II SA/Gl 663/23

II SA/Gl 663/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-04-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. (T.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lutego 2023 r. nr WINB.WOA.7722.267.2022.KC w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 27 lutego 2023 r. znak: WINB.WOA.7722.267.2022.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") w punkcie I uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. (dalej "PINB" lub "organ pierwszej instancji") numer [...] z 25 października 2022 r. w zakresie terminów i wyznaczył nowy termin realizacji zobowiązań do 30 czerwca 2023 r. W punkcie II postanowienia ŚWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej.
Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy.
PINB postanowieniem z 25 października 2022 r. nałożył na M. T. (dalej "skarżąca") obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2022 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych przy ul. [...] w M. na nieruchomości oznaczonej jako działka o numerze 1 (usytuowanych przy granicy z działkami nr 2 i 3), zawierającej opis występujących uszkodzeń ww. budynków oraz wskazującej, jakie należy wykonać roboty zabezpieczające uszkodzonych obiektów budowlanych z podaniem sposobu wykonania niezbędnych zabezpieczeń. W tym samym postanowieniu nałożono na skarżącą obowiązek przedłożenia w terminie do 28 lutego 2023 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego ww. budynków gospodarczych, zawierającą wykaz niezbędnych do wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektów budowlanych do właściwego stanu technicznego. Podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 81c ust 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej postanowienia: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zostało ono wydane w ramach postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego opisanych wyżej budynków gospodarczych. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym z przeprowadzonych przez PINB oględzin oraz ekspertyzy technicznej z września 2022 r. (przedłożonej w odrębnej sprawie administracyjnej) wynika, że obiekty te są w niewłaściwym stanie technicznym. Występują uszkodzenia elementów nośnych oraz uszkodzenia posadzki, które w ocenie PINB stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania oraz mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Dodatkowo PINB zgodnie z art. 66 ust. 2 p.b. zakazał użytkowania obiektu gospodarczego (obiektu murowanego oraz dostawionego obiektu w konstrukcji stalowej) do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, tj. usunięcia widocznych uszkodzeń konstrukcyjnych ścian oraz uszkodzeń posadzki. Zdaniem PINB zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala jednak bezsprzecznie stwierdzić jakie roboty należy wykonać, by wyeliminować stan zagrożenia obiektów. Wobec tego zaistniały wątpliwości jakie należy wykonać niezbędne roboty zabezpieczające uszkodzonych elementów z uwzględnieniem pilności koniecznych do wykonania robót. Uwzględniając widoczne uszkodzenia obiektów, które mogą powodować zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia osób, zdaniem PINB wykazano istnienie uzasadnionych wątpliwości, o jakich mowa w art. 81c ust. 2 p.b.
Skarżąca w zażaleniu na postanowienie PINB zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w sprawie, naruszenie zasad ogólnych k.p.a. wynikających z art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz naruszenie art. 81c ust. 2 w związku z art. 66 p.b.
Skarżąca wskazała, że ekspertyza techniczna do której odwołuje się PINB została sporządzona w innym postępowaniu administracyjnym, które jest w toku – od decyzji PINB złożono odwołanie. Stąd odwoływanie się do tego dokumentu i poczynionych w nim ustaleń ocenić należy jako błąd w ustaleniach faktycznych. Tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu od decyzji sformułowała zarzuty dotyczące tej ekspertyzy. Decyzja o zakazie użytkowania obiektu została przez skarżącą zaskarżona i powoływanie się na nią przez PINB jest także bezzasadne. Odwoływanie się przez PINB do pism i dowodów zebranych w innym postępowaniu przed jego zakończeniem oraz dokonywanie oceny tych dowodów nie znajduje podstaw prawnych. Organ pierwszej instancji w sposób wybiórczy, według sobie znanego schematu przywołuje wyłącznie niektóre z tych dowodów i stanowisk. Organ nie ustalił natomiast takich okoliczności jak: kiedy ogrodzenie i budynki gospodarcze zostały wybudowane, czy w okresie ich użytkowania (w tym do 2017 r.) obiekty te stwarzały jakiekolwiek zagrożenie, co jest przyczyną aktualnego stanu tychże obiektów oraz czy możliwe jest prowadzenie robót budowlanych na tych obiektach skoro osoba trzecia rozebrała budynki gospodarcze stanowiące podporę i zabezpieczenie skarpy, na której obiekty te się znajdują. Bez tych ustaleń nakładanie na skarżącą obowiązków wskazanych w postanowieniu PINB jest co najmniej bezprzedmiotowe. Nie można też nie dostrzec, że organ pierwszej instancji nakłada obowiązek przedłożenia ekspertyz, których zakres zależy przede wszystkim od uprzedniego wykonania właściwego muru oporowego zabezpieczającego skarpę po bezprawnym wyburzeniu budynków gospodarczych. Dopóki postępowanie dotyczące stanu technicznego ścian murowanych pozostałych po rozbiórce obiektów znajdujących się na działce nr 2 przy ul. [...] w M. nie zostanie ostatecznie zakończone, a skarpa właściwie i trwale zabezpieczona, prowadzenie jakichkolwiek rozważań w przedmiocie obiektów skarżącej jest przedwczesne.
