II SA/GL 719/06

II SA/Gl 719/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-03-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Ewa Krawczyk /przewodniczący/
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant referent Ewa Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi T. K. i Z. K. na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r., którą udzielono pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego na działce nr A w B.. W uzasadnieniu podano, że pozwolenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, albowiem zatwierdzono projekt budowlany przewidujący realizację budynku ze ścianą z otworami okiennymi w odległości 3 m od granicy z działką B. Na takie usytuowanie inwestor otrzymał zgodę poprzedniego właściciela nieruchomości sąsiedniej. Zgoda taka jest jednak bezskuteczna i nie może sanować naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. Nr 17, poz. 62/. Dla ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi przepis przewiduje odległość 4 m od granicy.
W następstwie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowanie w sprawie użytkowania przez T. i Z. K. jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr A, wybudowanego zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, której nieważność została orzeczona decyzją Wojewody z dnia [...]r.
Jak wynika z akt sprawy, małżonkowie K. wykonali budynek w okresie ważności pozwolenia na budowę. W pozwoleniu nie był nałożony obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, inwestorzy [...]r. dokonali zgłoszenia o zakończeniu budowy, a organ [...]r. wydał w tym zakresie zaświadczenie.
Dnia [...]r. przeprowadzono oględziny posesji ustalając, iż okapy dachowe wystają poza obrys budynku 0,90 m i 1,5 m poza oś słupa tarasu.
Okap podbity jest deskami.
Postanowieniem z dnia [...]r., w oparciu o art. 81c ust. 2 prawa budowlanego PINB w B. nałożył na małżonków K. obowiązek przedłożenia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, oceniającej czy drewniane elementy ściany budynku – zbliżone do granicy z posesją nr B – mogą powodować zagrożenie pożarowe i jakie ewentualnie czynności należy wykonać, by obiekt zagrożenia pożarowego nie stanowił. Z akt wynika, że organ I instancji już [...]r. zwracał się z własnej inicjatywy do Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w B. o opinię w sprawie bezpieczeństwa przeciwpożarowego obu budynków. Komenda Straży odpowiedziała pismem z [...]r. Podano, że w analizowanym przypadku, przy zachowaniu odległości 6 m między obiektami sąsiadującymi ze sobą ścianami z materiałów niepalnych, gdy jedna ze ścian posiada otwory okienne wypełnione luksferami na powierzchni nie większej niż 10 %, nie ma potencjalnego zagrożenia pożarowego a jedna ze ścian pełni funkcję oddzielenia pożarowego. Wskazano nadto, że drewniane konstrukcje obu dachów winny być zabezpieczone do stopnia NRO, pokrycie dachu wykonane z materiałów niepalnych a drewniana konstrukcja dachu oddzielona od pomieszczeń użytkowych płytami kartonowo-gipsowymi i niepalną izolacją.
Zgodnie z notatką służbową z [...]r. T. K. poinformowała, że nie wykona obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...]r.
Decyzją z dnia [...]r. PINB w B. na podstawie art. 66 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/, nakazał T. i Z. K. doprowadzić elementy ściany zewnętrznej i części dachu budynku /zwróconych w stronę posesji nr B przy ul. [...] w B./ do stanu zgodnego z prawem, poprzez doprowadzenie ściany oraz otworu lukarny w dachu do odporności ogniowej 60 min. dokonując zamurowania otworów w tej ścianie względnie wypełnienia innym materiałem o odporności ogniowej 60 min, jak również poprzez doprowadzenie drewnianych elementów dachu i tarasu do stopnia nie rozprzestrzeniania ognia. W uzasadnieniu opisano stan faktyczny sprawy, nie wykazano jednak czy istniejący stan budynków stwarza zagrożenie pożarowe i w oparciu o jakie przepisy to stwierdzono.
Odwołanie od decyzji wnieśli T. i Z. K., dołączając do niego jednocześnie opinię rzeczoznawcy d/s zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia [...]r. Opinia została sporządzona na podstawie projektu budynku zlokalizowanego na działce nr A przy ul. [...] nr A w B., mapy sytuacyjno-wysokościowej i postanowienia PINB z [...]r. Stwierdzono w niej, że okap dachu budynku nr A zabezpieczony jest środkiem ogniochronnym Fobos, budynek nr B ma zaś pokrycie niepalne oraz ścianę pełną o odporności ogniowej powyżej 60 min. W niniejszym przypadku wymagana jest ściana oddzielenia pożarowego w jednym budynku. Stwierdzono w konkluzji, że usytuowanie budynków nie powoduje zagrożenia pożarowego a elementy ścian nie wymagają dodatkowych zabezpieczeń.
