II SA/GL 715/25

II SA/Gl 715/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 64 ust. 1 pkt 3 i  ust. 2
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 września 2025 r. sprawy ze skargi R sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 27 marca 2025 r. nr SKO.OŚ/41.9/1010/2023/23503/RN w przedmiocie zmiany wpisu w rejestrze podmiotów wprowadzających produkty, produkty w opakowaniach i gospodarujących odpadami 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 13 października 2023 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Marszałek Województwa Śląskiego decyzją z dnia 13 października 2023 r., Nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm. – dalej k.p.a.), art. 64 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm. – dalej u.o.), zmienił z urzędu wpis do rejestru podmiotów wprowadzających produkty, wprowadzających produkty w opakowaniach, prowadzących jednostki handlu detalicznego lub hurtowego, w których są oferowane torby na zakupy z tworzywa sztucznego, objęte opłatą recyklingową, gospodarujących odpadami, uzyskany przez R. Sp. z o.o. z siedzibą przy ulicy [...] w R. (dalej: strona, skarżąca, spółka), poprzez wykreślenie ww. podmiotu w zakresie, w jakim został on wpisany do rejestru, jako transportujący odpady oraz posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na zbieranie odpadów.
W uzasadnieniu podano m. in., że spółka prowadzi działalność w zakresie zbierania zużytego sprzętu, transportu odpadów, pośrednictwa w obrocie odpadami oraz zbierania odpadów. Wszystkie te działalności podlegają obowiązkowi uzyskania wpisu do rejestru. Podczas kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach (WIOŚ) ustalono, że spółka prowadziła niezgodnie ze stanem faktycznym ewidencję odpadową, która nie odpowiadała rzeczywistemu stanowi, a co za tym idzie nie wskazała miejsca zdeponowania wszystkich odpadów. W świetle art. 66 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do prowadzenia na bieżąco ich ilościowej i jakościowej ewidencji zgodnie z katalogiem odpadów określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 tej ustawy. Inspektorat w czasie weryfikacji przyjął szacunkowo, że spółka nie przedstawiła miejsca zdeponowania lub przekazania odpadów na łączą ilość nie mniejszą niż 9800 Mg, w tym ok. 20 Mg odpadów niebezpiecznych. Brak jest pełnej możliwości sprawdzenia, czy faktyczni odbiorcy posiadali stosowne zezwolenia. Organ podziela stanowisko WIOŚ, że takie działania kontrolowanej spółki naruszają art. 27 ust. 2 u.o., tj. obowiązek zlecenia wykonania gospodarowania odpadami wyłącznie podmiotom, które posiadają decyzje zezwalające na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Niewłaściwe postępowanie z odpadami może przyczynić się do bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia, zanieczyszczenia środowiska oraz pogorszenia jego walorów. Strona realizowała obowiązek dotyczący miejsca magazynowania odpadów w sposób oczywiście sprzeczny z jego treścią. Spółka działała w sposób sprzeczny z jasno określonymi wymaganiami, wskazanymi w zezwoleniu na zbieranie odpadów oraz nie prowadziła rzetelnie ewidencji odpadowej. Naruszenia te mają charakter rażący. Protokół kontroli jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., który korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń.
W odwołaniu spółka nie zgodziła się z ww. decyzją. Zarzucono m. in. naruszenie:
1) art. 107 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., polecające na nieprawidłowym oznaczeniu organu administracji publicznej wydającego decyzję, tj. bez wskazania siedziby (adresu) tego organu, a także na nieprawidłowym powołaniu podstawy prawnej decyzji, poprzez niedookreślenie tytułu aktu prawnego, zawierającego przepisy uprawniające organ do wykreślenia spółki z ww. rejestru;
2) art 7 k.p.a. w zw. z art 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz przez dowolną ocenę materiału dowodowego, czego wyrazem jest brak ustaleń organu w przedmiocie konkretnych, wymiernych, negatywnych skutków działań i zaniechań strony uznanych za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów;
3) art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o., polegające na nieuprawnionym stwierdzeniu, iż nieprawidłowości w wykonywaniu przez spółkę obowiązków mają charakter rażących, a więc uzasadniają wykreślenie strony z ww. rejestru, podczas gdy jakkolwiek zgromadzony materiał sprawy wskazuje na naruszenie przez spółkę ciążących na niej obowiązków, to jednak w obecnym kształcie nie świadczy o rażącym ich charakterze.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 27 marca 2025 r., znak SKO.OŚ/41.9/1010/2023/23503/RN, działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że niewskazanie adresu siedziby organu I instancji nie jest wadą mającą wpływ na zapadłe w sprawie orzeczenie, tak samo jak niedookreślenie tytułu aktu prawnego wskazanego w podstawie prawnej. Odwołująca się strona postąpiła w sposób oczywiście sprzeczny z powołanymi przez organ I instancji przepisami i dopuściła się tym samym rażących nieprawidłowości w wykonywaniu nałożonych na nią tymi przepisami obowiązków, trwających przez pewien czas, co jednoznacznie wykazał w zaskarżonej decyzji organ I instancji, a wcześniej WIOŚ. W ocenie Kolegium odwołująca się strona, jako posiadacz odpadów, który uzyskał zezwolenie na ich zbieranie, a także podmiot prowadzący działalność polegającą na transportowaniu odpadów, postępowała w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy o odpadach, a skutki tego działania nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne. Dokumentacja związana z gospodarką odpadami służy bowiem odzwierciedlaniu stanu rzeczywistego, co pozwala uszczelniać system. Działanie strony prowadziło zaś do celu przeciwnego, tj. do rozszczelnienia systemu. Pośrednio zaś umożliwiło takie postępowanie z odpadami, które z powodów gospodarczych i społecznych jest niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym i którego negatywnym skutkiem jest zagrożenie dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi.
