albowiem przyłączem jest urządzenie lub zespół urządzeń łączących sieć rozdzielczą z instalacją wewnętrzną odbiorcy. Stąd bez znaczenia dla sprawy jest także skutek wynikający z nowelizacji art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego, zwalniający wszelkie przyłącza z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W skardze do sądu administracyjnego A spółka z o.o w Z. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., zarzucając jej naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego oraz art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślono, że rurociąg, w którym miał się znajdować kabel nie jest w stanie samodzielnie dostarczać sygnału telekomunikacyjnego, jest jedynie niewielkim fragmentem całej infrastruktury, umożliwiającej dostarczanie internetu. Stąd nie można go zakwalifikować jako sieć, tą bowiem jest system transmisyjny oraz urządzenia komutacyjne i przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów. Sieć tworzą zatem urządzenia, które umożliwiają nadawanie sygnału. Nie spełniając kryteriów sieci, rurociąg może być zakwalifikowany wyłącznie jako przyłącze, które nie zostało legalnie zdefiniowane.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podał, że przedmiotem postępowania nie jest przyłącze, lecz samowolne wykonanie robót budowlanych polegających na wybudowaniu rurociągów teletechnicznych. Podnoszona w skardze definicja przyłącza nie ma zastosowania w sprawie. Przyłączem jest bowiem urządzenie łączące sieć rozdzielczą z instalacją wewnętrzną odbiorcy. Rurociąg ma służyć obsłudze licznych odbiorców i przebiegać przez liczne działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
W niniejszej sprawie, wedle oceny skarżącej, kwestią sporną było, jak winny zostać zakwalifikowane odcinki rur, ułożonych przez Spółkę. W przekonaniu inwestora stanowią one przyłącza telekomunikacyjne, albowiem siecią telekomunikacyjną jest pewna całość umożliwiająca przesyłanie sygnału, przyłączem zaś nie musi być wyłącznie przyłącze do budynku. Z tego względu wykonane roboty zwolnione były z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Prawo budowlane istotnie przewiduje odmienne reżimy prawne dla budowy sieci i przyłączy. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), sieci uzbrojenia terenu jak również sieci techniczne są obiektami budowlanymi i jako takie wymagają pozwolenia na budowę. Natomiast przyłącza: elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne i telekomunikacyjne pozwolenia nie wymagają, co przewiduje art. 29 ust. 1 pkt 20 prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że budowa takich przyłączy zupełnie jest uwolniona spod rygorów prawa budowlanego.
W odniesieniu do przyłączy, po nowelizacji prawa budowlanego obowiązującej od 26 września 2005 r., obowiązuje dwojaki reżim, co spowodowane zostało dodaniem art. 29a. Ustawodawca przewidział dwa rodzaje procedur poprzedzających rozpoczęcie budowy przyłączy: jeden ustalony art. 29a oraz drugi przewidziany w art. 30 ust 1 pkt 1a prawa budowlanego. Zgodnie z art. 29a ust. 3 inwestor ma prawo wyboru procedur związanych z wykonywaniem przyłączy. Przyłącza mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie z art. 30 ust. 1 pkt 1a, lub też bez zgłoszenia, zgodnie z art. 29a. Spełniając przesłanki z art. 29a prawa budowlanego inwestor zwolniony jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przesłanki te to: wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego przyłącza na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz zastosowanie odpowiednich przepisów prawa energetycznego lub o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (art. 29a ust. 2 ). Do planu sytuacyjnego znajdują natomiast zastosowanie przepisy ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r., nr 100, poz. 1086 ze zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 7 tej ustawy, pod pojęciem mapy zasadniczej należy rozumieć wielkoskalowe opracowanie kartograficzne zawierające aktualne informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych. Z akt sprawy, jak również ze stanowiska samej skarżącej nie wynika, aby w sprawie zostały spełnione warunki z art. 29a prawa budowlanego. Na żadnym etapie postępowania skarżąca na przepis ten się nie powoływała, jak również nie wykazała sporządzenia wymaganej tym przepisem dokumentacji. W takiej sytuacji, nawet w przypadku uznania wykonanych robót za przyłącza telekomunikacyjne, nie można uznać, że dla ich wykonania nie było potrzebne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Zgłoszenia takiego, co jest niewątpliwe, Spółka nie dokonała, zatem w takiej sytuacji organy byłyby uprawnione do zastosowania skutków z art. 49b prawa budowlanego. Skutki te są analogiczne do wynikających z zastosowania art. 48 prawa budowlanego, zaś następstwem niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem warunkującym rozpoczęcie procedury legalizacyjnej, jest wydanie nakazu rozbiórki. Należy zatem wskazać skarżącej Spółce, iż podana przez nią argumentacja negująca dokonaną kwalifikację rurociągu nie może być skuteczna dla uznania wydanej decyzji za naruszającą prawo. Podstawą do uchylenia decyzji wydanej z naruszeniem prawa materialnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), jest bowiem stwierdzenie, że naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Wobec podanej argumentacji stwierdzenie takiego wpływu nie jest możliwe.
