II SA/Gl 721/25

II SA/Gl 721/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Nowak
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 418
art. 33 ust. 1 i in.
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2025 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 3 kwietnia 2025 r. nr IFXIV.7840.3.33.2024 w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 25 lipca 2024 roku, numer [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.), art. 33 ust. 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm. – dalej p.b.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 czerwca 2024 r., zatwierdził projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę dla J. S. (dalej: strona, skarżąca, inwestorka), prowadzącej działalność gospodarczą pn. F. J.S . , obejmującego "Budowę budynku magazynowego" na działce nr [...] , położonej w C. przy ul. [...] .
W uzasadnieniu wskazano m. in., że inwestycja jest zgodna z przepisami powszechnie obowiązującymi, w tym miejscowymi. Projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany odpowiadają wymogom prawnym.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. A. . Wskazano m. in., że decyzja jest wadliwa, gdyż inwestorka złożyła nieprawdziwe oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oparła się na umowie dzierżawy zawartej w dniu 4 marca 2024 r. Umowa ta została zawarta pomiędzy firmą D. s.c. R. S., J.S. , K. A. , jako wydzierżawiającymi, a F. J.S. , jako dzierżawcą. Umowa została zawarta bez wiedzy i zgody K. A. , wspólnika spółki R. . Sama umowa dzierżawy była czynnością przekraczającą zwykły zarząd, gdzie zgodnie z umową spółki konieczne jest współdziałanie wszystkich wspólników. Również częściowa tożsamość stron umowy dzierżawy (J. S. występuje w dwóch rolach – jako wspólnik spółki cywilnej oraz jako dzierżawca) pozwala na stwierdzenie, że czynność taka, jako nietypowa, powinna być traktowana jako przekraczająca zakres zwykłych czynności spółki. Do czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu konieczne jest zgodne współdziałanie wspólników (§ 9 ust.2 umowy spółki w brzmieniu ustalonym aneksem do umowy spółki cywilnej z dnia 6 czerwca 2008 r). Oznacza to jednomyślną decyzję wspólników podjętą w drodze uchwały. Również reprezentacja po stronie wydzierżawiającego była niewłaściwa, bowiem spółkę cywilną R. reprezentował tylko jeden wspólnik – R. S. .
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Wojewoda Śląski decyzją z dnia 3 kwietnia 2025 r., znak IFXIV.7840.3.33.2024, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
- uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz
- orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia inwestorce pozwolenia na budowę budynku jw.
W uzasadnieniu podano m. in., że z księgi wieczystej nieruchomości wynika, że działka inwestycyjna objęta jest współwłasnością łączną wspólników spółki cywilnej, do których należą: J. S. , R. S. oraz K. A. . Jeżeli zawarcie umowy dzierżawy nastąpiło bez uprzedniej zgody wymaganej liczby wspólników, stąd odwołująca się może skutecznie kwestionować tytuł prawny inwestorki do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakim jest umowa dzierżawy. Przepis art. 865 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm. – dalej: k.c.) ma charakter dyspozytywny, tzn. strony mogą w drodze umowy uregulować inne zasady prowadzenia spraw spółki. W przeciwnym przypadku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu konieczna jest jednomyślna zgoda wszystkich wspólników. Wojewoda wezwał inwestorkę o przedłożenie takich zgód, ewentualnie – stosownych dokumentów umożliwiających ustalenie, czy w drodze umowy spółki (ewentualnie jej późniejszych zmian) wspólnicy nie wyłączyli zastosowania przepisów względnie obowiązujących (dyspozytywnych) Kodeksu cywilnego, a dotyczących prowadzenia spraw spółki, poprzez odrębne uregulowanie tych kwestii. Jak wynika z aneksu z dnia 6 czerwca 2008 r. do umowy spółki cywilnej z dnia 17 sierpnia 1998 r., do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu konieczne jest zgodne współdziałanie wspólników (§ 9 ust. 2). W ocenie Wojewody Śląskiego zawarcie umowy dzierżawy w przedmiotowym przypadku przekracza zakres zwykłego zarządu. Przemawia za tym w szczególności charakter dzierżawy, który umożliwia dzierżawcy budowę i późniejszą eksploatację hali stalowej, w której będzie mieścił się magazyn (§ 1 pkt 1 umowy dzierżawy) oraz prowadzenie działalności gospodarczej związanej z magazynowaniem, w tym czynienie wszelkich nakładów i adaptacji, celem przystosowania terenu pod tę działalność (§ 1 ust. 5 umowy dzierżawy). W orzecznictwie dominuje stanowisko, że realizacja inwestycji, w tym budowlanych, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Powyższe oznacza, że zgodę na zawarcie umowy dzierżawy powinni wyrazić wszyscy wspólnicy s.c. Z odwołania wynika, że takiej zgody nie było.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika inwestorka. Wniesiono o uchylenie decyzji Wojewody oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucono naruszenie:
1) art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez niewszechstronne zbadanie stanu faktycznego sprawy, polegające na tym, że w ramach prowadzonego postępowania dowodowego organ II instancji pominął fakt, iż zawarta umowa dzierżawy dotyczy terenu o powierzchni 300 m2, znajdującego się pomiędzy odkurzaczami myjni samochodowej a panelami fotowoltaicznymi z przeznaczeniem na budowę hali stalowej o powierzchni 150 m2, a powierzchnia działki wynosi 1,0004 ha, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż zawarcie umowy dzierżawy w przedmiotowej sprawie przekracza zakres zwykłego zarządu, a zgodę na zawarcie umowy dzierżawy powinni wyrazić wszyscy wspólnicy spółki "R. " s.c.;
2) art. 865 § 2 w zw. z art. 866 k.c., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że czynność zawarcia umowy dzierżawy terenu o powierzchni 300 m2 z przeznaczeniem na budowę hali stalowej o powierzchni 150 m2 w sytuacji, gdy powierzchnia działki wynosi 1,0004 ha oraz gdy umowa spółki reguluje zakres czynności przekraczających zwykły zarząd, stanowi czynność przekraczającą granice zwykłego zarządu, zaś na jej wykonanie wymagana jest zgoda wszystkich wspólników spółki, podczas gdy powinna być ona kwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu;
3) art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż skarżąca nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowalne, w sytuacji, gdy zawarcie umowy dzierżawy terenu o powierzchni 300 m2, a tym samym dysponowanie nieruchomością w części stanowiącej oddany w dzierżawę teren, nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co nie wiąże się z koniecznością legitymowania się zgodą wszystkich współwłaścicieli (wspólników spółki cywilnej).
W uzasadnieniu podano m. in., że organ nie odniósł się do problemu, czy wydzierżawienie tylko niewielkiego obszaru całej nieruchomości może stanowić czynność zwykłego zarządu. O charakterze konkretnej czynności zarządu decyduje całokształt okoliczności. Oznacza to również, że ta sama czynność może być raz zakwalifikowana jako czynność zwykłego zarządu, a innym razem jako czynność przekraczająca zwykły zarząd. W niniejszej sprawie umowa dzierżawy dotyczyła obszaru stanowiącego około 3% powierzchni całej nieruchomości, będącej we współwłasności wspólników spółki cywilnej. Ma to istotne znaczenie dla oceny, czy taka umowa stanowiła czynność przekraczającą zwykły zarząd. Organ powinien ocenić znaczenie tej okoliczności dla ustalenia legitymacji skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czynsz dzierżawny został określony na kwotę w wysokości 300 zł netto, tj. 1 zł netto za m2 dzierżawionej powierzchni gruntu. Jakkolwiek zobowiązanie w postaci umowy dzierżawy jest zobowiązaniem o charakterze długotrwałym, to z uwagi na niską wartość czynszu dzierżawnego przyjętą przez strony nie kwalifikuje się ona jako czynność przekraczająca zwykły zarząd.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że podtrzymuje stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 k.c. – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co jest zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26).
W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy – składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości.
Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. współwłaściciela z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na sytuację nie tylko sąsiadów, ale też współwłaścicieli nieruchomości inwestycyjnej. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz współwłaścicieli tejże nieruchomości, a także właścicieli gruntów sąsiednich. Należy również szanować występujące w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnione interesy osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.).