Postanowieniem z 27 lutego 2023 r. ŚWINB uchylił postanowienie pierwszoinstancyjne w zakresie terminów wykonania nałożonych obowiązków, wyznaczając nowy termin ich realizacji. W pozostałym zaś zakresie utrzymał je w mocy uznając, że zażalenie skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu postanowienia ŚWINB wskazał, że organ pierwszej instancji prawidłowo uzasadnił obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej, wskazując na brak możliwości dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego na podstawie obecnie posiadanych dowodów. Sporne budynki gospodarcze usytuowane są na skarpie, która to skarpa nie posiada właściwej stateczności. Zgodnie z ekspertyzą techniczną z września 2022 r. stwierdzono zagrożenie osuwiskiem i stratą stateczności przez skarpę nasypu na działce 1 na całej długości, tj. na granicy z działkami nr 2 i 3. Ustalono także, że stan techniczny fundamentów pod budynkami gospodarczymi i ogrodzeniem na działce 1 z uwagi na niską jakość i niewłaściwy sposób wykonania z gruzobetonu, zaawansowaną korozję biologiczną oraz widoczne deformacje ogrodzenia na całej długości należy uznać za niewłaściwy. Podczas oględzin z 7 października 2022 r. PINB ustalił, że obiekty gospodarcze mają widoczne uszkodzenia konstrukcyjne ścian i posadzki. Widoczne w obiektach uszkodzenia (uszkodzenia elementów nośnych) stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania oraz mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. W ocenie ŚWINB zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy nie pozwalał bezsprzecznie stwierdzić jakie konkretnie roboty zabezpieczające oraz jakie roboty budowlane należy wykonać celem doprowadzenia obiektów do właściwego stanu technicznego. W rozpoznawanej sprawie zasadnym jest stwierdzenie, że do oceny ww. kwestii konieczna jest wiedza specjalistyczna i odpowiednie środki, którymi nie dysponuje organ. ŚWINB zaakcentował, że postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej ma charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty.
Pismem z 3 kwietnia 2023 r. skarżąca, za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę na postanowienie ŚWINB. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie. Ponadto o zasądzenie od ŚWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła poczynienie błędnych ustaleń faktycznych oraz wadliwe ustalenie przedmiotu sprawy, a to:
1) jakoby sprawa skarżącej była efektem samodzielnego pisma z 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnika B. D. (dalej "uczestniczka postępowania");
2) pominięcie w genezie sprawy rzeczywistych zdarzeń poprzedzających dzień 1 sierpnia 2022 r., w tym objętych skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 320/23;
3) oparcie ustaleń faktycznych sprawy na ekspertyzie technicznej z września 2022 r. oraz decyzji ŚWINB z 17 stycznia 2023 r., która została zaskarżona skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Skarżąca sformułowała także zarzuty naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 6, art. 7, art. 11, art. 12, art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez pominięcie przyczyny i sprawcy, którego działanie doprowadziło do pogorszenia się stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr 1.
Skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci:
1) opinii geotechnicznej na temat warunków gruntowo-wodnych północnej części działki nr 1 w M. przy ul. [...] na okoliczność bezpodstawności twierdzeń zawartych w ekspertyzie i rzeczywistego stanu faktycznego;
2) decyzji Starosty [...] z 28 czerwca 2022 r. numer [...];
3) wniosku z 27 lutego 2023 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z pkt 2;
4) akt sprawy i dowodów zgromadzonych w sprawie ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję ŚWINB z 17 stycznia 2023 r., a to na okoliczność bezprawności działań uczestniczki postępowania poprzez dokonanie samowoli budowlanej i wyburzenie historycznych budynków gospodarczych posadowionych na działce nr 3 a pomiędzy działką nr 1, podtrzymujących od około 100 lat skarpę powstałą w procesie wnoszenia tych budynków.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że ekspertyza techniczna z września 2022 r. powstała w bliżej nieokreślony sposób, bez jakiegokolwiek zbadania, zinwentaryzowania, wykonania badania gruntu, czy też udziału skarżącej w jej opracowaniu. Nie wiadomo jak ekspertyza pojawiła się w postępowaniu dotyczącym skarżącej. Czynność dopuszczenia tej ekspertyzy jako dowodu w sprawie nie przybrała formy postanowienia. ŚWINB całkowicie pomija przyczyny obecnego stanu technicznego spornych budynków gospodarczych na działce skarżącej. Dopiero pozbawienie skarpy istniejącej podpory wskutek działań uczestniczki postępowania (bezprawna rozbiórka budynków gospodarczych) doprowadziło do zmiany stanu faktycznego. To uczestniczka postępowania jako właściciel działki nr 2 powinna zostać zobowiązana do odtworzenia wyburzonych nielegalnie obiektów budowlanych bądź przywrócenia stanu poprzedniego poprzez zastosowanie innych adekwatnych rozwiązań technicznych. W tym stanie faktycznym nakładanie na skarżącą obowiązków z art. 81c ust. 2 p.b. nie znajduje racjonalnych podstaw faktycznych i prawnych.
ŚWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu.
Uczestniczka postępowania w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uczestniczka postępowania zwróciła uwagę, że sama skarżąca wielokrotnie podkreślała zły stan techniczny obiektów, obciążając jednakże odpowiedzialnością za ten stan rzeczy uczestniczkę postępowania. Co istotne zastosowanie art. 81c ust. 2 p.b. nie jest zależne od przyczyny powstania wątpliwego stanu technicznego – ustalenie odpowiedzialności ma charakter wtórny i pozostaje poza zakresem kompetencji organu (a zatem nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej). Zarzucane przez skarżącą naruszenia przepisów postępowania odnoszą się zaś bezpośrednio do kwestii związanych z nieprawidłowym ustaleniem stanu faktycznego – tyle tylko, że nie w zakresie stanu technicznego obiektu, ale ustaleniem kto i dlaczego miał ten zły stan techniczny wywołać.
W piśmie procesowym z 27 lipca 2023 r. skarżąca podniosła, że wyrokiem z 19 czerwca 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. akt: II SA/Gl 320/23 uchylił zaskarżoną decyzję ŚWINB. Postępowanie to pozostaje w istotnej części w nierozerwalnym związku z niniejszą sprawą. Ponadto skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentu zawiadomienia z [...] r. o podejrzeniu popełnienia przestępstwa oraz pisma Komendy Powiatowej Policji w M. z [...] r. na okoliczność wadliwości ekspertyzy technicznej z września 2022 r.
Pismem z 4 sierpnia 2023 r. PINB przekazał ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynków gospodarczych, której obowiązek wykonania wynikał z zaskarżonego postanowienia ŚWINB.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.
Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do wyeliminowania go z obrotu prawnego. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.
Spór w sprawie sprowadza się do zasadności nałożenia na skarżącą obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynków gospodarczych zlokalizowanych w M. przy ul. [...], na działce numer 1. Zdaniem skarżącej za stan techniczny wskazanych budynków gospodarczych odpowiada właścicielka sąsiedniej nieruchomości, tj. uczestniczka postępowania. Wobec tego to uczestniczka postępowania powinna zostać zobowiązana do sporządzenia ekspertyzy, a także do podjęcia działań w celu odtworzenia wyburzonych przez nią nielegalnie obiektów budowlanych bądź przywrócenia stanu poprzedniego. Natomiast organy nadzoru budowlanego podkreślały, że postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. ma wyłącznie charakter dowodowy i nie rozstrzyga sprawy co do istoty. W postępowaniu w przedmiocie stanu technicznego ww. budynków gospodarczych, w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie, nie było możliwe dokonanie prawidłowej oceny stanu technicznego obiektów na podstawie posiadanych dowodów. Powstałe wątpliwości w tym przedmiocie nie mogły być usunięte bez przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej.
