II SA/Gl 646/22

II SA/Gl 646/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Krzysztof Nowak
Wojciech Gapiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 2631/22 - Wyrok NSA z 2025-06-10
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 147 par. 1 w zw. z  art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXXVII/224/2021 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 5 ust. 8, § 15, § 18 pkt 6; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę, 3. zasądza od Rady Gminy Dąbrowa Zielona na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Gminy Dąbrowa Zielona (dalej – Rada Gminy, organ uchwałodawczy) w dniu 28 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXVII/224/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Dąbrowa Zielona, w gminie Dąbrowa Zielona (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2022 r. poz. 69 – dalej Uchwała, Plan).
W skardze z dnia 16 marca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik A.G. (dalej – Strona, Skarżący) zakwestionował powyższą uchwałę Rady Gminy z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXXVII/224/2021 w części tekstowej i graficznej dotyczącej działek ewidencyjnych położonych w miejscowości Dąbrowa Zielona nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], stanowiących własność Skarżącego. Pełnomocnik zarzucił jej naruszenie:
1) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. - dalej u.p.z.p.) poprzez uchwalenie Planu w sposób naruszający ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Dąbrowa Zielona, przyjętego uchwałą nr IV/30/02 Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 grudnia 2002 r. z poźn. zm. (dalej - Studium) skutkujące:
a) ustaleniem dla działek ewidencyjnych Skarżącego przeznaczenia określonego literą "R", które wyklucza możliwość jakiejkolwiek zabudowy na tym terenie, podczas gdy Studium przewiduje dla tego obszaru przeznaczenie oznaczone "D2 - TERENY ROLNE - POZOSTAŁE", które obejmuje tereny rolnicze produkcyjne pod zabudowę, gdzie ustalono zasady kształtowania nowej zabudowy dla budynków;
b) zwiększeniem głębokości zabudowy mieszkaniowej do 125 m - stosując § 3 ust. 5 Planu - na terenie oznaczonym MN i MN/U w części graficznej, podczas gdy Studium przewiduje 80 m;
2) art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 w związku z art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm. - dalej k.c.) oraz w związku z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przekroczenia granic władztwa planistycznego polegające na:
a) nieuzasadnionym i niecelowym ograniczeniu prawa własności Skarżącego skutkującym bezpodstawnym ustaleniem przeznaczenia jego nieruchomości jako gruntów ornych niezabudowanych, w którym wprowadzono zakaz zabudowy oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń i budowli wspomagających produkcję rolniczą lub ogrodniczą z minimalnym wskaźnikiem powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 95 %, podczas gdy realizacja władztwa planistycznego gminy powinna w założeniu stanowić wyraz zrównoważenia wartości interesu publicznego jako optymalnego wykorzystania przestrzeni, a interesu jednostki jako ochrony własności w ujęciu materialnego fundamentu wolności jednostki;
b) ograniczenie przysługującego Skarżącemu prawa własności nieruchomości objętych Planem bez wskazania okoliczności uzasadniających wprowadzenie na tym terenie całkowitego zakazu zabudowy za wyjątkiem urządzeń i budowli wspomagających produkcję rolniczą lub ogrodniczą, przy zachowaniu wysokiego współczynnika 95 % powierzchni biologicznie czynnej;
3) art. 15 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. polegające na braku wyważania w uzasadnieniu Planu interesu publicznego i interesu prywatnego Skarżącego, w szczególności braku przedstawienia konkretnych okoliczności, które przemawiały za celowym wprowadzeniem na przedmiotowym terenie zakazu zabudowy - wykluczającym inwestycję Skarżącego;
4) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w tym wyrażonej w niej zasady proporcjonalności, polegające na ustanowieniu na terenach oznaczonych w Planie symbolem "R" wspominanego zakazu zabudowy, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze tego obszaru;
5) art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez:
a) wprowadzenie w wyniku działań Rady Gminy Dąbrowa Zielona ograniczeń w postaci zakazu zabudowy na działkach Skarżącego, co stanowiło o nieuprawnionym naruszeniu prawa własności, o którym mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a tym bardziej o naruszeniu zasady równości;
b) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej Uchwały, z której nie wynikają motywy, którymi kierowały się władze Gminy wprowadzając rzeczony zakaz, podczas gdy Rada Gminy dokonując oceny dochowania konstytucyjnej zasady równości była zobowiązana prawidłowo i wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu Planu motywy, którymi kierowała się wprowadzając zakaz zabudowy powodując zróżnicowanie sytuacji właścicieli działek na terenie gminy Dąbrowa Zielona;
