II SA/Gl 650/25

II SA/Gl 650/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 49
art. 187a ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej
Dz.U. 2024 poz 167
art. 2 ust. 1,  art. 26
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2025 r. sprawy ze skargi Y. (Y.) H. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 marca 2025 r. nr 010070/680/9348230/2022; 362893178 w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia dobry start uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin z dnia 4 września 2024 r. znak sprawy [...].
Uzasadnienie
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej – Prezes ZUS) decyzją z dnia 13 marca 2025 r. nr 010070/680/9348230/2022 (nr postępowania 362893178), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm. - dalej k.p.a.), art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 49 z późn. zm. – dalej u.w.r.) oraz § 30 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz.U. poz. 1092 - rozporządzenie), po rozpoznaniu odwołania I. H. (dalej – Skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej – ZUS) z dnia 4 września 2024 r. nr [...], którą uchylono Skarżącej prawo do świadczenia "Dobry start" przyznane na dziecko A. H. w informacji z dnia 25 września 2022 r. w kwocie 300 zł.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, ZUS informacją z dnia 25 września 2022 r. przyznał jej na małoletniego prawo do świadczenia "Dobry start".
Następnie decyzją z dnia 4 września 2024 r. ZUS uchylił Skarżącej prawo do świadczenia "Dobry start" przyznane na dziecko w informacji z dnia 25 września 2022 r. w kwocie 300 zł. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że Skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania wspomnianego świadczenia, ponieważ dane zawarte w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej nie pozwalają na ustalenie okresów legalnego jej pobytu w Polsce.
W odwołaniu z dnia 5 września 2024 r. Skarżąca wskazała, że zwróciła się do Straży Granicznej o poprawę danych w rejestrze, ale nie otrzymała odpowiedzi. Podkreśliła, że przyjechała do Polski jako uchodźca i od tego momentu nie wyjeżdżała z Polski. Podniosła, że małoletni posiada aktualny UKR oraz, że decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 20 maja 2024 r. udzielono jej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 11 lutego 2027 r.
Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Prezes ZUS-u decyzją z dnia 13 marca 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ wskazał, że Skarżąca nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia. Mianowicie stwierdzono, że na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, nie można ustalić, czy Skarżąca w okresie ubiegania się o świadczeni legalnie przebywała na terenie Polski (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa - t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm. – u.p.o.u.). Prezes ZUS-u podkreślił, że w postępowaniu odwoławczym ponownie dokonał odczytu zapisów rejestru Komendanta Głównego Straży Granicznej i stwierdził, że dane o okresie legalności jej pobytu w Polsce nie zostały zaktualizowane.
W skardze z dnia 11 kwietnia 2025 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżąca zarzuciła, że decyzja Prezesa ZUS-u została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 26 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 3a u.p.o.u. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji jako wydanych sprzecznie z prawem.
Uzasadniając skargę podniosła, że jej zdaniem ZUS niezasadnie przyjął - na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej - że na dzień złożenia wniosku oraz na dzień ustalenia prawa do świadczenia nie posiadała legalnego pobytu na terytorium Polski. Podtrzymała stanowisko z odwołania, ponownie wskazując, że od chwili przyjazdu do Polski w dniu 7 kwietnia 2022 r. nie opuszczała wraz z dzieckiem terytorium tego kraju. Podniosła ponadto, że posiadała wraz dzieckiem aktywny status UKR. Podkreśliła, że w decyzjach organów nie wskazano na czym mają polegać rozbieżności, które stały się podstawą pozbawienia jej świadczenia. Wskazała, że pismem Straży Granicznej z dnia 11 września 2024 r. poinformowano ją, że dane w rejestrze zostały uzupełnione. Powyższe pismo przekazała do ZUS-u w ślad za odwołaniem. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącej, organ I instancji bezzasadnie pozbawił ją prawa do świadczenia. W jej ocenie, same rozbieżności w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, na którego treść nie ma wpływu, nie mogą stanowić podstawy do twierdzenia o braku legalnego pobytu w Polsce, jeżeli spełnione są warunki z art. art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Końcowo wskazała, że spełnia powyższe warunki i nie opuszczała terytorium Polski od czasu przyjazdu z Ukrainy w kwietniu 2022 r., dlatego też jej pobyt w Polsce przez cały ten czas jest legalny.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja, którą organ uchylił Skarżącej przyznane jej na syna świadczenie "Dobry start". Spór koncentruje się na tym, czy w okresie ubiegania się o świadczenie, Skarżąca posiadała legalny pobyt na terytorium Polski w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Brak jest również zgody co do tego, czy organ dokonując ustaleń dotyczących pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Polski winien ograniczać się wyłącznie do informacji pozyskanych z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej.
Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 1 ust. 1 u.p.o.u. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestie legalności pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP normuje art. 2 u.p.o.u., który w ust. 1 stanowi, że jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 30 września 2025 r. Za legalny uznaje się także pobyt dziecka urodzonego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez matkę, która jest osobą określoną w zdaniu pierwszym, w okresie dotyczącym matki, o ile dziecko to nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej.
Rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.o.u. (wniosek o nadanie nr PESEL) prowadzi Komendant Główny Straży Granicznej w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej (art. 3 ust. 3 u.p.o.u.). Zwrócenia uwagi wymaga, że stosownie do art. 26 ust. 3a u.p.o.u., Komendant Główny Straży Granicznej udostępnia ZUS-owi, ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 u.p.o.u. (tj. świadczenie wychowawcze, świadczenie dobry strat i świadczenie "aktywnie w żłobku"), oraz, za pośrednictwem ministra właściwego do spraw rodziny, organowi właściwemu w rozumieniu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ustalającemu prawo do świadczeń, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 u.p.o.u. (tj. świadczeń rodzinnych), informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2 u.o.p.u. (czy doszło do opuszczenia terytorium Polski na okres dłuższy niż 30 dni) oraz informację o posiadaniu nieprzerwanie, przez okres nie krótszy niż 365 dni, uprawnienia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 u.p.o.u.
Uznanie pobytu obywatela Ukrainy na terytorium RP za legalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. ma istotne znaczenie m.in. z punktu widzenia prawa do różnorakiej pomocy. Między innymi w myśl art. 26 ust. 1 pkt 3 u.p.o.u. taki obywatel Ukrainy uprawniony jest do uzyskania świadczenia dobry strat, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 187a u.w.r., pod warunkami w nim określonymi, których spełnianie przez Skarżącą nie jest kwestionowane przez organ.
Przepis art. 26 ust. 3i u.p.o.u. nakłada na ZUS obowiązek weryfikacji dalszego prawa do przyznanych świadczeń, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej i z rejestru PESEL. Zatem organ ten zobligowany został do monitorowania, czy beneficjenci świadczeń (m.in. świadczenia dobry start) pozostają uprawnieni do jego pobierania. W ramach tego obowiązku ZUS kontroluje, czy świadczeniobiorcy nie utracili prawa do legalnego pobytu na terytorium RP, z utratą którego wiąże się utrata prawa do świadczenia.
Z dotychczasowych rozważań wynika, że kontrolując dalsze pobieranie świadczenia, ZUS jest uprawniony do korzystania z rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej (zawierającego m.in. informacje o dacie wjazdu i wyjazdów z terytorium RP) oraz rejestru PESEL (zawierającego informację o statusie cudzoziemca – "statusie UKR"). Nie oznacza to jednak ograniczenia postępowania dowodowego wyłącznie do sprawdzenia danych w tych rejestrach. W systemie teleinformatycznym mogą bowiem wystąpić błędy, szczególnie gdy liczebność obywateli Ukrainy w Polsce nadal liczona jest w setkach tysięcy osób. Obowiązujące przepisy uzależniają prawo do świadczenia od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Niewątpliwie rejestr prowadzony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej stanowi dowód legalnego pobytu w Polsce, jednakże nie może prowadzić do uznania, że jest to wyłączny dopuszczalny dowód w tym zakresie. Z art. 26 ust. 3i u.p.o.u. wynika, że ZUS jest obowiązany do weryfikacji dalszego prawa do świadczenia wychowawczego "w szczególności" na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru, o którym mowa w art. 3 ust. 3 u.p.o.u., i z rejestru PESEL. Oznacza to, że dane z rejestrów publicznych stanowią tylko jeden z możliwych środków dowodowych (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2025 r. sygn. akt II SA/Po 849/24, Lex nr 3833092; wyrok NSA z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2263/23, Lex nr 3826598).
