II SA/Gl 718/14

II SA/Gl 718/14 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2014-10-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Maria Taniewska-Banacka
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 647
art. 54 pkt 1-2, art. 61 ust. 1, ust. 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 4
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2013 poz 267
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 października 2014 r. sprawy ze skargi E.K. i D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.
Uzasadnienie
Na wniosek K. B.-F. z 3 lutego 2010 r. Wójt Gminy P. przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przydomowej oczyszczalni ścieków, zjazdu z drogi na działkach nr [...] i [...] w B. Po sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wykonaniu projektu decyzji przez uprawnionego urbanistę, decyzją z [...] r. Wójt Gminy P. ustalił warunki dla planowanej inwestycji. W szczególności w pkt 3 dotyczącym ustalenia warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego podano, że ustala się dla projektowanego budynku jednorodzinnego nieprzekraczalne linie zabudowy w odległości 6 i 50 metrów od południowej granicy działek z drogą publiczną kategorii gminnej. W uzasadnieniu decyzji podano, że działki nie są objęte planem miejscowym. Planowana zabudowa jest zgodna pod względem funkcji z istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną. Parametry zabudowy zostały ustalone w oparciu o wyniki analizy, stanowią załącznik do decyzji. Wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz zaopiniowane przez zarządcę drogi. W tym ostatnim przypadku zastrzeżono posadowienie budynku mieszkalnego i oczyszczalni w odległości nie mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi gminnej i wykonania zjazdu o określonych parametrach. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania, w tym D. i E. K., wobec braku zaskarżenia stała się ostateczna. Na jej podstawie doszło do wydania pozwolenia na budowę.
Wnioskiem z 20 sierpnia 2013 r. K. B.-F. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. z [...] r. w części dotyczącej ustalenia dla projektowanego budynku drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50 m od południowej granicy działek z drogą gminną. Zarzucając w tym zakresie wydanie decyzji bez podstawy prawnej wskazano na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się tylko jedną, obowiązującą lub nieprzekraczalną linię zabudowy, wyznaczaną od strony drogi publicznej. Brak jest natomiast podstaw prawnych do wyznaczania drugiej linii zabudowy, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. Stwierdzono równocześnie, że decyzja wójta nie podlega wygaśnięciu na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), albowiem wydano dla niej ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę z [...] r., zaś plan miejscowy dla terenu m. in. sołectwa B. uchwalono [...] r. (uchwała nr [...] Rady Gminy P.). W sprawie nie zachodzą także negatywne przesłanki do stwierdzenia nieważności, decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
Przekazując Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu akta sprawy Wójt Gminy P. podał, że toczy się aktualnie przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, dotyczącego budowy przedmiotowego budynku. Po zapoznaniu się z materiałem sprawy E. K. i D. K. pismem z 2 września 2013 r. wyjaśnili, że decyzja zmieniająca pierwotnie udzielone pozwolenie na budowę nie stała się ostateczna, albowiem Wojewoda postępowanie odwoławcze zawiesił do czasu rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego sprawy istotnych odstępstw. W odniesieniu do wykonanej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu stwierdzono, że uwzględnia ona wszystkie warunki wynikające z obowiązujących przepisów. Odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy, określono natomiast dwie nieprzekraczalne linie, ze względu na konieczność lokalizowania zabudowy w komponowanych zespołach osadniczych, ochrony otwartej przestrzeni pól uprawnych i zachowania północnej części nieruchomości jako terenu biologicznie czynnego. Decyzja o warunkach zabudowy uwzględniała wniosek strony. Dla zabudowy powstałej w sąsiedztwie wydane były analogiczne warunki zabudowy (posadowienie w odległości 50 m od granicy z drogą gminną), co nie budziło żadnych protestów.