Niezależnie od przedstawionego wyżej wywodu należy jednakże podkreślić, że orzekający w sprawie Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do kwalifikacji wykonanego obiektu. Ułożone rury nie stanowią w ocenie Sądu przyłącza, lecz sieć uzbrojenia terenu, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
Kanalizacja kablowa, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.), stanowi część infrastruktury telekomunikacyjnej, na którą składają się urządzenia telekomunikacyjne oraz w szczególności linie, kable, kanalizacje kablowe, wieże, maszty, przewody oraz osprzęt, wykorzystywany do zapewnienia telekomunikacji. Elementy tej infrastruktury mogą tworzyć sieć telekomunikacyjną. Definicję legalną sieci telekomunikacyjnej zawiera art. 2 pkt 35 ustawy prawo telekomunikacyjne, stanowiąc iż siecią telekomunikacyjną jest system transmisyjny oraz urządzenia komutacyjne lub przekierowujące, a także inne zasoby, które umożliwiają nadawanie, odbiór lub transmisję sygnałów za pomocą przewodów, fal radiowych, optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną. Można zatem zgodzić się ze skarżącą, iż sieć stanowi pewną całość, umożliwiającą nadawanie i transmisję sygnałów, z wykorzystaniem elementów infrastruktury telekomunikacyjnej i w tym znaczeniu element infrastruktury nie jest tożsamy z siecią telekomunikacyjną. Jednocześnie jednak, na ile element tej infrastruktury związany jest funkcjonalne z całością służącą przesyłaniu sygnału, należy go uznać za element sieci telekomunikacyjnej. W rozumieniu prawa telekomunikacyjnego stanowi on zatem element infrastruktury telekomunikacyjnej.
Dla kwalifikacji wykonanego obiektu istotny w sprawie jest jednak jego status na gruncie prawa budowlanego, w oparciu o tę ustawę prowadzone jest bowiem postępowanie w sprawie legalności obiektów. Powstaje zatem pytanie, czy taki element jak kanalizacja kablowa na gruncie prawa budowlanego stanowi sieć, czy też inny obiekt, w szczególności przyłącze telekomunikacyjne. Prawo telekomunikacyjne nie zawiera definicji zarówno kanalizacji kablowej, jak i przyłącza telekomunikacyjnego. Definicja takie znajdują się natomiast w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego, co uzasadnia ich zastosowanie w sprawie.
Zgodnie z § 3 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane (Dz. U. nr 219, poz. 1864), obowiązującym w dacie orzekania przez organ II instancji, ciąg rur osłonowych i związanych z nimi pomieszczeń podziemnych dla kabli i ich złączy oraz urządzeń telekomunikacyjnych stanowi kanalizację kablową. W sprawie ułożone przez inwestora rury należy uznać za taką właśnie kanalizację kablową, zgodnie bowiem ze stanowiskiem skarżącej, miały one służyć ułożeniu w nich kabli światłowodowych. Fakt, że rury te nie tworzyły w dacie wszczęcia postępowania zamkniętego obiegu nie ma znaczenia, istotne dla kwalifikacji tego obiektu jest bowiem zamierzone przez inwestora jego przeznaczenie i funkcja. Wszczęcie postępowania administracyjnego w toku prowadzonych prac, w stosunku do jeszcze nie wykonanego w całości obiektu, nie wpływa na określenie jego charakteru dla potrzeb postępowania przed organami nadzoru budowlanego.