Skargę na powyższą decyzję złożyła poprzez pełnomocnika ww. spółka, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie:
1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dowolną ocenę materiału dowodowego, czego wyrazem jest przedwczesne stwierdzenie ziszczenia się w niniejszej sprawie przesłanek do wykreślenia skarżącej z ww. rejestru, pomimo że w sprawie nie poczyniono koniecznych ustaleń w przedmiocie konkretnych, wymiernych, negatywnych skutków działań i zaniechań skarżącej (...);
2) art 64 ust 1 pkt 3 u.o., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wyrażające się w podzieleniu nieuprawnionej konstatacji organu I instancji o konieczności wykreślenia skarżącej z ww. rejestru, kiedy to wobec braku ustaleń w przedmiocie konkretnych, wymiernych, negatywnych skutków działań i zaniechań zarzucanych skarżącej nie było podstaw do przyjęcia, że stwierdzone nieprawidłowości miały charakter rażący, a w konsekwencji czego bezzasadnym pozostawało finalne uznanie, jakoby w niniejszej sprawie ziściła się przesłanka warunkująca orzeczenie sankcji wykreślenia spółki z rejestru;
3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Marszałka Województwa, mimo że w niniejszej sprawie istniały podstawy do jej uchylenia w całości.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zasady postępowań wobec przedsiębiorców określa z kolei ustawa z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 236 z późn. zm. – dalej: p.p.). Na jej podstawie organ prowadzi postępowanie m. in. w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 12 p.p.), co potwierdza i wzmacnia treść art. 8 § 1 k.p.a.
W świetle art. 64 ust. 1 pkt 3 u.o. marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, wykreślenia podmiotu z rejestru w przypadku stwierdzenia rażących nieprawidłowości w wykonywaniu obowiązków określonych w przepisach ustawy.
Jeżeli podmiot prowadzi działalność objętą obowiązkiem wpisu do rejestru w więcej niż jednym zakresie, a przesłanki, o których mowa w ust. 1, dotyczą tylko niektórych zakresów działalności, a podmiot nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w art. 59 lub art. 60, marszałek województwa dokonuje z urzędu, w drodze decyzji, zmiany wpisu do rejestru w odpowiednim zakresie (art. 64 ust. 2 u.o.).
W orzecznictwie przyjmuje się, że "O rażących nieprawidłowościach świadczy nie tylko ich oczywistość, ale także konsekwencje, jakie powodują one w środowisku. Ponadto dodatkowym kwalifikatorem oceny owych nieprawidłowości może być sposób działania podmiotu prowadzącego działalność, tj. np. czy podmiotowi można przypisać intencjonalną nieprawidłowość w ocenianym działaniu - innymi słowy, czy można zarzucić nie tylko niewłaściwe działanie według wzorca starannego działania, dla danego rodzaju sprawy, ale również, czy w świetle okoliczności sprawy, powody i intencje owego niewłaściwego działania były nakierowane na naruszenie prawa" (wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2025 r., III OSK 6497/21).
Na skutki działań przedsiębiorcy powołuje się także SKO kontrolowanej decyzji, wskazując m. in., że strona postępowała w sposób oczywiście sprzeczny z przepisami ustawy o odpadach, a skutki tego działania nie mogą być społecznie i gospodarczo akceptowalne. SKO pisało również o negatywnym skutku, jakim jest jest zagrożenie dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi (s. 10 decyzji SKO).