Decyzją z [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy P. z [...] r. o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej wyznaczenia dla projektowanego budynku mieszkalnego drugiej nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 50 m od południowej granicy działek z drogą gminną. W podstawie prawnej podano przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 158 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zarzut wydania decyzji w kwestionowanym zakresie bez podstawy prawnej jest uzasadniony. Przytoczono brzmienie przepisów § 4 rozporządzenia MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Stwierdzono, że linię zabudowy wyznacza się wyłącznie od strony drogi publicznej, jeśli teren przylega tylko do jednej drogi, wyznacza się jedną linię zabudowy. Brak jest podstaw prawnych do wyznaczenia "wewnętrznej linii zabudowy". W kontrolowanym przypadku doszło do wyznaczenia dwóch linii zabudowy w stosunku do jednej drogi publicznej, co uzasadnia przyjęcie, że druga z nich, wyznaczona w odległości 50 m od granicy działki z drogą, została wyznaczona bez podstawy prawnej. Pierwsza linia określa odległość, na jaką inwestor może zbliżyć się do pasa drogowego. Druga nie została uzasadniona wymogiem zachowania odległości od drogi, ale zasadnością ograniczenia zabudowy terenu do południowych części działek. Kolegium stwierdziło także, że w sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne, ograniczające możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, zaś argumenty zgłoszone przez małżonków K. nie mają dla sprawy znaczenia, albowiem przepisy dotyczące wyznaczania linii zabudowy mają charakter bezwzględnie wiążący, a badanie decyzji ma miejsce wedle stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy E. K. i D. K. wnieśli o uchylenie decyzji. Stwierdzili, że decyzja ustalająca warunki zabudowy spełniała wszystkie wymagania prawa. Dokonano szczegółowej analizy urbanistycznej terenu zgodnie z rozporządzeniem. Podnieśli, że przepisy pozwalają na ustalenie linii zabudowy również po przeciwnej stronie niż droga, co umożliwia ograniczenie obszaru zabudowy. Wskazano, że przy ustalaniu warunków brana jest pod uwagę zabudowa sąsiednia, a istniejące budynki określają położenie projektowanego obiektu. W pojęciu kontynuacji linii zabudowy chodzi nie o kontynuację linii, ale kontynuację zabudowy. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Powołując się na rozporządzenie z sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazano, że jego § 3 ust. 3 przewiduje zgodność oznaczeń z Polską Normą PN-B-01027 z 11 lipca 2002 r. Zgodnie z tą normą, linią zabudowy jest zarówno obowiązkowa linia zabudowy, jak i nieprzekraczalna linia zabudowy. Pierwsza z nich wyznacza linię, do której przylega frontowa ściana budynku, druga wyznacza granicę, której nie można przekroczyć przy lokalizowaniu budynku. Wskazano, że obowiązujący aktualnie plan miejscowy przeznacza tereny położone w odległości ponad 50 m od drogi na cele rolne.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie. Podzielono pogląd, że wyznaczenie w decyzji o warunkach zabudowy dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, co skutkuje w tym zakresie wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Dla uzasadnienia tego stanowiska wskazano na brzmienie § 4 rozporządzenia, posługującego się pojęciem linii w liczbie pojedynczej, a także na cel wyznaczania linii, jakim jest dostosowanie nowej zabudowy do istniejącej pod względem zbliżenia do pasa drogowego. Do wyznaczania kolejnych linii zabudowy nie ma podstaw. W dacie wydawania decyzji o warunkach zabudowy teren nie był objęty planem miejscowym, jego późniejsze uchwalenie nie ma zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie zachodzi także przesłanka negatywna z art. 156 § 2 k.p.a., decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.