6) art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP polegające na naruszeniu zasady równości wobec prawa w ten sposób, że właściciele nieruchomości położonych w gminie Dąbrowa Zielona usytuowanych w Studium na terenie oznaczonym symbolem "D2", których nie objęła uchwała zmieniająca dotychczasowy plan zagospodarowania przestrzennego mają możliwość zabudowy swoich nieruchomości budynkami służącymi produkcji rolniczej, hodowlanej i ogrodniczej podczas gdy, organy samorządu terytorialnego w ramach władztwa planistycznego zobligowane są uwzględniać konstytucyjną zasadę równości w traktowaniu uczestników procesu planistycznego;
7) art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w związku z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm. - dalej u.o.z.) polegające na pominięciu w Planie przez Radę Gminy wiążących ustaleń Studium w zakresie "Strefy E - ochrony ekspozycji" dotyczącej otoczenia kościoła p.w. Św. Jakuba położonego w miejscowości Dąbrowa Zielona, podczas gdy obowiązkiem Rady Gminy było wprowadzenie do Uchwały regulacji dotyczących zasad ochrony tego zabytku;
8) art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. polegającym na opracowaniu Planu w innych granicach niż określono to uchwałą Rady Gminy z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/131/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości Dąbrowa Zielona;
9) art. 15 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 12 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla przeznaczonego pod zabudowę terenu oznaczonego na Planie "UGH", podczas gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być tak skonstruowany, aby była zapewniona możliwość obsługi komunikacyjnej terenów objętych tym planem, w tym postanowienia planu winny przewidywać rozwiązania określające dostęp działek budowlanych do drogi publicznej, co wynika z funkcji planu i regulacji powołanych przepisów, w tym z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p.;
10) art. 17 pkt 4 u.p.z.p. poprzez oparcie Planu na podstawie nieaktualnego dokumentu pn. "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości Dąbrowa Zielona, w gminie Dąbrowa Zielona" sporządzonego do poprzedniego projektu planu, którego ustalenia uległy zmianie po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 grudnia 2020 r. przez Wojewodę Śląskiego w dniu 4 lutego 2021 r.;
11) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - dalej rozporządzenie) poprzez wprowadzenie w § 5 ust. 8 Planu nakazu zachowania odległości elementów inwestycji od napowietrznych linii elektroenergetycznych z uwzględnieniem przepisów odrębnych i norm dotyczących sieci, a zatem bez wskazania jakie konkretnie przepisy i normy będą mieć zastosowanie, co skutkuje nieczytelnością ustaleń i w sposób ogólny określa zasady uzbrojenia terenów bez określenia wymaganych parametrów;
12) art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak oznaczenia na rysunku Planu stanowiącym integralną część graficzną i załącznik do Uchwały wyznaczonej granicy strefy ochronnej w przypadku napowietrznych linii energetycznych o napięciu 15 kV;
13) art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie zapisu o dopuszczeniu lokalizacji urządzeń infrastruktury technicznej w innych miejscach i w inny sposób niż zostało to ustalone w Planie (§ 10 ust. 6 Planu), podczas gdy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., w planie określa się obowiązkowo ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym zakaz zabudowy oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej, podczas gdy dopuszczenie możliwości swobodnego kształtowania przebiegu linii elektroenergetycznych i stref ochronnych, ogranicza prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem;
14) art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia poprzez ustalenie w § 11 Planu minimalnej szerokości nowo wydzielanej działki, podczas gdy przepisy tego rozporządzenia operują pojęciem "szerokość frontu działki", a nie – "szerokość działki", zaś rozróżnienie tych pojęć należy uznać za istotne, bowiem odwołanie się do pojęć matematycznych nie daje odpowiedzi na pytanie, co należy rozumieć przez pojęcie "szerokość działki";
15) § 7 pkt 1 rozporządzenia poprzez niedołączenie do Planu jako załącznika wyrysu ze Studium ze wskazaniem obszaru objętego zmianą planu miejscowego, jak wymaga tego powołany przepis, który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego;
16) art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w § 18 pkt 6 oraz § 19 pkt 6 Planu zapisu o "minimalnej powierzchnię działki budowlanej: 800 m2", podczas gdy określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek, co powinno wynikać wyraźnie z postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Wobec tych zarzutu pełnomocnik Strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakreślonej części oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto w skardze zawarto żądanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów, tj.:
a) wypisu z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...],[...], [...];
b) wyrysu z rejestru gruntów dla działek ewidencyjnych nr: [...], [...] , [...], [...];
c) pisma Skarżącego do Wojewody Śląskiego z dnia 3 stycznia 2022 r.
niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a które nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała została podjęta dla zmiany części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009 r. w celu zablokowania planowanej przez Skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynków inwentarskich - kurników wraz z niezbędną infrastrukturą na działce nr [...].