W tym kontekście organy oparły się na protokole kontroli, sporządzonym przez inspektorów WIOŚ. Czynności kontrolne miały miejsce od 3 października 2022 r. do 31 marca 2023 r.
SKO wskazuje przy tym, że negatywnym skutkiem zaniedbań spółki jest "zagrożenie dla środowiska lub życia i zdrowia ludzi" (s. 10 decyzji), co miałoby świadczyć o rażącym naruszeniu prawa. Spółka nie kwestionuje pewnych nieprawidłowości, jednak negowała działania w złej wierze. W odwołaniu wskazano wprost, że po kontroli WIOŚ kartoteki i gromadzona w spółce dokumentacja zostały poddane szeroko zakrojonej rewizji. Od tego momentu znacznie bardziej drobiazgowo kontrolowane są stany i ewidencja odpadów - w tym zakresie u przedsiębiorcy został wprowadzony odpowiedni program naprawczy.
Skoro o rażącym naruszeniu prawa zdaniem organów miałyby świadczyć także skutki uchybień, to należało owe skutki rozważyć bardziej drobiazgowo. W swej istocie powielono stanowisko WIOŚ z pisma inicjującego postępowanie, zakładające z góry zaistnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa, pomijając argumentację samej strony.
Skoro WIOŚ przeprowadził kontrolę należało także ustalić, jak zakończyło się postępowanie przed tym organem, a w szczególności, czy wydano zarządzenie pokontrolne, jakie były ewentualne zalecenia pokontrolne i czy przedsiębiorca do nich zastosował się.
Tego rodzaju zarządzenie pokontrolne wydawane jest na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 425 – dalej: i.o.ś.). Akt taki może wydać wojewódzki inspektor ochrony środowiska w razie stwierdzenia, na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w trybie art. 9 ust. 1 tej regulacji, naruszeń prawa i ma on na celu ich wyeliminowanie. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe zarządzenie zalicza się do grupy aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż ma charakter aktu władczego z zakresu administracji publicznej, rozstrzygającego indywidualną sprawę i określającego obowiązki kontrolowanego podmiotu, co wynika z art. 12 ust. 2 wspomnianej ustawy, obligującego ten podmiot do poinformowania organu – w terminie wskazanym w zarządzeniu – o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.
Nie można w demokratycznym państwie prawa tolerować sytuacji, kiedy z jednej strony żąda się wprowadzenia procedury naprawczej (np. w zarządzeniu pokontrolnym WIOŚ – jeśli zostało wydane), a z drugiej strony – inny podmiot wykreśla przedsiębiorcę z rejestru, uniemożliwiając dalsze prowadzenie działalności gospodarczej w danym zakresie. Są to bowiem działania w istocie sprzeczne, a przez to naruszają określoną w art. 12 p.p. zasadę pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej i zasadę proporcjonalności.
Nie można również z powyższych powodów akceptować sytuacji, kiedy kontrola WIOŚ odbywała się u przedsiębiorcy na przełomie 2022 i 2023 r., organ I instancji wydał decyzję 13 października 2023 r. (nie zawierała ona rygoru natychmiastowej wykonalności), a SKO orzekało dopiero 27 marca 2025 r., choć akta trafiły tam z odwołaniem 8 listopada 2023 r. Oznacza to, że przedsiębiorca, który rzekomo – jak twierdzą organy – "rażąco naruszał prawo" cały czas mógł funkcjonować, a zwłoka w rozpoznawaniu sprawy nie przeszkadzała SKO w tolerowaniu tego stanu rzeczy. Dopiero gdy przedsiębiorca – jak twierdził w odwołaniu – wdrożył procedurę naprawczą, wtedy dopiero wykreślono go z rejestru w zakresie części jego aktywności (niewykluczone, że uchybień w jego działalności już nie było, czego organy nie zweryfikowały).
Stwierdzenie ówcześnie zaistnienia tzw. "rażącego naruszenia prawa" obligowało również organy do zawiadomienia organów ścigania o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z art. 183 (ewentualnie 182) ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 383 – zob. np. art. 10b ust. 1 i.o.ś.; art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego; t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 46 z późn. zm.). Jeśli takie zawiadomienie zostało do organów ścigania skierowane, należało ustalić jakie były wyniki postępowania przygotowawczego. Powołanie się przy ocenie protokołu kontroli WIOŚ na domniemanie z art. 76 § 1 k.p.a. nie może być tu wystarczające, bowiem jest ono możliwe do obalenia, a strona kwestionowała ustalenia organu. Istniały przy tym dalsze możliwości dowodowe.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, dopuszczając się dalszych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.