Pismem z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do Miejskiej Komendy Straży Pożarnej w B. ustosunkowanie się do złożonej opinii. Dnia [...]r. funkcjonariusz Straży Pożarnej przy udziale inspektorów [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził inspekcję w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie posesji nr B i A przy ul. [...] w B., sporządzając na tę okoliczność protokół z oględzin. Następnie pismem z [...]r. Zastępca Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. poinformował, że nie jest właściwy do oceny opinii rzeczoznawcy, oceny takiej dokonuje właściwy terytorialnie Komendant Wojewódzki Straży Pożarnej. Jednocześnie podano, że opinia rzeczoznawcy nie odbiega merytorycznie od stanowiska Komendy Miejskiej zawartego w piśmie z [...]r. za wyjątkiem stwierdzenia, że ściana budynku nr B jest ścianą pełną, albowiem w istocie posiada ona otwory wypełnione cegłą szklaną.
Decyzją z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 i art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej zabezpieczenia ogniowego elementów drewnianych i w tej części umorzył postępowanie, zaś w części dotyczącej nakazu doprowadzenia ściany zewnętrznej do stanu zgodnego z przepisami pożarowymi i warunkami technicznymi utrzymał ją w mocy. Równocześnie orzeczono o zmianie terminu wykonania obowiązku.
Na skutek skargi wniesionej przez T. i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. II SA/Gl 140/04 uchylił decyzję organu odwoławczego i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że wobec daty wszczęcia postępowania /[...]/ winno ono być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r., który uprawnia organy nadzoru do wydania, w stosunku do obiektu wykonanego niezgodnie z przepisami decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami, w tym technicznymi.
W sprawie zastosowanie w tym zakresie winny znaleźć przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. /Dz.U. nr 17, poz. 62/, a to w związku z § 330 pkt 1 rozporz. Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm./.
Sąd zarzucił, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co uniemożliwia kontrolę pod względem zgodności z prawem materialnym. Rozstrzygnięciem tym nie objęto nadto całości decyzji I instancji, pomijając kwestię otworu lukarny w dachu. Wobec powyższego zalecono, aby [...]Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego przepisy mające zastosowanie w sprawie, ocenił zebrane dowody i ustalił stan faktyczny.
Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji
z [...]r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i zobowiązał T. i T. K. do doprowadzenia ściany zewnętrznej budynku do stanu zgodnego z § 12 ust. 1 warunków technicznych, poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zewnętrznej zbliżonej do granicy działki na odległość 3 m oraz otworu lukarny w dachu murem pełnym lub pustakami szklanymi. Jako podstawa prawna podany został przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W uzasadnieniu podano, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku skutkowało wszczęciem postępowania przed organami nadzoru budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Dla oceny zgodności budynku z przepisami prawa zastosowanie znajdują przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. oraz § 207 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, w zakresie bezpieczeństwa pożarowego. Stwierdzono, że wzniesienie budynku w odległości 3 m od granicy narusza § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych /nie podano którego/ a zgoda ówczesnego właściciela nieruchomości sąsiedniej nie ma wagi prawnej.
W skardze do sądu administracyjnego T. i Z. K. wnieśli o zmianę decyzji i umorzenie postępowania lub o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że została ona wydana w wyniku błędnej oceny okoliczności faktycznych i naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz z pominięciem § 1 rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, nadto wydana decyzja jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i nieuzasadniona gospodarczo. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uprzedni wyrok sądu administracyjnego nie dotyczył meritum sprawy a decyzja została uchylona ze względów proceduralnych. Wyrok ten nie wiąże zatem co do spornej kwestii słuszności żądania zamurowania wszystkich otworów w południowej ścianie domu. Podniesiono, że przepisów zastosowanych w sprawie nie można powoływać w niniejszym przypadku, albowiem odnoszą się one do budynków, których stan techniczny zagraża życiu ludzi, co w sprawie nie ma miejsca. Zagrożenie pożarowe również nie istnieje, albowiem ściana budynku sąsiedniego jest pełna, zaś budynki są oddalone od siebie o ponad 6 m. Budynek skarżących jest oddalony od granicy o 3,15 m. Zatem różnica 75 cm do odległości wymaganej prawem ani nie rodzi zagrożeń, ani nie uszczupla właścicielskich uprawnień sąsiada. Skarżący zauważyli, że nakazane roboty skutkują obniżeniem wartości użytkowej i rynkowej ich budynku oraz koniecznością poczynienia dużych nakładów finansowych, co narusza art. 7 kpa, art. 5 k.c. oraz uchybia konieczności wyważenia sprzecznych interesów państwowego i społecznego oraz słusznych interesów obywateli.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:
W sprawie jest bezsporne, że budynek skarżących został wybudowany w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę i w czasie jego ważności. W tym okresie został także zgłoszony do użytkowania. Pozwolenie na budowę nosiło datę [...]r., zaś przyjęcie do użytkowania nastąpiło [...]r. Następnie stwierdzona została nieważność tego pozwolenia na budowę. Mimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, budynek wzniesiony w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą tego pozwolenia nie może być uznany za samowolę budowlaną. W takiej sytuacji organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do podjęcia działań i wydania rozstrzygnięć potwierdzających zgodny z prawem stan obiektu. W tym też zakresie prowadzone było postępowanie w niniejszej sprawie.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., działając jako organ I instancji, decyzją z dnia [...]r. nakazał T. i Z. K. wykonanie określonych w decyzji czynności, podając w podstawie prawnej art. 66 pkt 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r.
