II SA/Gl 708/25

II SA/Gl 708/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g, art. 9x, art. 9zb
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2025 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 21 marca 2025 r. nr SKO.OS/41.9/151/2025/3104/KS w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 marca 2025 r., nr SKO.OS/41.9/151/2025/3104/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 22 stycznia 2025 r., nr [...] [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Prezydent nałożył na F. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej "Skarżąca" lub "Spółka") karę pieniężną w wysokości 574,00 zł za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych u podmiotu odbierającego odpady komunalne za rok 2022.
Podstawę prawną decyzji z 22 stycznia 2025 r. stanowiły w szczególności przepisy art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 399 z późn. zm.; dalej "u.u.c.p.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Decyzja z 22 stycznia 2025 r. jest czwartą decyzją Organu I instancji wydaną w sprawie bowiem wcześniejsze decyzje zostały uchylone w związku z brakami postępowania wyjaśniającego.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że Spółka prowadzi działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu miasta B. i jest wpisana do rejestru działalności regulowanej, prowadzonego przez Prezydenta pod numerem [...]. Ze sprawozdania złożonego przez Spółkę wynika, że osiągnięty przez Spółkę w 2022 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu w ramach działalności prowadzonej na podstawie umów z właścicielami nieruchomości wyniósł 16,8849 %. Natomiast zgodnie z art. 9g pkt 1 w związku z art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. wymagany do osiągnięcia za rok 2022 poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu został określony na co najmniej 25 % wagowo. W związku z niespełnieniem przez Spółkę ustawowego obowiązku z art. 9g u.u.c.p.g. za rok 2022, Prezydent nałożył karę pieniężną w wysokości 574,00 zł. Kara została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w obwieszczeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg. Prezydent przedstawił szczegółowo sposób wyliczenia kary pieniężnej.
Organ I instancji wskazał, że w sprawie nie ma zastosowania art. 189e k.p.a. Nie sposób w okolicznościach faktycznych sprawy uznać pandemii COVID-19 w 2022 r. za działanie siły wyższej. Rozpoznawana sprawa dotyczy 2022 roku, w którym sytuacja związana z epidemią była już w zasadzie opanowana. Spółka nie wykazała jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy pandemią a stwierdzonym naruszeniem prawa w rozważanym okresie sprawozdawczym. Nadto Organ I instancji zauważył, że Spółka w 2021 r. osiągnęła poziom recyklingu 31,70%.
Organ I instancji rozważył także zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże uznał, że brak było podstaw do zastosowania tego przepisu. W sprawie nie zachodzi przesłanka znikomości naruszenia prawa, a naruszenie będące podstawą wszczęcia postępowania ma charakter nieusuwalny, a więc brak jest możliwości oceny czy Spółka zaprzestała naruszania prawa. Także w 2023 r. Spółka nie osiągnęła wymaganego poziomu odzysku. Wobec tego naruszenie nie ma charakteru jednorazowego.