Stosownie do art. 81c ust. 1 p.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących, że wyroby stosowane przy wykonywaniu robót budowlanych, a w szczególności wyroby budowlane, zostały wprowadzone do obrotu lub udostępnione na rynku krajowym zgodnie z przepisami odrębnymi. Organy te, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia (art. 81c ust. 2 p.b.).
Przepis art. 81c ust. 2 p.b. ma charakter procesowy, dowodowy. Oznacza to, że postanowienie wydawane na jego podstawie jest elementem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Postępowanie wyjaśniające może stanowić część innego toczącego się postępowania administracyjnego bądź służyć wyjaśnieniu stanu faktycznego, który dopiero uzasadnia wszczęcie takiego postępowania. Wobec tego postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do istoty. Ma ono dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym (por. wyrok WSA w Gliwicach z 24 sierpnia 2022 r., II SA/Gl 460/22, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Z art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 p.b. wynika, że adresatami obowiązku dostarczenia oceny technicznej lub ekspertyzy technicznej są uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Uczestnikami procesu budowlanego są w myśl art. 17 p.b. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót. Jak podkreśla się w orzecznictwie dla określenia adresata obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej nie ma znaczenia to, kto jest odpowiedzialny za zły stan techniczny budynku. Taki warunek nie wynika ani z wykładni literalnej art. 81c ust. 1 i 2 p.b. ani z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2023 r., II OSK 1116/20, opubl. w CBOSA). Także w ramach postępowania administracyjnego dotyczącego stanu technicznego obiektu budowlanego nie ma znaczenia kto odpowiada za zły stan techniczny obiektu (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2023 r., II OSK 7/20, opubl. w CBOSA). Skoro obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej nie dotyczy sprawcy, który spowodował powstanie nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym to organ wydając postanowienie z art. 81c ust. 2 p.b. nie jest obowiązany do ustalania kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Niezasadne są zatem zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 81c ust. 2 p.b. oraz przepisów postępowania w zakresie wadliwego ustalenia przedmiotu sprawy oraz przyczyn i sprawcy, którego działanie doprowadziło do pogorszenia się stanu technicznego budynków gospodarczych.
Skarżąca jest właścicielką działki nr 1 oraz zlokalizowanych na niej budynków gospodarczych, a zatem w świetle art. 81c ust. 2 p.b. mogła być adresatem obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej. Postanowienie nakładające na skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wydane zostało w ramach wszczętego przez PINB z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynków gospodarczych, co przesądza o tym, iż ewentualnymi adresatami postanowienia wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 p.b., mógł być wyłącznie właściciel bądź zarządca tego obiektu.
Wyjaśnić należy, że ewentualne szkody spowodowane w obiekcie budowlanym przez działania osób trzecich (np. właściciela sąsiedniego obiektu) mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Wobec tego jeśli za zły stan techniczny budynków gospodarczych odpowiada inny podmiot, to skarżąca może dochodzić od sprawcy szkody odszkodowania. Odszkodowanie to może również obejmować koszt sporządzenia ekspertyzy technicznej. Sam fakt wydania postanowienia z art. 81c ust. 2 p.b. nie determinuje późniejszej kwestii rozliczeń pomiędzy właścicielem obiektu, a sprawcą doprowadzenia go do niewłaściwego stanu technicznego. Nałożenie obowiązku z art. 81c ust. 2 p.b. nie przesądza bowiem w żaden sposób o tym z czyjej winy doszło do pogorszenia stanu technicznego obiektu, a jedynie zmierza ono do usunięcia wątpliwości co do tego stanu i wskazania jakie działania winny być podjęte dla przywrócenia go do właściwego stanu technicznego (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2020 r., II OSK 439/18, opubl. w CBOSA).