W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, zarzucając brak odpowiedniej analizy istniejącej sytuacji i niewłaściwą interpretację przepisów. W uzasadnieniu podtrzymali stanowisko, że decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy jest prawidłowa i wydana w oparciu o prawidłowo przeprowadzoną analizę urbanistyczną, gwarantującą zachowanie ładu przestrzennego. Dla całej ulicy od wielu lat ustalana jest nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 50 m od drogi, co wynikało z poprzednich i aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, że na działkach sąsiednich względem przedmiotowej inwestycji istnieją zabudowania nie przekraczające odległości 50 m od drogi. Przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu, na terenie do tego nieprzeznaczonym. Jako jedyna w okolicy wykracza 6 m poza linię nieprzekraczalnej zabudowy, na teren biologicznie czynny, co narusza ład przestrzenny. W pojęciu kontynuacji linii zabudowy chodzi o kontynuację zabudowy. Podtrzymano w skardze argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, dotyczące dopuszczalności wyznaczenia zarówno obowiązującej linii zabudowy, jak i nieprzekraczalnej linii zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył co następuje:
Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, dotyczącym stwierdzenia nieważności. Jego przedmiotem była decyzja ustalająca warunki zabudowy, badaniu z punktu widzenia przesłanek nieważności podlegały zatem treści zawarte w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wymagania dotyczące tego, co powinna określać decyzja o warunkach zabudowy, zawiera przepis art. 54 pkt 1-2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej u.p.z.p.), znajdujący zastosowanie na podstawie art. 64 u.p.z.p. Decyzja powinna określać: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych.
Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa wydane na podstawie upoważnienia z art. 61 ust. 6 i 7 p.z.p. rozporządzenie MI z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). W przepisach tego rozporządzenia określono zarówno jakie parametry planowanej zabudowy winny zostać w decyzji ustalone, jak i w jaki sposób parametry te należy wyznaczyć.
Należy zwrócić uwagę, że w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności sprawa administracyjna, jakiej dotyczy weryfikowana decyzja, nie podlega ponownemu rozpoznaniu. Wobec tego nie mają znaczenia takie ewentualne uchybienia przepisom prawa, które mogłyby odnieść skutek w zwykłym toku postępowania instancyjnego, przy rozpoznawaniu odwołania. W przypadku postępowania nadzwyczajnego sprawdzeniu podlegają jedynie takie kwalifikowane wady, jakie wymienione są w art. 156 § 1 k.p.a.
Sąd dostrzega, że oceniając prawidłowość decyzji ustalającej warunki zabudowy Kolegium nie odniosło się do innych, niż zgłoszona we wniosku, przesłanek nieważności. Praktyka taka jest wadliwa, albowiem zgodnie przyjmuje się w praktyce stosowania instytucji nieważności decyzji, że przy prowadzeniu postępowania w tym przedmiocie kontrolą powinna zostać objęta decyzja w pełnym zakresie, zbadaniu podlegają także inne przesłanki nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Waga tego uchybienia podlega jednak w postępowaniu sądowym ocenie ze względu na przesłanki uwzględnienia skargi, określone w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Podstawą do uwzględnianie skargi są takie naruszenia prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie zgłaszano, co dotyczy także strony Skarżącej, żadnych zarzutów co do istnienia którejkolwiek z pozostałych przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wprost przeciwnie, Skarżący stoją na stanowisku, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego jest zgodna z prawem i powinna wiązać inwestora. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) lub c) p.p.s.a. tylko z tego powodu, że organ rozstrzygający sprawę nieważności decyzji o warunkach nie odniósł się do pozostałych przesłanek nieważności i ich nie wykluczył. Istnienie takich przesłanek nie jest podnoszone ani przez strony postępowania, ani nie wynika wprost z materiału postępowania, nie można zatem stwierdzić, że omawiane zaniechanie Kolegium mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia dopuszczalności zawarcia w decyzji określającej warunki zabudowy postanowienia o wyznaczeniu nie tylko nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od drogi publicznej, ale także w odległości 50 m od niej. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Kolegium, że brak jest podstaw prawnych do takiej praktyki, w konsekwencji wyznaczenie tej drugiej wielkości ma miejsce bez podstawy prawnej, co spełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W decyzji ustalającej warunki zabudowy określa się tylko jedną linię zabudowy, a winno to mieć miejsce od strony drogi publicznej. Stanowisko takie jest ugruntowane w judykaturze (por. wyrok NSA z 15 lutego 2011 r., sygn. II OSK 174/10, wyroki WSA w Poznaniu z 16 lutego 2011 r., sygn. IV SA/Po 1004/10 i z 18 stycznia 2012 r., sygn. IV SA/Po 1116/11, wyrok WSA w Łodzi z 30 listopada 2011 r., sygn. II SA/Łd 994/11). Jak wskazuje się w powołanych wyrokach, argumentów za taką wykładnią przepisów § 4 rozporządzenia dostarczają zarówno względy językowe, jak i celowościowe. Przepisy § 4 ust. 2-4 rozporządzenia konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Taki sposób ustalania linii zabudowy jest również uzasadniony względami celowościowymi. Ustalenie linii zabudowy ma służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Zapewnienie harmonijnego usytuowania budynków jest szczególnie istotne od strony przestrzeni publicznej, najczęściej drogi publicznej. Prawidłowe usytuowanie natomiast budynku na działce względem jej granic i zabudowań na działkach sąsiednich regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.).