Zatem, w świetle art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, że oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, w szczególności w razie wątpliwości co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2023 r., sygn. II OSK 1432/22 i podane tam orzecznictwo).
Skoro oświadczenie inwestorki o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało w odwołaniu od decyzji zakwestionowane, Wojewoda miał nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać tą kwestię i odnieść się do sformułowanych zarzutów.
Umowa dzierżawy z 4 marca 2024 r. zawarta została co prawda pomiędzy R. s.c., łączącą troje współwłaścicieli, a prowadzącą działalność gospodarczą skarżącą, jednak w świetle art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.) przedsiębiorcami są wspólnicy spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej a nie sama spółka cywilna, która jest umową prywatnoprawną. Z kolei odwołująca się od decyzji organu I instancji, choć w dokumentacji (w tym w Księdze wieczystej) widnieje jako wspólniczka spółki cywilnej, to jednak umowy dzierżawy nie podpisywała.
Nawet przyjąwszy, że powierzchnia wydzierżawianej pod ww. inwestycję części działki wynosi zaledwie 3% całkowitej powierzchni nieruchomości, nie można twierdzić, że budowa i eksploatacja hali magazynowej o powierzchni 150 m2 oraz prowadzenie tam działalności gospodarczej, w tym czynienie wszelkich nakładów i adaptacji, celem przystosowania terenu pod tę działalność – mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu nieruchomością wspólną.
Zgodnie z art. 48 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Zasada superficies solo cedit, mając charakter ius cogens, oznacza zatem, że wszystko, co jest trwale złączone z gruntem, dzieli jego los prawny (o ile przepisy szczególne nie regulują tych kwestii odmiennie, np. w zakresie własności lokali). Oznacza to, że współwłaścicielami obiektu budowlanego wzniesionego na dzierżawionym gruncie stają się co do zasady współwłaściciele gruntu (szerzej zob. np. M. Balwicka-Szczyrba [w:] Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, red. A. Sylwestrzak, LEX/el. 2025, art. 48).
Stąd zrealizowanie ww. obiektu budowlanego prowadziłoby do trwałych zmian na terenie działki inwestycyjnej, co wpływałoby na stan współwłasności nieruchomości i to bez zgody jednego ze współwłaścicieli.
Tymczasem wybudowanie obiektu budowlanego oznacza nie tylko korzyści, ale też powstanie szeregu obowiązków i konsekwencji. Przepisy prawa nakładają na właściciela/współwłaścicieli również pewne ciężary i odpowiedzialność, np. art. 434 k.c., art. 52 ust. 1, 61, 66 p.b. i in. Powstaje także konieczność "tolerowania" takiego obiektu na danym terenie, przy braku możliwości innego zagospodarowania działki w przyszłości. Problemem mogą stać się również wzajemne rozliczenia. Dzierżawca po zakończeniu dzierżawy może bowiem domagać się zwrotu nakładów (również "innych niż konieczne") poniesionych na budowę (art. 226 § 1 k.c.).
Zatem nie można w taki sposób interpretować zapisów umownych pomiędzy wspólnikami spółki cywilnej, jak czyni się to w skardze. Doprowadziłoby to do ominięcia przepisów bezwzględnie obowiązujących z zakresu prawa budowlanego i pokrzywdzenia jednego ze współwłaścicieli nieruchomości. Żadna umowa takich regulacji prawa powszechnie obowiązującego (publicznego) wyłączyć nie może. Nie pozwalają na to w szczególności przywołane w zarzutach art. 865 § 2 i 866 k.c.
Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organ odwoławczy uwzględnił niezbędną dokumentację. Oparł się na zgromadzonych dowodach i ocenił je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Fakty relewantne prawnie zostały ustalone na podstawie zgromadzonych dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej. Motywy wynikają jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 2 k.p.a., art. 865 § 2, 866 k.c., art. 3 pkt 11, 4, 32 ust. 4 pkt 2 p.b., ani też innych przepisów, w tym wyżej przywołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.