Od powyżej decyzji Spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji. Podniosła, że nie ponosi winy za nieosiągnięcie wymaganego poziomu odzysku. Organ I instancji wydając decyzję, nie uwzględnił wpływu stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii COVID-19 na obiektywną możliwość wywiązania się przez Spółkę z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Spółka wyjaśniła, że w czasie pandemii doszło do zwiększenia liczby odbieranych odpadów z terenów nieruchomości zamieszkałych, a tym samym do zmniejszenia "produkcji" odpadów opakowaniowych w nieruchomościach niezamieszkałych. Wobec tego zdaniem Spółki do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, a to oznacza, że nie powinna ona zostać ukarana karą pieniężną. Spółka podniosła także, że Organ I instancji w sposób niewystarczający rozważył, a także w sposób niewłaściwy dokonał oceny przesłanek odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. Spółka nie miała obiektywnej możliwości zapewnienia osiągnięcia wymaganych poziomów odzysku. Właściciele nieruchomości nie stosowali się do obowiązku segregacji odpadów i to pomimo prowadzonej przez Spółkę akcji edukacyjnej. Strona nie ma realnych narzędzi przymusu, aby wpłynąć na właścicieli nieruchomości – takie narzędzia są w rękach gminy.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z 22 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy szczegółowo omówił przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i uznało je za bezzasadne, a odwołanie za dopuszczalne. Następnie Kolegium wskazało, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że spełniona została przesłanka z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. obligująca do nałożenia kary pieniężnej za nieosiągnięcie w roku 2022 wymaganego poziomu recyklingu. Prawidłowo ustalona została łączna masa odebranych odpadów komunalnych w 2022 r., w tym łączna masa odpadów komunalnych przekazanych do ponownego użycia i recyklingu. Właściwie obliczono poziom odzysku oraz różnicę między wymaganym a osiągniętym przez Spółkę poziomem recyklingu. Także wysokość kary została ustalona przez Organ I instancji prawidłowo. Organ I instancji przeanalizował możliwość zastosowania art. 189f k.p.a. i prawidłowo stwierdził, że szkodliwość naruszenia spowodowanego działaniem Spółki stoi na przeszkodzie uznaniu, że jest to znikoma waga naruszenia. W okolicznościach faktycznych sprawy nie można uznać, że Spółka zaprzestała naruszania prawa – delikt ma charakter jednoczynowy i jednorazowy. Wymierzona kara dotyczy okresu zamkniętego. Kolegium rozważyło także zastosowanie art. 189§ 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdziło, że żadna z przesłanek tego przepisu w okolicznościach faktycznych sprawy nie została spełniona. Organ odwoławczy zauważył również, że naruszenie prawa nie było skutkiem siły wyższej, na co prawidłowo wskazano w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium odniosło się także do zarzutów odwołania dotyczących doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej.
Pismem z 24 kwietnia 2025 r. Skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1) art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady ogólnej praworządności, poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy postępowania oraz prawa materialnego wskazane w zarzutach niniejszej skargi;
2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez oparcie uzasadnienia decyzji na nieprawomocnym wyroku sądu administracyjnego, co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych oraz zasadą przekonywania;
3) art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez:
a) zastosowanie przepisów prawa materialnego pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, jak również wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie;
b) uznanie, że organ I instancji wydając decyzję prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozważył materiał dowodowy w sprawie, jak również, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji organu I instancji odpowiada wymogom uregulowanym w art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy została ona wydana z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.;
c) uznanie, że pandemia COVID - 19 w 2022 r. nie stanowiła działania siły wyższej i tym samym nieuwzględnienie wpływu stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii na obiektywną możliwość wywiązania się przez Skarżącą z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w 2022 roku;
d) oparcie uzasadnienia decyzji o ustalenia nie wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, tj. poprzez wskazanie na stronie 6 decyzji, że sprawa dotyczy gminy J., podczas gdy sprawa dotyczy gminy B.;
4) art. 39 § 1 k.p.a. w związku z art. 391 pkt 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 26 pkt 2 lit k) oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych poprzez:
a) akceptację działania organu I instancji polegającego na przesłaniu decyzji na adres do doręczeń elektronicznych przedsiębiorcy – [...] sp.k. zamiast na adres do doręczeń elektronicznych pełnomocnika strony – adwokata D. M., co skutkowało brakiem doręczenia (w rozumieniu k.p.a.) decyzji organu I instancji, wskutek czego nie otworzył się termin do wniesienia odwołania, a pomimo tego Kolegium rozpoznało wniesione odwołanie;
b) przesłanie przez Kolegium decyzji na adres do doręczeń elektronicznych przedsiębiorcy D. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...], zamiast na adres do doręczeń elektronicznych pełnomocnika Skarżącej. tj. adres adwokata D. M. właściwy do doręczeń elektronicznych w związku z wykonywaniem zawodu adwokata, a w konsekwencji brak doręczenia decyzji;
5) art. 133 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji do istoty podniesionego przez Skarżącą w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. w związku z art. 391 pkt 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 26 pkt 2 lit k) oraz art. 32 ust. 2 ustawy o doręczeniach elektronicznych i uwzględnienie przy wydaniu decyzji treści pisma organu I instancji z 17 lutego 2025 r. (odpowiedzi na odwołanie), pomimo, że pismo to wkraczało poza zakres czynności organu I instancji wskazany w art. 133 k.p.a. i stanowiło niedopuszczalną próbę następczego uzupełnienia treści decyzji organu I instancji i sanowania jej wadliwości;
6) art. 189c k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez milczącą akceptację działania organu I instancji związanego z niezawarciem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji analizy tego, które przepisy winny zostać zastosowane w celu orzeczenia wobec Skarżącej administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy w dacie wydawania decyzji w sprawie ww. kary obowiązywała ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego została nałożona kara;
7) art. 7, art. 77 § 1, art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 189e k.p.a., poprzez uznanie przez organ II instancji, że pandemia CoVID-19 nie miała wpływu na dopełnienie przez Skarżącą obowiązku osiągnięcia w 2022 roku w odniesieniu do masy odebranych odpadów komunalnych wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, podczas gdy stan zagrożenia epidemicznego i stan epidemii CoVID-19 w 2022 r. jako siła wyższa obiektywie niezależna od Skarżącej miała wpływ na brak osiągnięcia przez Skarżącą w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych;
8) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od nałożenia na Skarżącą administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2022 roku wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia oraz recyklingu odpadów komunalnych i poprzestania na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy zaistniały przesłanki warunkujące odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu;
9) art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust.1 u.u.c.p.g., poprzez zastosowanie ww. przepisów i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej za nieosiągnięcie w 2022 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, w sytuacji gdy Skarżąca nie miała obiektywnej możliwości wywiązania się z obowiązku ustawowego osiągnięcia poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego odpadów komunalnych za rok 2022;
10) art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji jest zgodna z tymi przepisami, podczas gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy oraz zasady przyjaznej interpretacji przepisów, co dotyczyło w szczególności:
- niedokonania na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego oceny tego czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynika z przyczyn niezależnych od Skarżącej;
- braku ustaleń przez organ I instancji w treści decyzji, czy w sprawie miało miejsce działanie siły wyższej;
- uznania, że w sprawie brak jest przesłanek umożliwiających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu, podczas gdy na gruncie niniejszej sprawy takie przesłanki wystąpiły;
11) art. 8 Prawa przedsiębiorców, poprzez obciążenie Skarżącej odpowiedzialnością (konsekwencjami) działań oraz zaniechań innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Skarżąca nie miała wpływu.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, o umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Nadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci "Analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi za 2022 rok" na okoliczność treści dokumentu.
Odpowiadając na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
W replice na odpowiedź na skargę z 27 czerwca 2025 r. podtrzymała swoje stanowisko odnośnie naruszenia przez Organ I instancji przepisów k.p.a. o doręczeniach oraz przepisów ustawy o doręczeniach elektronicznych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.").
Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego.
Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oblicza się na podstawie § 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu (Dz. U. 2021 r., poz. 1530), które weszło w życie 4 września 2021 r. i obowiązywało w roku 2022, za który rozpoznawanej sprawie została nałożona administracyjna kara pieniężna.
Niedopełnienie przez przedsiębiorcę powyższego obowiązku skutkuje odpowiedzialnością administracyjną w postaci kary pieniężnej (art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.). Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej "p.o.ś."), i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g.). Przepisami wydanymi na podstawie art. 290 ust. 2 p.o.ś. są przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. poz. 2490). Zgodnie z załącznikiem nr 2 pkt II wiersz 1051 tabeli, obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 11 października 2021 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2022 (M. P. z 2021 r. poz. 960) wydanym na podstawie art. 291 ust. 2 p.o.ś., stawka opłat za umieszczenie na składowisku zmieszanych odpadów komunalnych wynosi 285,60 zł/Mg.
