II SA/Gl 694/25

II SA/Gl 694/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Czystość i porządek
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 15, art. 11, art. 8, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 399
art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1, ust. 3
Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi P sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.4117.63.2025 w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 1070 (tysiąc siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 26 lutego 2025 r. Prezydent Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1, art. 9zb ust. 1 i art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 399 z późn. zm., dalej: u.c.p.g.), nałożył na spółkę P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. - podmiot odbierający odpady komunalne (dalej: Skarżąca Spółka), za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2023 r., odebranych z terenu Gminy Miasta C., karę pieniężną w wysokości 3.803,00 zł.
W uzasadnieniu organ podał, iż Spółka odbiera odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych na podstawie zawartych z nimi umów, a z treści sprawozdania za rok 2023 wynika, że łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i recyklingu wyniosła 106,7218 Mg (Mr), łączna masa wytworzonych odpadów komunalnych w 2023 r. wyniosła 341,1200 Mg (Mw), natomiast ustalony na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1530) poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wyniósł 31,2857%, zatem Spółka nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku, bowiem zgodnie z art. 3b u.p.c.g. wymagany poziom za 2023 rok wynosił 35% wagowo. Brakująca masa odpadów komunalnych wymagana do osiągnięcia poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu za 2023 r. to: 12,6702 Mg. Wobec powyższego organ, na podstawie Załącznika nr 2 do obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 (M.P. z 2022, poz. 1009), w którym określono jednostkową stawkę opłaty za korzystanie ze środowiska za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku w roku 2023, (300,17 zł/Mg, poz. Nr 1051 Załącznika nr 2), ustalił karę pieniężną, o której mowa w art. 9x ust. 2 u.p.c.g., w wysokości 3.803,21 zł (tj. 12,6702 Mg x 300,17 zł/Mg). Organ podał dalej, iż Spółka w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania oświadczyła, że nie ponosi odpowiedzialności za nieosiągnięcie w 2023 r. poziomów, gdyż "dołożyła wszelkich starań, jakich można było rozsądnie od niej wymagać". Pismem organu z dnia 30 grudnia 2024 r. Spółka została wezwana do doprecyzowania i udokumentowania przeprowadzonych działań podjętych w celu osiągnięcia wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2023, w piśmie z dnia 14 stycznia 2025 r. Spółka podtrzymała uprzednie stanowisko, lecz nie przedłożyła dokumentów potwierdzających prowadzenie konkretnych działań. Organ przypomniał, że adresatami obowiązków zbierania w sposób selektywny powstałych na nieruchomości odpadów komunalnych, są zarówno właściciele nieruchomościach objętych gminnym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi, jak również właściciele nieruchomości przekazujący odpady na podstawie zawartych umów.
Organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Zwrócił uwagę, że dążenie do uzyskania właściwego poziomu recyklingu obciąża tak samo organ, jak i przedsiębiorcę, który zdecydował się wykonywać działalność regulowaną. Strona nie wskazała natomiast jakie czynności podjęła aby osiągnąć ustawowy poziom recyklingu, nie udowodniła, że wymagany poziom nie został osiągnięty z przyczyn od niej niezależnych, Spółka jako podmiot profesjonalny ma obowiązek wykonać ciążące na niej obowiązki związane z podjętą działalnością, i w ten sposób organizować prowadzenie przedsiębiorstwa aby osiągnąć określone w ustawie wymogi co do poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zdaniem organu, Spółka nie wykazała także by w sprawie doszło do wystąpienia nieprzewidzianych nadzwyczajnych okoliczności mających uzasadniać zastosowanie art. 189e k.p.a. Decyzja została doręczona w dniu 5 marca 2025 r.
Skarżąca Spółka w ustawowym terminie złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc, iż w sprawie zabrakło dokonania wszechstronnej oceny, uwzględniającej, że Spółka dopełniła wszelkich starań, jakich można było od niej wymagać, a do nieosiągnięcia wymaganych poziomów doszło z uwagi na okoliczności niezależne od Spółki, tj. brak realnej możliwości kontroli klientów co do sposobu zbierania odpadów i ich przekazywania oraz brak możliwości wysortowania odpadów nadających się do recyklingu lub ponownego użycia z odpadów zmieszanych. Zarzuciła wydanie decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do naruszenia, w sytuacji gdy do osiągnięcia poziomu zabrakło jedynie 3,71%. W ocenie Spółki, organ dokonał pobieżnej analizy przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co odnosi się w szczególności do przesłanki znikomego naruszenia prawa przez Spółkę. Wskazała, że dołożyła wszelkich starań w celu dotrzymania ustawowych poziomów odzysku i recyclingu, m.in. podejmując szereg działań informacyjnych oraz stosując preferencyjne stawki przy zawieraniu umów na odbiór odpadów segregowanych. Zdaniem Spółki w sprawie zaistniała również druga przesłanka odstąpienia od nałożenia kary - strona zaprzestała naruszenia prawa, naruszenie uległo bowiem "automatycznemu zaprzestaniu wraz z końcem 2023 r.", a w konsekwencji w sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia 28 marca 2025 r. nr SKO.4117.63.2025, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał przebieg postępowania oraz przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Następnie, podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem organu odwoławczego Spółka szacując ryzyko biznesowe ma możliwość ocenić w kontekście własnych możliwości technicznych i wymagań prawnych, czy osiągnie w danym roku przy określonej ilości podmiotów, wymagany poziom recyklingu. Jako profesjonalista w branży, spełniający wymóg posiadania wpisu do rejestru działalności regulowanej, powinien miarkować wystąpienie konsekwencji wynikających z ustaw za niezachowanie ww. poziomów. Mający zastosowanie w sprawie art. 9x ust. 2 u.c.p.g. nie uzależnia nałożenia kary od stopnia zawinienia przedsiębiorcy. Organ odwoławczy ocenił, że w sprawie nie zachodzi znikoma waga naruszenia prawa w rozumieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., brakujący poziom recyklingu stanowi około 1/8 wymaganego poziomu, a odstąpienie od wymierzenia kary byłoby nie do pogodzenia z zasadami równości wobec spółek, które uzyskują wymagany prawem poziom recyklingu i odzysku. Końcowo Kolegium stwierdziło, że obliczenia matematyczne organu pierwszej instancji są prawidłowe. Decyzja została doręczona w dniu 4 kwietnia 2025 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wnosząc w dniu 23 kwietnia 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułowała zarzuty naruszenia:
I.1 art. 80, art. 77 § 1 oraz art. 7 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego i ustalenia, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada zawartemu w hipotezie normy prawnej, ergo że Skarżąca dopuściła się naruszenia art. 9g pkt 1 w zw. z art. 9x ust. 2 u.c.p.g., podczas gdy nie jest ona adresatem obowiązku wynikającego z ww. norm prawnych; w konsekwencji niewłaściwego ustalenia, że Skarżąca dopuściła się naruszenia ww. przepisów prawa materialnego, podczas gdy przyczyny powstania obowiązków określonych w przywołanych przepisach były od Skarżącej niezależne,
I.2 art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w okolicznościach sprawy przepis ten winien mieć zastosowanie,
I.3 art. 189f § 2 i 3 k.p.a., tj. brak wszechstronnej oceny przesłanek wynikających z tej normy prawnej, co ma znaczenie dla możliwości odstąpienia od nałożenia kary,
I.4 art. 189d k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy w okolicznościach sprawy przepis ten winien mieć zastosowanie,
I.5 art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że nie znajduje on zastosowania do administracyjnej kary pieniężnej z art. 9x ust. 2 u.c.p.g. z uwagi na fakt, że przepis odrębny, tj. art. 9x ust. 3 u.c.p.g., określa przesłanki jej wymiaru, podczas gdy przepis ten ma charakter techniczny i wskazuje wyłącznie sposób obliczenia kary, a nie przesłanki jej wymiaru,
I.6 art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 11 oraz art. 8 § 1 k.p.a. polegające na tym, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania, nie wskazał faktów i dowodów, na których oparł się wydając decyzję oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej z art. 8 § 1 k.p.a.,
II. art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3 w zw. z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię i uznanie, że znajdują zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a odpowiedzialność administracyjna wynikająca z tych przepisów ma charakter obiektywny i absolutny, co doprowadziło do nałożenia na Spółkę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy brak osiągnięcia przez Skarżącą wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu wynikał z przyczyn niezależnych od Skarżącej, a co więcej odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego.
Przy tych tak sformułowanych zarzutach pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na wstępie uzasadnienia pełnomocnik Skarżącej zwrócił uwagę na brak informacji w zaskarżonej decyzji o wysokości osiągniętych przez Spółkę poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Pełnomocnik podtrzymał dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie, w szczególności odnoszące się do braku zawinienia Spółki oraz zaistnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na mocy art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Podkreślił, że Spółka złożyła w sprawie obszerne wyjaśnienia, opisała przyczyny uniemożliwiające wykonanie obowiązku. Wskazał, iż Spółka nie miała żadnej realnej możliwości kontroli klientów, co do tego, w jaki sposób odbierają odpady, komu zlecają odbiór poszczególnych frakcji oraz jakie odpady realnie wytwarzają, nie ma także możliwość wysortowania odpadów, ani żadnych narzędzi do kontroli tego procesu. Zdaniem strony skarżącej, organy nie zweryfikowały czy Skarżąca wykonała obowiązki wynikające z zawartych umów, ani nie zwróciły uwagi na podnoszone przez Spółkę okoliczności wykonania wszystkich możliwych czynności, do zwiększenia osiągnięcia poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu za rok 2023. Nie dokonały również prawidłowej analizy przesłanek wskazanych w art. 189d k.p.a. Pełnomocnik ponowił również argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania, przywołując szeroko orzecznictwo sądów administracyjnych. Zwrócił też uwagę na możliwe skutki wykluczenia Spółki z postępowań o udzielenie zamówień publicznych, stosownie do zapisu art.109 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. z 2023 r., poz. 1605).
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie ponawiając stanowisko zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 694/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z jej art. 9g pkt 1, podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1. Stosownie do art. 3b ust. 1 pkt 3, gminy są obowiązane osiągnąć poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości co najmniej 35% wagowo za rok 2023.
Z kolei w myśl art. 9x ust. 2 pkt 1 u.p.c.g., przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g, podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu.
Karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania (art. 9x ust. 3 u.p.c.g.). Załącznik Nr 2 do Obwieszczenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 7 października 2022 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2023 (M.P. z 2022, poz. 1009), wydanego na podstawie art. 291 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm.) ustala jednostkowe stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku za rok 2023. Odnotować należy, iż zgodnie z Uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r. sygn. akt III OPS 1/21 do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stosuje się art. 189f k.p.a. Instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (zob. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex el. 2020). Instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być jednak stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Skarżąca Spółka w roku 2023 była podmiotem odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości. Nie budzi zatem wątpliwości, iż w kontrolowanej sprawie na Skarżącej Spółce ciążył obowiązek, o którym mowa w art. 9g ust. 1 u.c.p.g.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia uniemożliwiającego merytoryczną kontrolę podniesionych zarzutów skarg. W sprawie doszło bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., stanowiącej konkretyzację art. 78 Konstytucji RP. Na organie odwoławczym spoczywa obowiązek rozpoznania sprawy, w tym przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, dokonania oceny materiału dowodowego oraz wykładni przepisów prawa materialnego. Środek odwoławczy powinien stwarzać realną możliwość oceny pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia i dokonania jego uchylenia bądź zmiany (por. L. Garlicki (red.), Konstytucja RP. Komentarz, t. 5, Warszawa 2007, s. 7). Powyższe zyskuje akceptację zarówno orzecznictwa jak i doktryny przedmiotu, wskazuje się, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r. sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997/1, poz. 35), właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3400/19, w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak decyzja organu pierwszej instancji. Skoro więc istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 1992 r. sygn. akt V SA 137/92), to jest jasne, że ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, w: W. Chróścielewski (red.), A. Krawczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2025).
Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie spełnia wymagań dwuinstancyjności postępowania, nie jest nim bowiem zaakceptowanie ustaleń organu pierwszej instancji w zasadniczej kwestii, jaką jest ustalenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej oraz przyjętego za podstawę tych obliczeń materiału dowodowego.
Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawiera: przedstawienie stanu sprawy oraz przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (str. 1-2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), argumentację na poparcie stanowiska, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (str. 3-4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Natomiast co do wysokości nałożonej kary organ odwoławczy stwierdził jedynie, że "obliczenia matematyczne poczynione przez organ pierwszej instancji są prawidłowe" (str. 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).
Organ odwoławczy w rozstrzyganej sprawie zaniechał zatem niewątpliwie ponownego rozpatrzenia sprawy, nie uczynił zadość zasadzie przekonywania, pominął jakiekolwiek odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego, informacji zawartych w złożonym sprawozdaniu za rok 2023, osiągniętego przez Spółkę w roku 2023 poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak również jakiegokolwiek odniesienia się do ustaleń mających wpływ na wysokość obliczonej kary, w tym przyjętej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych odpadów komunalnych na składowisku, brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, jak również zastosowanej metody obliczenia tej kary. Organ odwoławczy nie dokonał własnych ustaleń i obliczeń (a zatem i prawidłowości) wysokości nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. Nie odniósł się także do argumentacji podnoszonej przez Skarżącą Spółkę w toku postępowania, w tym w pismach z dnia 9 stycznia 2025 r. (karta nr 11 akt administracyjnych) oraz z dnia 14 października 2024 r. (karta nr 7 akt administracyjnych), na co zasadnie zwróciła uwagę strona skarżąca.
Należy pamiętać, że skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję oraz obowiązek do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonanie na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy, względnie uzupełniony w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Do uznania, iż zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone.
Organ odwoławczy zajął się zagadnieniem naruszenia art. 189f § 1 pkt. 1 k.p.a., odnosząc się głównie do przesłanki znikomego naruszenia prawa. Przeprowadzenie analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, powinno natomiast nastąpić dopiero po ustaleniu zasadności nałożenia kary co do istoty jak i co do wysokości.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 15, art. 11 i art. 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kieruje się przy załatwieniu sprawy (zasada przekonywania, art. 11 k.p.a.), pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, uczyni zadość zasadzie dwuinstancyjności postępowania, uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 1.070 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 153 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 900 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło z uwagi na złożony w treści odpowiedzi na skargę wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez stronę skarżącą (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.