II SA/Gl 700/05

II SA/Gl 700/05 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Jolanta Rosińska
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA (del.) Jolanta Rosińska, WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant st. referent Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2006 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) opartą na przepisie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46. poz. 543 ze zm. – dalej u.g.n.) Prezydent Miasta R. zezwolił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w R. na przeprowadzenie kolektora sanitarnego przez położoną w R. przy ul. [...] nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], która stanowiła własność L. G.. Orzeczeniu temu organ nadał w trybie art. 108 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania właścicielki nieruchomości uchylił w całości opisaną decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Ze skargi Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w R. wspomniana decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta R. zostały następnie uchylone nieprawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 489/05. Postanowieniem wydanym także w dniu [...] r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 26 § 2 i § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. wyznaczył Starostę R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Starosta R. w dniu [...] 2005 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości w toku których stwierdził, że inwestycja polegająca na wybudowaniu przez działkę L. G. kolektora sanitarnego została już zrealizowana. Kierując się tymi ustaleniami organ ten decyzją z dnia [...] r. nr [...] na mocy art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie. Od tej decyzji odwołała się L. G. zastępowana przez adwokata W. W. zarzucając wydanie jej z obrazą art. 124 i art. 128 u.g.n. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postępowania w sytuacji kiedy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegające na przeprowadzeniu i umieszczeniu na niej urządzeń do przesyłania płynów, nastąpiło bez zezwolenia. W odwołaniu podniesiono też naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, w tym niezaznajomienia jej z aktami sprawy i niepowiadomienie pełnomocnika odwołującej się o terminie przeprowadzonych oględzin, co miało wpływ na treść orzeczenia.
Zaskarżoną decyzją działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie podzielił on pogląd Starosty R. o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy inwestycja objęta wnioskiem została już zrealizowana. Organ odwoławczy stwierdził też, że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. O czynnościach podejmowanych w sprawie powiadamiana była bowiem właścicielka nieruchomości, brała ona także udział w przeprowadzonych oględzinach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pełnomocnik L. G. powtórzył zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenia ich praw i obowiązków. W oparciu o powyższe odwołująca domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że postępowanie przed organami obu instancji przeprowadzone z naruszeniem prawa do czynnego udziału w nim stron należy potraktować jako dotknięte kwalifikowaną wadą prawną. Podała, że Wojewoda nie podjął wszystkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie udzielił skarżącej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek jak należy postąpić w danej sytuacji aby uniknąć szkody. Uzasadniając naruszenie zaskarżoną decyzją przepisu art. 124 u.g.n. skarżąca wskazała, że przepis ten ma charakter quasi wywłaszczeniowy i ma na celu nie jedynie zezwolenie na wykonanie inwestycji, ale także ogranicza na stałe możliwość korzystania z uprawnień właścicielskich. W tej sytuacji akceptacja poglądu, że po uchyleniu decyzji opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności i wykonaniu inwestycji wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. jest bezprzedmiotowe prowadzi do naruszenia prawa własności osób trzecich. W szczególności zaś istotnym skutkiem takiej decyzji jest zalegalizowanie spornej inwestycji na nieruchomości skarżącej. Wreszcie podniosła ona, że w sprawie nie został wyczerpany tryb rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, art. 9 i art. 77 k.p.a. uznał go za nieuzasadniony, na co wskazuje w jego opinii materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 124 i art. 128 u.g.n. Wojewoda podał, że istotą zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie jest "legalizowanie" już zrealizowanych inwestycji. Jeśli zaś miało miejsce zajęcie nieruchomości bez zgody właściciela to stosunki między wykonawcą a właścicielem kształtują się według zasad określonych w przepisach kodeksu cywilnego, a roszczenie z tego tytułu należy rozpatrywać w drodze postępowania cywilnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z dyspozycją art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stwierdził bowiem, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 124 u.g.n. stanowiący podstawę prawną wniosku inwestora ustawodawca zamieścił w rozdziale 4, działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującym problematykę wywłaszczania nieruchomości, zatem zgodzić się należy ze stanowiskiem pełnomocnika skarżącej, że wydana na jego podstawie decyzja administracyjna podlega takim samym rygorom jak inne decyzje pozbawiające lub ograniczające prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub inne prawa rzeczowe na nieruchomości. Rygory te wynikają przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącego, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zawarta w tym przepisie zasada wyznacza ramy ingerencji organów administracji publicznej w prawo własności i inne prawa rzeczowe, a jedyną z wypływających z niej konsekwencji jest ścisłe stosowanie przepisów dopuszczających wywłaszczenie, a zwłaszcza zakaz stosowania ich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. – w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. z 2004 r. nr 141, poz. 1492 ze zm.) starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Stosując się do wywiedzionego z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP zakazu stosowania wykładni rozszerzającej przyjdzie stwierdzić, że przytoczony przepis znajdzie zastosowanie wyłącznie do zezwoleń wydawanych na zakładanie i przeprowadzanie wymienionych w nim urządzeń przesyłowych i nie może on znaleźć zastosowania do sytuacji, gdy urządzenia te zostały już zrealizowane. Przepis art. 124 u.g.n. należy bowiem czytać łącznie z art. 112 ust. 3 u.g.n. stanowiącym, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
W kontrolowanej sprawie bezspornym jest, że kolektor sanitarny, o którego przeprowadzenie przez działkę skarżącej ubiegało się Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą w R. został wybudowany przed rozpatrzeniem sprawy przez Starostę R.. W tym stanie rzeczy należy rozważyć, czy po stwierdzeniu zrealizowania przedmiotowej inwestycji organ I instancji winien dalej prowadzić postępowanie w sprawie dążąc do merytorycznego załatwienia sprawy z wniosku inwestora poprzez wydanie decyzji zezwalającej na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bądź odmawiającej udzielenia takiego zezwolenia, czy też winien umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
Stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadnie jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego może więc oznaczać brak któregoś z elementów stosunku administracyjnoprawnego odnoszących się do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej i powodujący, że nie można sprawy załatwić co do istoty. Bezprzedmiotowe będzie zatem postępowanie w sprawie, która przestała być regulowana przepisami dającymi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1999 r. sygn. akt SA/Sz 1029/97 (LEX nr 36139). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że od bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego należy odróżnić bezzasadność żądania strony wynikająca z braku przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy zgodnie ze złożonym wnioskiem. W tym drugim przypadku organ administracyjny musi odnieść się merytorycznie do żądania strony rozstrzygając sprawę co do jej istoty, a nie sięgać po instytucję umorzenia postępowania. Wydanie w takim stanie rzeczy decyzji opartej na przepisie art. 105
§ 1 k.p.a. należy bowiem uznać za niezgodne z prawem uchylenie się organu od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 12/98, LEX nr 77609).
W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że decyzja wydana przez starostę w trybie przywołanego przepisu winna poprzedzać rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Przedmiotowa decyzja pozwala bowiem inwestorowi na wykazanie się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego jest on zobligowany przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. nr 207, poz. 2016 ze zm.). Tymczasem z akt sprawy wynika, że Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w R. dysponowało już przed wydaniem pierwszej zapadłej w sprawie decyzji ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W szczególności Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] przeniósł na tę spółkę pozwolenie na budowę kanalizacji sanitarnej dzielnicy R.- [...] z dnia [...] r. pierwotnie udzielone Gminie R. oraz decyzją z dnia [...] r. nr [...] zmienił udzielone pozwolenie w części dotyczącej zmiany trasy kolektora "B" między ul. [...] a ul. [...]. Po drugie literalne brzmienie art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że w swojej hipotezie i skierowanej do organu dyspozycji przepis ten odnosi się do sytuacji poprzedzającej rozpoczęcie robót budowlanych. Tym samym w przypadku, gdy inwestycja została już zrealizowana zachodzi oczywista bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie przez nią urządzeń przesyłowych o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Co się tyczy podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez orzekające w sprawie organy, a zwłaszcza Starostę R. przepisów postępowania administracyjnego należy stwierdzić, że w świetle powyższych rozważań nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy.
Odrębną sprawą pozostaje kwestia wzajemnych roszczeń między inwestorem, a właścicielką nieruchomości. Zauważyć należy, że w pierwszym rzędzie skarżąca może dochodzić swoich praw w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Także w oparciu o przepis art. 124 ust. 5 u.g.n. może ona zgłosić żądanie, aby odpowiednio starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej lub podmiot występujący z wnioskiem o zezwolenie nabył od niej na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy własność nieruchomości w przypadku jeżeli wybudowany kolektor uniemożliwia jej dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości. Wreszcie może też dochodzić odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym w oparciu o przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., bowiem art. 129 ust. 5 u.g.n. w brzmieniu ustalonym cytowaną już ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw nakazuje wydanie w tej sprawie odrębnej decyzji o odszkodowaniu.
W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd skargę oddalił.