II SA/Gl 715/15

II SA/Gl 715/15 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2015-10-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska
Ewa Krawczyk
Rafał Wolnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
I OSK 362/16 - Postanowienie NSA z 2016-06-30
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 1137
art. 10 ust. 4, 5, 6
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
par. 3 ust. 1, par. 6 ust. 1, par. 8 ust. 2, par. 12 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.
Dz.U. 2013 poz 260
art. 20 pkt 14
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2015 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w G. na akt Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu oddala skargę.
Uzasadnienie
Aktem z dnia [...] r. (znak [...]) Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J., na podstawie art. 10 ust. 6 i 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu na ul. [...] w. Zatwierdzenia dokonano po uzyskaniu pozytywnych opinii Komendanta Miejskiego Policji w J. oraz Komisji ds. Bezpieczeństwa ruchu Drogowego w J.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2015 r. (które wpłynęło do organu w dniu 16 kwietnia 2015 r.) "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. (obecnie skarżąca), wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego wspomnianym aktem poprzez jego uchylenie. W ocenie autora wezwania akt ten spowodował naruszenie art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 3 ust. 1, § 5 i § 6 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. W treści wezwania podniesiono, że organ w sposób nieuprawniony wprowadził ograniczenia dotyczące tonażu pojazdów poruszających się po ul. [...] w J., co godzi w interes prawny Spółki, gdyż ogranicza prowadzoną przez nią działalność gospodarczą (transport kruszyw z kopalni). Nadto zarzucono organowi naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organu oraz art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co miało polegać na wprowadzeniu zmian uniemożliwiających prowadzenie tej działalności. Na koniec skarżąca podkreśliła, iż akt zatwierdzający projekt o analogicznej treści został poddany kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 949/14, stwierdził jego nieważność. Tym samym przyjęcie kolejnego aktu o tożsamej treści zmierza do uchylenia się od skutków przywołanego orzeczenia.
Odpowiadając na to wezwanie, Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta J. wskazał, iż nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że wspomniany projekt organizacji ruchu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami, a wprowadzona organizacja ruchu nieefektywna, niezgodna z założeniami polityki transportowej czy tez potrzebami społeczności lokalnej. Wobec tego podniesione zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa jak i uchylania się od skutków wyroku sadu administracyjnego uznano za bezzasadne.
Wobec powyższego "A" Sp. z o.o. z siedzibą w G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na akt z dnia [...] r., wnosząc o stwierdzenie jego nieważności, orzeczenie, że nie podlega on wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu aktowi zarzucono:
- naruszenie art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1 i 3, § 8 ust. 5 i 6 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem. Zdaniem skarżącej organ zatwierdził projekt ruchu pomimo jego sprzeczności z potrzebami społeczności lokalnej i nieefektywności, czego konsekwencją było ograniczenie tonażu pojazdów (do 30 t). Zwrócono również uwagę na niezawiadomienie właściwego komendanta Policji o terminie wprowadzenia docelowej organizacji ruchu na co najmniej 7 dni przed datą jej wprowadzenia. Skarżąca podniosła również, że nie wyznaczono tras objazdów w związku z wprowadzeniem ograniczeń w ruchu pojazdów wielkotonażowych, a zarazem zatwierdzono projekt ruchu pomimo, że nie określał on parametrów i geometrii drogi, jak również nie zawierał opisu technicznego, z którego wynikałaby charakterystyka drogi i ruchu na drodze;
- naruszenie art. 20 i 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez zatwierdzenie projektu organizacji ruchu uniemożliwiającego korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J., co ograniczyło możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w kopalni [...].
Oprócz tego skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 7 i 8 k.p.a., gdyż zatwierdził projekt zmiany organizacji ruchu w sposób nie zmierzający do pogłębienia zaufania obywateli do organu, w szczególności zaś nie przeprowadził konsultacji społecznych w zakresie planowanych zmian jak również nie poinformował społeczności lokalnej o terminie wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Dodatkowo w skardze podniesiono, iż organ naruszył art. 77 § 1 k.p.a., co polegało na zaniechaniu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i odstąpieniu od przeprowadzenia stosownych analiz i ekspertyz uzasadniających wprowadzenie przyjętej organizacji ruchu, co w konsekwencji uniemożliwiło ocenę, czy wprowadzona zmiana organizacji ruchu rzeczywiście pozwoli osiągnąć poprawę bezpieczeństwa.
W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca skoncentrowała się na wykazaniu bezzasadności wprowadzenia ograniczeń w tonażu pojazdów poruszających się ul. [...] w J., akcentując w tym zakresie z jednej strony zaniedbania zarządcy drogi w zapewnieniu należytego stanu technicznego, z drugiej natomiast negatywne następstwa wprowadzonego ograniczenia dotyczące prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Podkreślono znaczenie wspomnianej drogi jako zapewniającej powiązania o charakterze ponadregionalnym, co z kolei w jej ocenie oznacza, że przyjęte zmniejszenie tonażu poruszających się po niej pojazdów stoją w sprzeczności z założeniami polityki transportowej. W tym aspekcie zwrócono uwagę, że o planowanych zmianach nie zostali powiadomieni ani Burmistrz Gminy B. (sąsiadującej z J.), ani też Starosta Powiatu [...]. Co więcej, organ nie wskazał w takiej sytuacji objazdu jakim mogłyby poruszać się pojazdy o większym, aniżeli przyjęty tonażu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Odnosząc się do poniesionych w skardze zarzutów wskazał, że zaskarżona zmiana organizacji ruchu spowodowana była koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników ul. [...] w J. Ograniczenia w tonażu samochodów poruszających się tą ulicą wprowadzone zostały ze względu na wyniki raportów szczegółowych przeglądów obiektów mostowych. Zarazem ograniczenia te nie mają wpływu na zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej jak również nie można organowi przypisać braku efektywności. Zwrócono również uwagę na to, iż bezpodstawne jest twierdzenie, iż ul. [...] jest jedyną trasa tranzytową, albowiem Spółka ma możliwość skorzystania z innych dróg. Projekt zmiany organizacji ruchu został pozytywnie zaopiniowany przez wskazane prawem podmioty, o jego treści powiadomiony został właściwy komendant Policji.
W dniu 9 października 2015 r. do Sądu wpłynął wniosek skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego – tj. opinii dotyczącej zmiany organizacji ruchu na obiektach mostowych zlokalizowanych na ul. [...] w J., sporządzonej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów – Zakład Mostów.
Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 21 października 2015 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał podniesione w skardze zarzuty. Podkreślił, że interes prawny skarżącej zasadza się na korzystaniu z drogi w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Zatwierdzona organizacja ruchu uniemożliwia jej prowadzenie w dotychczasowy sposób. Uzupełniając zarzuty skargi wskazał, że wbrew § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r., do zatwierdzenia został przedłożony tylko jeden egzemplarz projektu, akcentując zarazem, że nie został dochowany siedmiodniowy termin pomiędzy datą zawiadomienia Komendanta Policji a datą wprowadzenia zmiany organizacji ruchu. Na koniec pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że zarzut braku weryfikacji przez Prezydenta J. przedłożonych raportów jest tym istotniejszy, gdyż w raportach tych znajdują się sprzeczności, a ponadto nie zbadano nośności użytkowej obiektów mostowych.
Sąd postanowieniem wydanym na rozprawie oddalił wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, a w związku z tym postanowieniem pełnomocnik wniósł o wpisanie do protokołu zastrzeżenia w trybie art. 105 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że możliwość weryfikacji w drodze postępowania przed sądem administracyjnym aktów zatwierdzających zmiany w organizacji ruchu nie wynika wprost z treści obowiązujących przepisów. Zgodnie jednak z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Zarazem w uchwale tej wskazano, że zaskarżenie do sądu administracyjnego tego rodzaju aktu dokonywane jest w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm).
Z powyższego wynika, że skoro przedmiotem skargi jest akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. to nie mają do niego zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Stąd też zarzuty naruszenia przez organ art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a. z tego właśnie powodu należało uznać za bezzasadne.
Bezpodstawne okazały się również zarzuty naruszenia zaskarżonym aktem art. 20 i art. 22 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Treść tych regulacji nie daje bowiem podstaw do sformułowania wniosku, iż prowadzenie działalności gospodarczej nie powinno podlegać żadnym ograniczeniom. W realiach rozpoznawanej sprawy organ dysponował dowodami uzasadniającymi wprowadzenie ograniczeń w nośności obiektów mostowych ze względu na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, a więc niewątpliwie w interesie publicznym. Fakt ograniczenia tonażu pojazdów poruszających się po ul. [...] nie wyklucza możliwości prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej, a stanowi przejaw działań o charakterze prewencyjnym, których celem jest właśnie zapewnienie bezpieczeństwa. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych raportów z przeglądów szczegółowych poszczególnych obiektów inżynierskich usytuowanych w ciągu odcinków dróg objętych skarżoną organizacją ruchu wynika jednoznacznie, że ich stan techniczny oraz klasa drogi daje podstawę do ograniczenia ruchu pojazdów do takich, których masa całkowita nie przekracza 30 ton. Oceny tej nie zmienia fakt, iż dopiero na etapie postępowania sądowego skarżąca przedłożyła dokumenty, których treść podważa w części ustalenia poczynione na zlecenie organu. Okoliczność ta nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonego aktu. Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z treścią § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. nr 177, poz. 1729), organ zarządzający ruchem może (lecz nie musi) podjąć dodatkowe, wymienione w tym przepisie działania zmierzające do szczegółowego rozpatrzenia wniesionych opinii lub wątpliwości związanych z projektem organizacji ruchu. Z powyższego wynika więc, że przywołana regulacja ma charakter dyspozytywny i to w gestii organu leży uprawnienie do ewentualnego skorzystania z tej możliwości. Na nim też ciąży odpowiedzialność jeżeli okaże się, iż przyjęta organizacja ruchu opierała się na błędnych lub niepełnych informacjach. Kwestia ta pozostaje jednakże poza zakresem kontroli Sądu, który w tym aspekcie nie może czynić żadnych, materialnoprawnych ustaleń. Tym samym, w realiach niniejszej sprawy nie można postawić skutecznego zarzutu, że organ z takiej możliwości nie skorzystał zwłaszcza, że w dacie podejmowania zaskarżonego aktu dowody przedłożone przez stronę nie istniały.