Następnie należy zauważyć, że organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. zobowiązany jest wykazać, że powstały uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Przepis art. 81c ust. 2 p.b. daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją nie jakiekolwiek, lecz tylko uzasadnione wątpliwości. Ponadto organ powinien precyzyjnie wskazać, jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona zobowiązana jest przedłożyć (por. wyroki NSA: z 12 maja 2011 r., II OSK 865/10; z 11 maja 2022 r., II OSK 1774/19 – opubl. w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zastosowanie art. 81c p.b. powinno wynikać z okoliczności konkretnej sprawy, a organ powinien wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku z niego wynikającego było uzasadnione w świetle tego przepisu (por. wyroki NSA z 8 października 2020 r., II OSK 1308/18 oraz z 10 czerwca 2020 r., II OSK 3886/19 – opubl. w CBOSA). Wobec tego, przepis art. 81c ust. 2 p.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości (pr. wyroki NSA: z 21 kwietnia 2020 r., II OSK 991/19 oraz z 30 sierpnia 2022 r., II OSK 2778/19 – opubl. w CBOSA).
Z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, że skarżąca została zobowiązana do przedłożenia ekspertyzy technicznej po przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
PINB przeprowadził oględziny nieruchomości skarżącej, w trakcie których stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynków gospodarczych, w szczególności uszkodzenia elementów nośnych, konstrukcyjnych tych budynków. Ustalenia faktyczne co do stanu technicznego budynków gospodarczych PINB poczynił także w oparciu o ekspertyzę techniczną z września 2022 r., sporządzoną na potrzeby odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ceglanych ścian murowanych pozostałych po rozbiórce budynku oraz stanu skarpy na nieruchomości oznaczonej jako działka numer 2. Z ekspertyzy tej wynikało, że stan techniczny fundamentów pod budynkami gospodarczymi zlokalizowanych na działce skarżącej z uwagi na niską jakość użytych wyrobów budowlanych i sposób wykonania jest niewłaściwy. Wprawdzie PINB dokonał włączenia ww. ekspertyzy do materiałów dowodowych postępowania bez wydania postanowienia o dopuszczeniu tego dowodu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z powołanego przepisu wynika, że wymienione w nim materiały są dowodami w postępowaniu administracyjnym niezależnie od czynności procesowych i bez względu na to, czy zostały sporządzone w toku postępowania. Żaden z przepisów k.p.a. nie uzależnia uznania danego środka dowodowego za dowód w postępowaniu administracyjnym od wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu. W toku postępowania administracyjnego skarżąca kwestionowała prawidłowość i rzetelność ekspertyzy z września 2022 r. (np. w toku oględzin w dniu 7 października 2022 r.), a zatem posiadała ona wiedzę co do podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. W końcu co należy podkreślić sama skarżąca wskazywała na zły stan techniczny spornych obiektów gospodarczych, który był jej zdaniem konsekwencją pozbawienia skarpy istniejącej podpory wskutek działań uczestniczki postępowania (pismo z 25 lipca 2022 r.).
Przeprowadzone przez PINB postępowanie dowodowe nie pozwoliło na jednoznaczne wyjaśnienie przyczyn złego stanu technicznego budynków gospodarczych, a tym samym na określenie zakresu robót zabezpieczających oraz robót niezbędnych w celu doprowadzenia tych obiektów do właściwego stanu technicznego. Ze zgromadzonej przez organy nadzoru budowlanego dokumentacji wynikało, że stwierdzone nieprawidłowości obejmują znaczną część budynków gospodarczych i dotyczą ich części konstrukcyjnych. Ustalenie jak daleko sięgają uszkodzenia obiektów, a także jaki jest zakres prac koniecznych do wykonania oraz ich kolejność, wymagało przeprowadzenia szczegółowych badań i użycia odpowiednich środków. Zaś do oceny dokonanych ustaleń niezbędna była wiedza specjalistyczna, którą organy nadzoru nie dysponowały. W tych okolicznościach zgodzić się należy ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego obu instancji, że zaistniały podstawy ku zastosowaniu art. 81c ust. 2 p.b.
Odnosząc się do żądania uczestniczki postępowania dotyczącego zasądzenia od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania należy wskazać, że nie mogło być ono uwzględnione z uwagi na obowiązującą przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasadę ograniczonej odpowiedzialności za wynik sprawy. Zasada ta oznacza, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona (art. 200 p.p.s.a.).
Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.