Powołane rozporządzenie dotyczy obiektów będących obiektami budowlanymi. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia, kanalizacja kablowa jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym. W rozumieniu zatem prawa budowlanego, taki element infrastruktury, jak kanalizacja kablowa jest obiektem budowlanym.
Rodzaje obiektów budowlanych określa art. 3 pkt 1 prawa budowlanego. Są nimi: budynki, obiekty małej architektur i budowle. Do budowli odnosi się art. 3 pkt 3 prawa budowlanego wskazując, że budowlą jest każdy obiekt nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury; wśród tak rozumianych budowli przepis wymienia dwa rodzaje sieci: sieci techniczne oraz sieci uzbrojenia terenu. W ocenie Sądu wykonany rurociąg stanowi kanalizację kablową i w rozumieniu prawa budowlanego jest zatem budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, stanowiąc jeden z rodzajów wymienionych w nim sieci. Wedle przekonania Sądu jest on siecią uzbrojenia terenu, służy bowiem przygotowaniu infrastruktury, będącej zdatną do świadczenia usług komunikacyjnych tj. sieci telekomunikacyjnej.
Regulacje prawa budowlanego nie pozwalają natomiast na uznanie wykonanej kanalizacji za przyłącze telekomunikacyjne. Na gruncie ustawy prawo budowlane art. 3 pkt 9 charakteryzuje przyłącze jako urządzenie budowlane, czyli urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem. W ustawie brak jest definicji przyłącza, art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy wymienia wyłącznie rodzaje przyłączy, w tym przyłącza telekomunikacyjne. Dla określenia co stanowi przyłącze tego rodzaju pomocne jest, wbrew stanowisku skarżącej, właśnie powoływane wyżej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane. Faktem jest, na co Spółka zwracała uwagę, że w ustawie, na skutek nowelizacji obowiązującej od 26 września 2005 r., rodzaje możliwych przyłączy nie ograniczają się do przyłączy do budynków. Z drugiej jednak strony należy zgodzić się, że przyłącze do budynku stanowi jeden z przypadków przyłącza jako takiego. Przepis § 3 pkt 11 rozporządzenia definiuje przyłącze jako odcinek linii kablowej lub kanalizacji kablowej między złączem rozgałęźnym a zakończeniem tych linii lub kanalizacji w budynku. Odpowiada to rozumieniu przyłącza w potocznym rozumieniu, jako pewnego połączenia między dwoma obiektami, których jeden jest obiektem przyłączanym, zaś drugi tym, do którego się obiekt przyłączany podłącza. W przypadku przyłącza telekomunikacyjnego przyłączenie powinno następować do sieci telekomunikacyjnej. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby taki układ dwóch obiektów istniał lub był projektowany. Niewątpliwie układ rur, stanowiących kanalizację kablową, przebiegając przez poszczególne nieruchomości, w sposób faktyczny łączy je w jedną całość z siecią. Należy jednak mieć na względzie, iż w sprawie chodzi o rozumienie przyłącza na gruncie prawa budowlanego, co jest uzasadnione przedmiotem sprawy. Wymieniając w art. 29 ust. 1 pkt 20 rodzaje przyłączy, w art. 3 pkt 9 ustawodawca jednocześnie, jak to wyżej już zaznaczono, określił przyłącze jako urządzenie budowlane, zapewniające możliwość użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Wynika z tego, że obiektem przyłączanym poprzez przyłącze musi być obiekt budowlany, jakim w żadnym wypadku nie jest nieruchomość gruntowa.
Mając na uwadze podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.