W sprawie wypowiedział się już uprzednio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 10 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 140/04. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania wiążą w sprawie zarówno Sąd, jak i organy administracji.
W wydanym wyroku wskazano, że ze względu na datę wszczęcia postępowania
/[...]r./ winno ono być przeprowadzone w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lipca 2003 r. przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. nr 17, poz. 62/.
Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie uprawnia organy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem oraz określenia terminu wykonania tych robót. Przepis ten, na mocy art. 51 ust. 4 stosuje się także do robót już wykonanych. Podstawą do wydania takiej decyzji jest oczywiście stwierdzenie, że wykonane roboty naruszają prawo, w tym przypadku obowiązujące w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Odniesienie do standardów obowiązujących w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jest zasadne, albowiem wobec stwierdzenia jego nieważności konieczne jest nadanie obiektowi takich parametrów, jakie winien posiadać gdyby udzielone uprzednio pozwolenie było prawidłowe.
Przepis § 12 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych nakładał obowiązek, aby wolno stojące domy jednorodzinne były sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Należy stwierdzić, że budynek skarżących ma otwory okienne i drzwiowe w ścianie zbliżonej na 3 m od granicy. W tym zakresie narusza on zatem przepisy warunków technicznych z daty udzielenia pozwolenia na budowę. Aby pozwolenie takie mogło być wydane w dacie jego udzielenia, projekt winien przewidywać właśnie takie rozwiązanie i odległości. Za zasadne zatem i zgodne z prawem należy uznać rozstrzygnięcie organu II instancji, który orzekając w sprawie merytorycznie, wydał decyzję zmierzającą do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. W chwili obecnej budynek taką zgodnością się bowiem nie cechuje. Ze względu na stan faktyczny, w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia z 3 lipca 1980 r., dopuszczający zmniejszenie odległości, albowiem budynek na działce sąsiedniej nie jest położony w odległości większej niż 4 m a odległość między budynkami nie wynosi co najmniej 8 m.
Nie można również uwzględnić zarzutu skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia § 3 powoływanego rozporządzenia. Przepis ten odnosił się do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, co niewątpliwie nie odnosi się do budynku przedmiotowego, realizowanego od roku 1993.
Sąd administracyjny bada zaskarżony akt pod względem jego legalności, sprawdzając czy przepisy prawa uprawniają organ do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. W zakres kontroli nie wchodzą zatem względy słuszności, celowości ekonomicznej czy zgodności decyzji z zasadami współżycia społecznego. Argumenty podnoszone przez skarżących w tym zakresie nie mogły odnieść skutku w postępowaniu sądowym. Sąd nie rozstrzyga bowiem sprawy administracyjnej, bada jedynie, czy organy administracji rozstrzygnęły ją zgodnie z prawem. Należy przy tym zauważyć, że regulacje w zakresie warunków technicznych mają charakter imperatywny i nie przewidują wydawania decyzji w oparciu o uznanie administracyjne. Nie jest też tak, jak podnoszą skarżący, że w sprawie winno dojść do wyważenia interesów społecznego i indywidualnego przy uwzględnieniu, że istniejący budynek nie narusza ani interesu społecznego, ani interesu sąsiada. Tezie tej po pierwsze przeczy stanowisko sąsiada będącego uczestnikiem postępowania. Po wtóre, w sprawie nie można mówić o wyważaniu sprzecznych interesów, albowiem przepisy prawa nie dają w tej sytuacji organom takiej możliwości, standardy techniczne budynków co do ich usytuowania względem granic nie są uzależnione od ocen i uznania organów.
Mając na względzie podaną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.