Strona skarżąca nie wykazała również, że ograniczenie tonażu pojazdów poruszających się po ul. [...] całkowicie lub w istotnym stopniu wyklucza możliwość wywozu kruszyw z należącego do niej zakładu, jak również że wpłynie negatywnie na zaspokajanie potrzeb społeczności lokalnej. Nie można wobec tego stwierdzić, że przyjęty projekt organizacji ruchu narusza przepisy prawa. Podnoszone w skardze kwestie dotyczące naruszenia zasad polityki transportowej, bezpieczeństwa ruchu oraz interesu prawnego strony (korzystającej z ul. [...] w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą) nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skutku w postaci wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, a to z tego względu, iż w działaniach organu nie dopatrzono się naruszeń, na istnienie których powoływała się skarżąca. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że akcentując brak konsultacji społecznych w zakresie planowanej zmiany organizacji ruchu, skarżąca nie powołała żadnej podstawy prawnej, w oparciu o którą można by tego rodzaju obowiązek wywieść. Również zarzut braku efektywności działań podmiotu zarządzającego drogami w kontekście utrzymania ich w należytym stanie pozbawiony jest podstaw, albowiem z żadnej obowiązującej normy nie da się wywieść roszczenia, które przysługiwałoby podmiotowi korzystającemu z drogi do skarżenia do sądu administracyjnego działań i zaniechań jej zarządcy w tym względzie.
Analogicznie, jak miało to miejsce w wyroku tut. Sądu z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 949/14, zapadłym w sprawie ze skargi skarżącej na zatwierdzenie projektu organizacji ruchu wskazać trzeba, że z faktu, iż w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta J. ulicę [...] przewidziano do modernizacji do klasy G1/2 jako istotną dla powiązania ponadregionalnego do B. i O., nie można wyprowadzić wniosku, że niedopuszczalne było wprowadzenie na niej zmiany organizacji ruchu z uwagi na stan i nośność zlokalizowanych w jej ciągu obiektów mostowych i wiaduktów.
Skarżąca pozostaje również w błędnym przekonaniu, iż wprowadzona zmiana organizacji ruchu wymagała wskazania objazdu – zgodnie z treścią § 6 ust. 3 cyt. rozporządzenia. Przywołany przepis rzeczywiście nakłada obowiązek wskazania objazdów ale tylko w dwóch przypadkach: zamknięcia drogi dla ruchu lub czasowego ograniczenia ruchu powodującego konieczność prowadzenia objazdów drogami różnej kategorii. W odniesieniu do zaskarżonego aktu mamy do czynienia z docelową zmianą organizacji ruchu, a droga której zmiana ta dotyczy nie została zamknięta. Natomiast przywołany w skardze, na poparcie tej argumentacji art. 20 pkt 14 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) ma charakter normy kompetencyjnej i wymienia jedno z uprawnień w jakie został wyposażony zarządca drogi. Z powyższego nie można jednak wywnioskować, że na gruncie niniejszej sprawy po stronie organu istniał obowiązek wskazania objazdów.
Nietrafny okazał się również zarzut braków w dostarczonych organowi materiałach, w szczególności zaś parametrów i geometrii drogi oraz opisu technicznego. Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów można bowiem uzyskać informacje zarówno dotyczące parametrów drogi jak i opisu ruchu. Zwięzłość tych opracowań nie przesądza o braku wymaganych rozporządzeniem (§ 5 ust. 1) informacji. W tym miejscu wspomnieć też trzeba, że wbrew zarzutom skargi projekt organizacji ruchu został przygotowany w dwóch egzemplarzach, z których jeden znajduje się w aktach sprawy, natomiast drugi przekazany został zarządcy drogi, o czym świadczy stosowna adnotacja na zaskarżonym akcie.
Trafnym okazał się natomiast zarzut naruszenia terminu, o którym mowa w § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym jednostka wprowadzająca organizację ruchu zawiadamia organ zarządzający ruchem, zarząd drogi oraz właściwego komendanta Policji o terminie jej wprowadzenia, co najmniej na 7 dni przed dniem wprowadzenia organizacji ruchu. W realiach niniejszej sprawy zawiadomienie Komendanta Miejskiego Policji w J. dokonane zostało w dniu [...]r., a zmiana w organizacji ruchu została wprowadzona w dniu [...]r. Uchybienie to nie ma jednakże, zdaniem Sądu istotnego charakteru, albowiem organ Policji współuczestniczył w planowaniu zmiany organizacji ruchu i dysponował wiedzą na temat ustaleń przyjętych przez organ dokonujący zmiany.
Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.