Za dopuszczalne jednocześnie Sąd uznał stwierdzenie nieważności decyzji w części orzekającej wyłącznie o wyznaczeniu "drugiej" nieprzekraczalnej linii zabudowy albowiem w ten sposób doszło do usunięcia postanowienia nie znajdującego oparcia w przepisach prawa, z równoczesnym zachowaniem obligatoryjnego dla ustalenia warunków wyznaczeniem linii zabudowy od strony drogi publicznej. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, że na etapie ustalania warunków winny zostać ustalone zarówno nieprzekraczalna linia zabudowy, jak i obowiązująca linia zabudowy. Należy zgodzić się co do zasady, że pojęcie linii zabudowy, którym posługuje się art. 61 ust. 7 u.p.z.p. obejmuje zarówno "obowiązującą linię zabudowy", jak i "nieprzekraczalną linię zabudowy". Nie oznacza to jednak, że w danej sprawie powinno mieć miejsce wyznaczanie każdej z tych linii. Czy w konkretnej sprawie wyznaczeniu będzie podlegała nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, wynikać powinno z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy. W tym zakresie Sąd podziela tezy zawarte w wyroku NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1218/11. W rozpoznawanym przypadku w decyzji ustalającej warunki zabudowy doszło do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, co oznacza dla inwestora obowiązek powstrzymania się od przekroczenia tej linii i zbliżenia do drogi, nie oznacza jednak obowiązku lokalizacji budynku właśnie w tej odległości od drogi. W orzecznictwie zwraca się uwagę, a Sąd ten pogląd podziela, że wyznaczenie nieprzekraczalnej bądź obowiązującej linii zabudowy zależy od istniejącej w terenie analizowanym zabudowy, w przypadku zabudowy rozproszonej niedopuszczalne jest wyznaczenie linii obowiązującej, a w przypadku zabudowy pierzejowej linii nieprzekraczalnej (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 stycznia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1344/11). W rozpoznawanej sprawie analiza nie wykazała jednak istnienia zabudowy pierzejowej, w obszarze analizowanym mamy do czynienia z zabudową jednorodzinną wolnostojącą, budynki są położone względem drogi w zróżnicowanej odległości, choć nie można zaprzeczyć, że mieszczą się w pasie o pewnej szerokości. W analizie będącej podstawą do ustalenia warunków zabudowy podano, że zasadne jest odstąpienie od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy ze względu na niewielką szerokość działki (13 m) i konieczność lokalizacji budynku w granicy, lokalizację budynku mieszkalnego na działce [...] bezpośrednio w granicy z terenem inwestycji i konieczność zapewnienia dostępu światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, zlokalizowanych w istniejących budynkach jednorodzinnych. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie można przyjąć, że wyznaczenie linii dla nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej, a nie obowiązującej, stanowi naruszenie prawa, które może mieć znaczenie w postępowaniu nadzwyczajnym. W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki w części, w jakiej rozstrzygnięcie o drugiej linii zabudowy względem drogi pozbawione było podstaw prawnych, z jednoczesnym pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji ustalającej linię zabudowy, jako nieprzekraczalną linię zabudowy względem drogi.
Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.