Skarżąca w 2022 r. była podmiotem, który na terenie gminy B. odbierał odpady komunalne od właścicieli nieruchomości na podstawie zawartych z tymi właścicielami umów. Skarżąca była zatem zobligowana – na podstawie art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. – do osiągnięcia w roku kalendarzowym 2022 r. w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonego w art. 3b ust. 1 pkt. 2, tj. co najmniej 25% wagowo. Skarżąca w roku kalendarzowym 2022 r. nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Ze złożonego przez nią sprawozdania za rok 2022 wynika bowiem, że poziom ten wyniósł 16,8849 %. Do osiągnięcia wymaganego poziomu Spółce brakło 8,12 %, tj. 2,010512 Mg odpadów przekazanych do ponownego użycia i recyklingu. Wbrew zarzutom Skarżącej, w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 9x ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 9g u.u.c.p.g. za nieosiągnięcie w 2022 roku poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Organy w sposób prawidłowy wyjaśniły sposób wyliczenia kary i określiły jej wysokość.
W ocenie Sądu nie jest trafna argumentacja Spółki kwestionująca wysokość kary, ze względu na naruszenie art. 189c k.p.a. Należy wskazać, że art. 3b ust. 1 u.u.c.p.g. zmieniony został m. in. przez art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 17 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 2361), zmieniającej u.u.c.p.g. z dniem 31 grudnia 2020 r. Rozporządzenie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. weszło zaś w życie w trakcie roku 2021 r.
W uzasadnieniu decyzji Organ odwoławczy wyjaśnił na jakich podstawach prawnych wydał zaskarżone przez Spółkę rozstrzygnięcie. Rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Zarówno postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze, mają w pełni charakter merytoryczny. W sytuacji, gdy organ II instancji utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, winien uzasadnić swoją decyzję tak jakby sprawę rozpoznawał po raz pierwszy. Zatem szerokie omówienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może być uznane za naruszenie zasady dwuinstancyjności, gdy takiej analizy nie zawierała decyzja pierwszoinstancyjna. Zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jest bezpodstawny. Przywoływane w skardze rozstrzygnięcie Wójta Gminy J. z 19 października 2023 r., znak [...] dotyczy osiągnięcia poziomów recyklingu za rok 2020 r., a zatem innego stanu prawnego niż w rozpoznawanej sprawie.
Skarżąca zarzuca, że kara pieniężna została na nią nałożona bezpodstawnie. Nie ponosi ona winy za nieosiągnięcie w roku 2022 r. wymaganego poziomu odzysku, gdyż po pierwsze do naruszenia przepisów u.u.c.p.g. doszło wskutek działania siły wyższej, a po drugie Skarżąca nie miała obiektywnej możliwości zapewnienia osiągnięcia wymaganego poziomu odzysku. Jak podkreśla Spółka, brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od niej, tj. z braku prawidłowej segregacji odpadów przez właścicieli nieruchomości oraz braku wytwarzania przez właścicieli nieruchomości odpadów, które mogłyby podlegać segregacji. Zdaniem Spółki organy winny były dokonać oceny możliwości przypisania jej odpowiedzialności biorąc pod uwagę brak jej winy. Zdaniem Skarżącej podjęła ona wszelkie możliwe działania w celu zrealizowania w 2022 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Skarżąca wskazała także, że - z uwagi na okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w sprawie - organy powinny były odstąpić od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Wyjaśnić zatem należy, że istotą deliktu administracyjnego z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Przesłanką wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej "NSA", z 17 października 2023 r., III OSK 2849/21, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Odpowiedzialność administracyjna jest zatem następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Jest obarczona ryzykiem, które polega m. in. na tym, że jest niezależna od winy przedsiębiorcy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia przez niego obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. Przy tym treść obowiązku ustawowego z art. 9g ust. 1 u.u.c.p.g. jest precyzyjna i nie budzi wątpliwości.