Oznacza to, że art. 26 ust. 3i u.p.o.u. nie wyłącza, ani nie ogranicza określonych w k.p.a. zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Tylko wtedy zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2025 r. sygn. akt IV SA/Wr 501/24, Lex nr 3839747).
Stwierdzić zatem należy, że nieuprawnionym jest wyprowadzanie kategorycznych wniosków o braku legalnego pobytu obywatela Ukrainy w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u., wyłącznie w oparciu o rejestr Komendanta Głównego Straży Granicznej. Jak bowiem zaznaczono to już wcześniej, rejestr ten może być nieaktualny, jak również z racji na bardzo dużą liczbę obywateli Ukrainy przebywających na terenie Polski, może zawierać błędy. Z tego względu informacja pozyskana ze wspomnianego rejestru winna być traktowana jako swego rodzaju sygnał, który należy dopiero zweryfikować. Potrzeba jednoznacznego potwierdzenia tego faktu wynika z dotkliwych konsekwencji płynących dla beneficjenta świadczenia z przyjęcia wystąpienia okoliczności z art. 11 ust. 2 u.p.o.u. i utraty status UKR.
Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że według oświadczenia Skarżącej przybyła ona do Polski wraz z synem w kwietniu 2022 r. w związku z wojną, jaka wybuchła po napaści Rosji na Ukrainę. Był to czas kiedy granicę Polski przekraczało wiele tysięcy uchodźców szukających bezpiecznego schronienia na terenie sąsiedniego kraju. Dlatego też, jak zaznaczono to już wcześniej, w rejestrze Komendanta Głównego Straży Granicznej mogły pojawić się luki, czy nawet błędy. Dlatego też rejestr ten nie może być wyłącznym źródłem informacji przesądzającym o prawie do określonego świadczenia. W tym miejscu należy zauważyć, że w aktach administracyjnych znajduje się "Powiadomienie o nadaniu numeru PESEL" z dnia 20 kwietnia 2022 r. Wynika z niego, że Skarżącej nadano status UKR. Zgodnie z art. 8 pkt 24a lit. d ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 274 z późn. zm.) w związku z art. 4 ust. 1 u.p.o.u. status cudzoziemca oznaczony jako UKR przyznaje się osobie, której nadano numer PESEL na podstawie art. 4 u.p.o.u. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Dokument ten dowodzi więc, że Skarżąca od kwietnia 2022 r. przebywa legalnie na terytorium Polski. Organ wydaje się nie dostrzegać jego istnienia. Skoro organ nie wykazał, aby Skarżąca po tej dacie opuszczała terytorium Polski na okres przekraczający 30 dni (art. 11 ust. 2 u.p.o.u.), to nie można odmówić legalności jej pobytu w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.o.u. W konsekwencji nie można pozbawiać jej prawa do świadczeń określonych w art. 26 ust. 1 u.p.o.u., przy założeniu spełnienia przesłanek warunkujących ich przyznanie. Ponadto Skarżąca do akt sądowych o sygn. II SA/Gl 651/25 włączyła: kopię paszportu, z którego jednoznacznie wynika, że granicę Polski przekroczyła w dniu 7 kwietnia 2022 r.
Z tego też względu, rozpatrując sprawę ponownie, organ będzie zobowiązany do uwzględnienia ocen i wskazań wyrażonych w niniejszym orzeczeniu, do usunięcia uchybień zasadom procedury administracyjnej, a przede wszystkim do uzupełnienia postępowania dowodowego. Ponadto organ zobowiązany będzie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgromadzi i oceni materiał dowodowy, a następnie da temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przede wszystkim przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego, a będące konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3i i art. 2 ust. 1 u.p.o.u., co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej. Skarżąca nie była również reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Z tego też względu Sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego.