II SA/GL 677/19

II SA/Gl 677/19 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-10-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /zdanie odrebne/
Beata Kalaga-Gajewska
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1051/20 - Wyrok NSA z 2023-04-06
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm. – dalej p.b.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie rozbudowy obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej "A" Sp. z o.o., zlokalizowanej na wieży kościoła przy [...] w M., działka nr 1, nakazał "A" Sp. z o.o., jako inwestorowi samowolnej budowy oraz samowolnej rozbudowy ww. obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, przedłożenie w terminie do dnia 31 stycznia 2019 r. dokumentów:
1) zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Miasta M. o zgodności ww. samowolnej budowy i rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. nieruchomości;
2) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 p.b., tj: czterech egzemplarzy projektu budowlanego opracowanego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej, telekomunikacyjnej i elektrycznej do projektowania bez ograniczeń wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającymi zgodność ww. budowy i rozbudowy z przepisami prawa budowlanego (...),
3) zaświadczenia w oparciu o art. 12 ust. 7 p.b. autorów projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu,
4) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela Inwestora roboty budowlane dotyczyły instalacji urządzeń na obiekcie budowlanym w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) tej ustawy. Zatem według niego ich instalacja nie wymagała uprzedniego zgłoszenia, czy też uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy kościół [...] wpisany jest decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rejestru zabytków pod nr [...]. Do dnia dzisiejszego ww. stacja bazowa była modernizowana, a moc 4 anten sektorowych wchodzących w jej skład wzrosła znacząco. Choć nie zmieniła się ilość anten zamontowanych na ww. stacji od 2009 r., zmieniły się jednak typy anten, ich azymuty oraz częstotliwości, na jakich one pracują. Przede wszystkim jednak znacząco zwiększyła się moc EIRP poszczególnych anten. W niniejszej sprawie nie tylko doszło do samowolnej rozbudowy ww. obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, ale już sama budowa ww. stacji miała miejsce w warunkach samowoli budowlanej.
Zażalenie na ww. postanowienie złożyła "A" Sp. z o.o. przez pełnomocnika. Zarzucono naruszenie m. in.:
1) art. 7, 8, 77, 107 § 3 oraz 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie co i dlaczego w tym wypadku stanowi obiekt budowlany w postaci budowli, a jeżeli jest nim stacja bazowa telefonii komórkowej, co się na nią składa, jak organ rozumie to pojęcie, dlaczego instalowanie instalacji radiokomunikacyjnej i antenowej konstrukcji wsporczej na istniejącym obiekcie budowlanym - wieży budynku kościoła organ uznał za budowę budowli, a prace modernizacyjne za rozbudowę, jak również z uwagi na brak prawidłowego wyczerpującego uzasadnienia prawnego wydanego postanowienia i wyjaśnienia zasadności zastosowania go w sprawie, a także brak jednoznacznego dookreślenia w jakim przedmiocie prowadzone jest przedmiotowe postępowanie,
2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, iż instalacja urządzeń przez Spółkę na istniejącym obiekcie budowlanym wymagała uzyskania pozwolenia na budowę,
3) art. 61 k.p.a. z uwagi na brak formalnego wszczęcia postępowania przez PINB w M., a co najmniej brak doręczenia "A" zawiadomienia w tym zakresie, jak również niejednoznaczne określenie, jaki jest przedmiot tego postępowania i czy dotyczy ono powstania inwestycji, czy też jej modernizacji,
4) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. poprzez niedziałanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo;
5) art. 48 ust. 2 i 3 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania nowego obiektu budowlanego w postaci budowli,
6) art. 3 pkt. 6 w zw. z art. 28 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, nie stanowiły rozbudowy obiektu budowlanego, ale jako instalowanie urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę,
7) art. 29 ust. 2 pkt 15) p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3) lit b) poprzez niezastosowanie,
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) postanowieniem z dnia [...] r., znak [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania ww. obowiązków i wyznaczył w to miejsce nowy termin wykonania obowiązków - 30 kwietnia 2019 r., a w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu podano m. in., że skoro stacja bazowa telefonii komórkowej jest "obca" w stosunku do budynku kościoła, gdyż nie jest związana z jego funkcjonowaniem, to przez to taka inwestycja wymagała pozwolenia na budowę na podstawie art. 28 Prawa budowlanego. W konsekwencji samowola budowlana polegająca na budowie takiej stacji bazowej bez pozwolenia na budowę musi być legalizowana w oparciu o art. 48 p.b. Tym samym tryb postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 p.b., został przez organ pierwszej instancji zastosowany prawidłowo.
Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik "A" Sp. z o.o. zaskarżając ją w całości. Zarzucił naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy w części zaskarżonego postanowienia organu I instancji, w sytuacji, gdy naruszało on przepisy prawa w stopniu wymagającym jego uchylenia w całości;
2) art. 15 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzanie postępowania zażaleniowego w wymaganym zakresie, w tym nierozpatrzenie wszystkich żądań oraz zarzutów zawartych w treści zażalenia, a tym samym nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu postanowienia;
3) art. 7, 8, 77 oraz 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie, jakie przepisy prawa nakazują projektantowi przedstawienie wyjaśnień, czy instalacja urządzeń w postaci antenowej konstrukcji wsporczej wraz z instalacją radiokomunikacyjną, a następnie zmiany w niej, wymagają uzyskania decyzji środowiskowej, nieustalenie zakresu wykonanych robót budowlanych, będących przedmiotem postępowania oraz czasu, kiedy one były wykonywane;
4) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania dotyczącego efektu robót budowlanych, tj. urządzeń, które ograniczały się tylko do instalowania urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów i przynajmniej częściowo już zostały przez "A" sp. z o.o. zdemontowane, a zatem postępowanie ich dotyczące winno zostać umorzone;
5) art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie "(...) rozbudowy obiektu stacji bazowej [...]" a następnie wydanie postanowienia w sprawie samowolnej budowy i samowolnej rozbudowy obiektu stacji bazowej;
6) art. 9 k.p.a., poprzez brak jasnego, precyzyjnego nałożenia obowiązków na stronę postępowania, tak aby rozumiała czego organ od niej oczekuje, mogła mu zadośćuczynić;
II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:
1) art. 48 ust. 2 i 3 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty nie doprowadziły do rozbudowy obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uzyskania pozwolenia na budowę;
2) art. 48 ust. 3 p.b. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a., gdyż wstrzymanie robót i obowiązki nałożone w kontekście art. 48 ust. 3 p.b. zostały nałożone na tyle nieprecyzyjnie, że są niewykonalne;
3) art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 p.b., poprzez zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja zrealizowana przez "A" nie stanowiła rozbudowy obiektu budowlanego, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji,
4) art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) p.b., poprzez niezastosowanie, w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez "A" polegały na instalowaniu urządzeń na istniejącej antenowej konstrukcji wsporczej w ramach istniejącej instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów nie wymagają do swej realizacji, co do zasady ani zgłoszenia, ani uzyskania pozwolenia na budowę.
Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonych postanowień i zwrot kosztów postępowania od organu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest urządzeniem funkcjonalnie związanym z obiektem budowlanym w postaci ww. Kościoła i jego wieży, zapewniającym możliwość jego korzystania zgodnie z przeznaczeniem. Stanowi odrębną strukturę i jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 3 p.b., stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Jest też "całym zamierzeniem budowlanym" w rozumieniu art. 33 ust. 1 p.b. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że przedmiotowa inwestycja nie mogła być zrealizowana bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.
Zgodnie z regulacją zawartą w art. 28 ust. 1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawa przewiduje tu wyjątki. Przepis art. 29 p.b. określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 p.b. wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. w poprzednim brzmieniu podlegało m. in. instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych. Należy tu dodać, że ustawą z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) znowelizowano art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., wskazując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na "instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych". Ustawodawca doprecyzował w ten sposób, a nie zmienił dotychczasowe brzmienie przepisu, przesądzając tym samym, że nie tylko instalacja radiokomunikacyjna, ale również antenowa konstrukcja wsporcza, instalowane na istniejącym obiekcie budowlanym, są rodzajem urządzenia budowlanego, którego montaż nie wymaga pozwolenia na budowę, za wyjątkiem tych, które zostały określone w art. 29 ust. 3 p.b. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., II SA/Bk 502/15).
W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że zakres prac, które zgodnie z Prawem budowlanym, powinny zostać wykonane przy realizacji określonego przedsięwzięcia (np. instalacji telefonii komórkowej) zawsze wynikają z konkretnej, ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość danego urządzenia, jak i sposób oraz miejsce jego realizacji. Dokonując zatem kwalifikacji prawnej, czy dane roboty budowlane wymagają pozwolenia na budowę, czy nie wymagają, nie można czynić tego automatycznie, niezależnie od szczegółowych, technicznych założeń projektu przedstawionego przez inwestora (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., II SA/Bk 502/15).
W wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14, stwierdzono, że istotne znaczenie ma tu kwalifikacja, czy w takich przypadkach mamy do czynienia z instalowaniem urządzenia, czy z rozbudową stacji bazowej. Kwalifikacja ta ma o tyle znaczenie, że przekłada się na obowiązek dopełnienia dalszych formalności, w tym uzyskania przez inwestora stosownej zgody organu administracji architektoniczno – budowlanej przed przystąpieniem do ich wykonania.
Stwierdzić trzeba, iż przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także m. in. rozbudowę (art. 3 pkt 6 p.b.).
Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. i związany z tym przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. Pojęcie instalacji nie zostało zdefiniowane w Prawie budowlanym wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 p.b.). Ustawodawca posługuje się nim, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 6, 14, 15 p.b.). W odniesieniu do części z nich (pkt 14, 15 przywołanego przepisu), wskazano wyraźnie, iż roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie, szczególnie w odniesieniu do instalowania urządzeń (pkt 15) nakazuje przyjąć, iż analizowany zwrot dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących już obiektach, które służą za nośnik do owej instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane (wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14).
W niniejszej sprawie, po wybudowaniu w 2008 r. obiektu bez pozwolenia na budowę dokonano potem, po kilku latach jego rozbudowy. Zgodnie z orzecznictwem roboty budowlane polegające na wymianie i montażu anten nowego typu na istniejącym obiekcie budowlanym są rozbudową. Art. 3 pkt 7a p.b. stwierdza, że przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Z kolei "Rozbudowa istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej polegająca na wymianie niektórych jej elementów, które nie są identyczne z dotychczasowymi i będą wytwarzać promieniowanie o dużo większej mocy – stanowi nowe przedsięwzięcie (...)." (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1036/07; wyroki WSA w Gliwicach z 12 maja 2017 r., sygn. II SA/Gl 191/17 oraz z 2 kwietnia 2014 r., sygn. II SA/Gl 1779/13).
Tak więc w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że chodziło tylko i wyłącznie o instalowanie anten sektorowych na istniejącym obiekcie, bowiem już w 2008 r. zakres wykonanych robót był szerszy i powstał obiekt budowlany stanowiący odrębną całość. W szczególności nie może być mowy o samym instalowaniu urządzeń, skoro zachodziła konieczność prowadzenia innych prac, związanych m. in. z przeciąganiem okablowania anten oraz jego przyłączaniem do urządzeń zlokalizowanych u podnóża wieży (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1224/14).
Zatem zarówno budowa, jak i późniejsza rozbudowa tego rodzaju odrębnego obiektu budowalnego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie zostały one zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia w żadnym z przepisów art. 29 – 31 Prawa budowlanego. Przepisy wskazywane w skardze nie mogą przesądzać o braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem muszą być brane pod uwagę także inne aspekty, które mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia o konieczności uzyskania tego pozwolenia.
W związku z powyższym konieczne było wdrożenie procedury naprawczej i ustalenie, czy inwestycja może być zalegalizowana, czy nie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych również utrwalił się pogląd, że dokonując kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie wymagań ochrony środowiska organ winien brać pod uwagę zjawisko występowania, oddziaływania i kumulacji pól elektromagnetycznych (np. wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., II OSK 1162/14; wyrok NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14). Tu również należy dokonać szczegółowych analiz w oparciu o dokumentację, którą winien przedłożyć Inwestor. Świadczy o tym treść przepisów § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.). Celem tych przepisów jest ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja wpływa na środowisko i to w interesie strony jest, by te okoliczności zostały wykazane, jeśli tylko ma wolę legalizacji inwestycji.
Jest oczywiste, że legalizacja inwestycji zależy od woli strony i to strona winna przedłożyć dokumentację pozwalającą na ocenę jej zgodności z przepisami. Nie jest rzeczą organu, by w tym zakresie wyręczać stronę i samodzielnie pozyskiwać niezbędne dokumenty. Treść obowiązków każdego inwestora wynika już samych przepisów powszechnie obowiązujących, zatem nie można mówić, że rozstrzygnięcie organu jest nieczytelne, czy niewykonalne.
Rozstrzygnięcia co do zasady są prawidłowe, a argumentacja skargi stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z wydanymi postanowieniami. Skoro skarga jest tak obszerna i szczegółowa w warstwie merytorycznej, to oznacza, że kontrolowane akty były dla strony zrozumiałe. Nie można bowiem polemizować tak szczegółowo z argumentacją, która zrozumiała nie jest.
To, że organ odwoławczy nie wyodrębnia w strukturze swego uzasadnienia do których konkretnie zarzutów zażalenia odnosi się w danym miejscu, nie oznacza, że tych zarzutów nie rozpoznał. Jego rozważania na temat charakteru samowoli i jej kwalifikacji stanową odpowiedź na szczegółowe, pojedyncze zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia PINB.
Organ I instancji szczegółowo wskazał jakie prace były wykonywane i w jakim okresie, a organ II instancji te ustalenia wyraźnie zaakceptował. Ustalono, że nielegalne były zarówno prace pierwotne, jak i późniejsze. Legalizacji podlega inwestycja w kształcie obecnym. To ona winna spełniać wymagania przepisów obecnie obowiązujących, w tym miejscowych.
Nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie "(...) rozbudowy obiektu stacji bazowej" a następnie wydanie postanowienia w sprawie samowolnej budowy i samowolnej rozbudowy obiektu stacji bazowej. Wszczęto postępowanie naprawcze dotyczące konkretnego obiektu budowlanego i w toku postępowania dokonywano szczegółowych ustaleń co do zakresu samowoli i możliwości jej legalizacji, co znalazło wyraz w skarżonych rozstrzygnięciach. Strona od początku wiedziała, czego sprawa dotyczy. Co więcej, przyjmuje się, że wszczęcie postępowania w danej sprawie może wynikać nawet z samych czynności procesowych podjętych przez organ, nawet jeśli nie wydał formalnego postanowienia w tym zakresie (czyli konkludentnie).
Dodać należy, że skoro powstał obiekt budowlany będący odrębną, funkcjonalną całością, stąd prawidłowo wdrożono ww. procedurę naprawczą. Na pewno nie można mówić, że ww. problem sprowadzał się jedynie do nielegalnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, jakim jest Kościół z jego wieżą (art. 71, 71a p.b.). W szczególności niezasadnym byłoby kierowanie obowiązków z art. 71a p.b. do proboszcza Parafii, jako osoby zarządzającej budynkiem, użytkującej go, w sytuacji, kiedy inwestorem stacji bazowej była ww. Spółka i to ona dopuściła się samowoli.
Z powyższych powodów nie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 6, 7, 8, 9, 11, 15, 61 § 4, 77 §1, 80, 107 § 1 k.p.a., art. 29 ust. 2 pkt 15 i 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b., art. 48 ust. 1 – 4 p.b., art. 3 pkt 6 w zw. z art. 28 p.b., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Treści decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne Sąd nie przesądza, bowiem ustalenia faktyczne nadal są dokonywane.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Zdanie odrębne
UZASADNIENIE
zdania odrębnego s. Grzegorza Dobrowolskiego
Rozstrzygana sprawa dotyczy realizacji instalacji wewnątrz istniejącego obiektu budowlanego (wieży kościoła). Zamontowane tam zostały przewody, urządzenia sterujące oraz anteny nadawcze GSM. Organy nadzoru budowlanego (a następnie Sąd) uznały, iż instalacja powyższa stanowi odrębną od istniejącej wieży budowlę, na instancję której należało uzyskać pozwolenie na budowę. Nie zgadzam się z tą koncepcją.
Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa instalacja nie posiada samodzielnego bytu technicznego. Jest ona umocowana wewnątrz istniejącego budynku. Bez tego ostatniego nie mogłaby nie tylko funkcjonować ale i istnieć. Roboty inwestora polegały właśnie na przymocowaniu przewodów, urządzeń sterujących (w postaci niewielkich skrzynek) oraz samych anten do wewnętrznych ścian wieży kościoła. Co istotne, w ich wyniku nie doszło do żadnych zmian parametrów zewnętrznych obiektu.
Problem montażu na istniejących budynkach stacji bazowych GSM wielokrotnie był przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Uznawano w nich, iż w przypadku robót budowlanych polegających na wykonaniu masztu z antenami konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przykładem można tu wskazać wyroki NSA: z 1 października 2009 r., II OSK 1461/08; z 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09; z 26 sierpnia 2010 r., II OSK 1297/09). Należy jednak podkreślić, iż rozstrzygana sprawa jest zupełnie odmienna. Tu nie wykonano żadnego masztu z antenami a wszelkie roboty były wykonywane wewnątrz istniejącego budynku.
Koncepcja zaprezentowana przez organy nadzoru budowlanego (i zaakceptowana następnie przez skład orzekający) budzi wreszcie wątpliwości z innego powodu. Dopuszcza ona bowiem istnienie w budynku dodatkowej budowli, związanej z nim ściśle fizycznie i od niego zupełnie zależnej, stanowiącej jednak "odrębny byt budowlany". W mojej ocenie zabieg taki jest zupełnie nieuzasadniony. "Odrębna budowla" jest związana z budynkiem (zależna od niego) i jako taka dzieli jego los.
W mojej ocenie w sprawie należało się również ustosunkować do treści art. 29 ust. 1 pkt 27 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem "pozwolenia na budowę nie wymaga budowa [...] instalacji [...] telekomunikacyjnych wewnątrz użytkowanego budynku". Przepis powyższy nie wskazuje, o jakie instalacje telekomunikacyjne tu chodzi.
Należy zwrócić uwagę, że pojawiające się wątpliwości interpretacyjne spowodowały ingerencję ustawodawcy w odniesieniu do regulacji prawnej montażu stacji bazowych GSM. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga instalowanie stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych. W mojej ocenie zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenie na instalowanie całych stacji bazowych GSM (całości techniczno użytkowej) na obiektach budowlanych powoduje, że tym bardziej pozwolenie to nie będzie wymagane na instalowanie tych urządzeń wewnątrz budynków. Nie zmienia to rzecz jasna mojego stanowiska, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do realizacji odrębnej od wieży kościelnej budowli.