W konsekwencji należy uznać, że prowadząc postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ właściwy nie bada takich okoliczności sprawy jak przyczyny z powodu których przedsiębiorca nie wywiązał się z obowiązku z art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g., stopnia jego zawinienia czy sytuacji rynkowej. Bez znaczenia jest również fakt osiągnięcia poziomu recyklingu przez daną jednostkę samorządu terytorialnego, czy też adekwatność podejmowanych przez nią działań. Odpowiedzialność przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest jego indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom odzysku został osiągnięty przez gminę czy innych przedsiębiorców. Jak wynika z treści art. 9g u.u.c.p.g. obowiązek osiągnięcia odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot.
Wskazać także trzeba, że kara pieniężna z art. 9x ust. 2 u.u.c.p.g. należy do kategorii kar bezwzględnie określonych i jest - w odniesieniu do deliktów z art. 9x ust. 2 pkt 1 - obliczana w sposób wskazany w art. 9x ust. 3 ww. ustawy. Wobec tego wymierzona Skarżącej administracyjna kara pieniężna nie podlega miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 189d k.p.a. nie ma zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Takim przepisem odrębnym jest art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g., który ściśle określa sposób wyliczenia kary, nie pozostawiając w tym względzie organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, wobec czego na wymiar kary nie mogą mieć wpływu inne okoliczności niż wymienione w tym unormowaniu.
Następnie należy wskazać, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej z art. 9x ust. 3 u.u.c.p.g. ma charakter związany. Oznacza to, że w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9g pkt 1 w związku z art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g. organ co do zasady zobowiązany jest do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w tym przepisie. Wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne możliwe jest, gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej (art. 189e k.p.a.) bądź w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 189f k.p.a. Przy czym należy podkreślić, że przepisy art. 189e k.p.a. i art. 189f k.p.a. nie zmieniają charakteru odpowiedzialności administracyjnej za delikt administracyjny na odpowiedzialność subiektywną determinowaną winą i przyczynami naruszenia. Przepis art. 189e k.p.a. wyłącza możliwość ukarania strony w bardzo szczególnej sytuacji, jaką jest siła wyższa. Siła wyższa nie uchyla zatem bezprawności czynu, lecz wyłącza odpowiedzialność za działanie niezgodne z prawem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2018 r., VI SA/Wa 721/18, opubl. w CBOSA). Zaś przepis art. 189f k.p.a. odnosi się do instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zastosowanie instytucji odstąpienia od ukarania nie eliminuje deliktu, a jedynie uchyla jego karalność.
W rozpoznawanej sprawie Spółka nie wykazała, że epidemia COVID-19 była wyłączną przyczyną nieosiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu w 2022 r. Co do zasady epidemia COVID-10 może mieć charakter siły wyższej jednakże przyjęcie, że stanowiła ona siłę wyższą wymaga ustalenia, czy i jak jej skutki wpływały na działanie przedsiębiorcy oraz czy przedsiębiorca mógł im zapobiec lub je ominąć. Ciężar dowodu wystąpienia przesłanki siły wyższej co do zasady spoczywa na podmiocie, który na jej istnienie się powołuje. Wprawdzie stosownie do przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jednakże obowiązek ten nie ma nieograniczonego charakteru. Organy nie są zobowiązane do poszukiwania dowodów korzystnych dla strony w sytuacji, gdy tylko strona posiada pełną wiedzę na temat zdarzenia, które rodzić może pozytywne dla niej skutki. Poza tym realizacja przez organ administracji obowiązków z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie sprawia, że strona jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Natomiast Spółka poza ogólnikowym odwołaniem się do wprowadzonych podczas epidemii COVID-19 ograniczeń i zmian funkcjonowania zakładów pracy nie wykazała jakiegokolwiek związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy epidemią a stwierdzonym naruszeniem prawa za rok 2022.
Sąd podziela stanowisko organów obu instancji o braku podstaw do zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. Ustawodawca nie wyjaśnił jakie przypadki naruszenia prawa można uznać za znikome. W piśmiennictwie wyróżnia się natomiast stopnie naruszenia prawa takie jak: naruszenie kwalifikowane, naruszenie, które nie ma ciężaru kwalifikowanego, ale dla zachowana porządku prawnego jest istotne oraz naruszenie prawa nieistotne. Za naruszenie nieistotne uznaje się naruszenie przepisów prawa, które nie wywołało negatywnych następstw dla wartości podlegających ochronie. Nieistotne naruszenie prawa wypełnia warunek odstąpienia od nałożenia kary. W takim przypadku należy uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2017, s. 969).
Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie pozwala na zakwalifikowanie naruszenia prawa jako znikomego. Nie pozwala na to ocena dobra prawnego jakie zostało naruszone. Chronionym dobrem jest dobro wspólne jakim jest środowisko, a celem regulacji art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. jest ograniczenie negatywnego oddziaływania na elementy przyrodnicze poprzez wprowadzenie określonych limitów recyklingu. Waga naruszenia prawa jest oceniana z punktu widzenia zagrożenia dla realizacji celu, jakim jest zapewnienie efektywnego i skutecznego systemu gospodarowania odpadami opartego o selektywną zbiórkę odpadów. Skarżąca powinna w 2022 r. osiągnąć co najmniej 25% poziom odzysku, a osiągnęła 16,88 %. Jeśli egzekwowanie segregowania odpadów ma służyć ochronie środowiska - to nieosiągnięcie wymaganych prawem poziomów recyklingu w takim stopniu, jaki ma miejsce w sprawie, nie może się jawić jako znikome. Ocena realizacji celów u.u.c.p.g. w zakresie segregowania odpadów i recyklingu musi być powiązana z istotnymi wartościami znajdującymi odzwierciedlenie nie tylko w prawie krajowym, ale także w prawie unijnym. Konieczne jest tu zapewnienie skuteczności powyższych regulacji, by sprostać wymaganiom prawa unijnego, w tym art. 11 ust. 1 i 2 i in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 312, s. 3 z późn. zm.). Państwa członkowskie UE zobowiązane są przyjmować środki służące do osiągnięcia wskazanych w dyrektywie celów, by przejść stopniowo na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 września 2025 r., II SA/Gl 591/25, opubl. w CBOSA).
Ponadto należy wskazać, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów u.u.c.p.g. Skoro w art. 9g pkt 1 u.u.c.p.g. został na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne nałożony obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym określonego poziomu przygotowania do ponownego użycia i odzysku to podmiot, który zajmuje się tego rodzaju działalnością, chcąc uniknąć kary, powinien w taki sposób zorganizować swoją działalność, aby z tego obowiązku się wywiązać. Odnoszenie się przy analizie przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej do charakteru tego obowiązku jako niemożliwego do wykonania lub takiego, którego niewykonanie nie niesie społecznego niebezpieczeństwa ani nie wyrządza szkody, stanowiłoby obejście prawa. Uznając bowiem, że niezawiniony brak uzyskania wymaganego poziomu odzysku jest przypadkiem znikomej wagi, organy odmówiłyby wprost zastosowania art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.u.c.p.g. Słusznie organy podkreśliły, że Skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, a więc podejmując się jako przedsiębiorca konkretnego rodzaju działalności powinna liczyć się z wymaganiami wynikającymi z obowiązujących przepisów, w tym brać m.in. pod uwagę rodzaj odbieranych odpadów. Z treści skargi, jak również z akt sprawy, nie wynika przy tym by Skarżąca informowała gminę o niedopełnieniu przez właścicieli nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, do czego obliguje przedsiębiorcę art. 6ka ust. 1 u.u.c.p.g. Zdaniem Sądu skoro rok 2022 jest okresem zamkniętym, a działalność Skarżącej jest oceniana za konkretny, roczny przedział czasowy, a nie jako ciągłość jej zachowania w okresie dłuższym niż rok, trudno także mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w przypadku ukarania na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 u.u.c.p.g.
Odnośnie zastosowania fakultatywnej procedury z art. 189f § 2 i § 3 k.p.a. to organy zasadnie uznały, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej nie pozwoli na spełnienie jej celów. Skarżąca nie ma jakiejkolwiek możliwości usunięcia naruszenia prawa, jakiego dokonała, tj. osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu za 2022 r. Nie sposób także przyjąć, by samo powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, w świetle wagi dobra chronionego (ochrona środowiska) mogło stanowić wystarczającą okoliczność umożliwiającą odstąpienie od nałożenia na nią kary pieniężnej.
W ocenie Sądu, analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a uzasadnienia obu decyzji w pełni odpowiadają wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 236 z późn. zm.), w sytuacji gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby treść art. 9g i art. 9x ust. 2 i 3 u.u.c.p.g., stanowiących materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji, budziła wątpliwość w zakresie jej interpretacji w odniesieniu do stanu prawnego niniejszej sprawy. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ww. ustawy poprzez obciążenie Skarżącej odpowiedzialnością za działania oraz zaniechania innych podmiotów, na które to działania i zaniechania Skarżąca nie miała wpływu.
Jeśli chodzi o zarzut dotyczący oparcia zaskarżonej decyzji na nieprawomocnych wyrokach sądów administracyjnych należy wskazać, że zostały one przywołane jedynie celem poparcia stanowiska Kolegium. Orzeczenia te nie stanowiły podstawy wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Za niezasadne Sąd uznał zarzuty dotyczące naruszenia art. 39 § 1 k.p.a. w zw. z art. 391 pkt 1 k.p.a., art. 40 § 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz art. 26 pkt 2 lit k) oraz art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych. Przepisy o doręczeniach w procedurze administracyjnej stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez administrację publiczną zasady demokratycznego państwa prawnego. Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być równocześnie interpretowane "na szkodę" strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż takie przepisy winny być interpretowane z uwzględnieniem przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, opubl. w CBOSA). Doręczenie decyzji Organu I instancji na adres do doręczeń elektronicznych przedsiębiorcy - spółki [...] sp. k., zamiast na adres do doręczeń elektronicznych pełnomocnika - adwokata D. M. nie pociągnęło za sobą negatywnych dla strony skutków, umożliwiając Spółce wniesienie odwołania w wyznaczonym terminie. Doręczenie zaś decyzji Kolegium na adres do doręczeń elektronicznych przedsiębiorcy - D. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...], zamiast na adres do doręczeń elektronicznych pełnomocnika - adwokata D. M. nie pozbawiało Skarżącej prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie przez organ administracji przepisów o doręczeniach nie może działać na niekorzyść strony postępowania, która mimo wadliwego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji wniosła odwołanie od tej decyzji (por. wyrok NSA z 8 maja 2009 r., II OSK 700/08, opubl. w CBOSA). Nawet jeżeli doręczenie rozstrzygnięcia było wadliwe, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (por. wyroki NSA z: 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14; 26 kwietnia 2016 r., I OSK 3095/15; 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08 – opubl. w CBOSA). Nadto pełnomocnik Spółki w pełnomocnictwie i w pismach składanych w toku postępowania wskazał jako adres do doręczeń adres fizyczny przedsiębiorcy - spółki [...] sp. k. i jako profesjonalista po zmianie stanu prawnego powinien w związku z brzmieniem art. 41 k.p.a. zawiadomić organy o zmianie adresu do doręczeń elektronicznych przedsiębiorcy na adres do doręczeń elektronicznych pełnomocnika - adwokata D. M..
Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego należy wyjaśnić, że podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. W postępowaniu przed sądem administracyjnym postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów tylko, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia wątpliwości związanych z tym czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Wnioskowany przez Skarżącą dowód nie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.