W zakresie zarzutów dotyczących naruszenia Studium wskazano, że w akcie tym dokonano podziału terenów rolnych na te wyłączone z zabudowy – D1 oraz pozostałe D2. Podziału tego dokonano ze względu na klasy bonitacyjne gruntu. W drugiej grupie dopuszczono zabudowę, w której zlokalizowane są działki Skarżącego. Plan miejscowy z 2009 r. pozostający w zgodzie ze Studium również przewidywał możliwość zabudowy, a planowana przez Stronę inwestycja pozostawała z nim w zgodzie, co potwierdził WSA w wyroku z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 996/21. Obecnie zakaz zabudowy na terenach rolnych - wbrew Studium – rozszerzono także na te tereny o małej wartości klasy bonitacyjnej gruntu. Powołując się na Prognozę wskazano, że zmiana planu, obejmującego obszar 30 ha (w 1/3 stanowiący własność Skarżącego), zwiększa teren zabudowy (MN i UHG) kosztem terenów biologicznie czynnych (otwarte tereny rolnicze). Tymczasem w obszarze objętym zmianą znajdują się tylko cztery budynki mieszkalne, a jedna działka Strony o nr [...] jest większa powierzchniowo od terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniową wraz z usługami. Podniesiono ponadto, że tereny w planie miejscowym z 2009 r., które znajdują się w obszarach oznaczonych w Studium symbolem D2, nie zostały objęte zmianami, jak działki Skarżącego, wprowadzającymi zakaz zabudowy. Tymczasem, zdaniem pełnomocnika, organ uchwałodawczy nie uzasadnił czym kierował się zamieszczając opisane ograniczenia w zagospodarowaniu terenów objętych zaskarżoną uchwałą.
Podniesiono także, że pomimo tego, że Plan obejmuje część "Strefy E ochrony ekspozycji" Studium dla kościoła p.w. Św. Jakuba, to nie wprowadził on warunków dla zabudowy określonych w Studium. Faktu tego nie zmienia uzyskanie pozytywnego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Jeżeli natomiast Gmina stoi na stanowisku, że zabytek ten nie wymaga tego rodzaju ochrony to winien dokonać stosownej zmiany Studium.
W dalszej części zasygnalizowano, iż Plan nie odpowiada granicom wyznaczonym w uchwale intencyjnej. Uwaga ta dotyczy granicy południowej oraz narożnika granicy południowo-zachodniej. Otóż przebiega ona nie po styku obszarów oznaczonych jako KDW i MN,U, jak określa to uchwała intencyjna, lecz wzdłuż granicy północnej działki nr [...], a ponadto "ścina róg" granicy południowo-zachodniej.
Pełnomocnik zwrócił uwagę, że Plan nie zapewnia działkom budowalnym znajdującym się obszarze UHG dostępu do drogi, a jednocześnie uniemożliwia wyznaczenia dróg wewnętrznych prze tereny oznaczone jako "R". Wskazano także, że "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości Dąbrowa Zielona, w gminie Dąbrowa Zielona" pochodzi z lutego/marca 2020. W BIP podano, przy informacji o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu Planu, że dokument ten pochodzi z 29 marca 2021 r. Jednak, w ocenie pełnomocnika, jest to dokładnie ten sam dokument, który był wykorzystany przy sporządzeniu miejscowego planu, którego w całości stwierdzono nieważność, w formie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego. Tymczasem, jak twierdzi pełnomocnik, skoro doszło do przyjęcia innego Planu, w stosunku do tego, którego Wojewoda Śląski stwierdził nieważność, to koniecznym było sporządzenie nowej prognozy.
Wskazano także na niedostatki Planu w zakresie wymogów wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. Otóż, według pełnomocnika, samo odwołanie się do przepisów odrębnych oraz wskazanie odległości lokowania budynków od napowietrznych linii elektroenergetycznych, jak uczyniono w § 5 pkt 8 w związku z § 15 ust. 1 Planu, jest niewystarczające. Stoi on na stanowisku, że koniecznym jest precyzyjne określenie zasad zagospodarowania terenu w sąsiedztwie infrastruktury technicznej, a także wyznaczenie szerokości pasów ochronnych wraz z ich odwzorowaniem na części graficznej Planu.
Zakwestionowano także § 11 Planu, w którym posłużono się terminem "szerokości działki", a nie jak czyni to ustawa pojęciem minimalnej szerokości nowo powstałej działki. Jednocześnie nie wyjaśniono, co należy rozumieć przez ową "szerokość działki". Kolejnym uchybieniem jest brak odwzorowania granic Planu na wyrysie ze studium, jak wymaga tego § 7 pkt 1 rozporządzenia. Pełnomocnik dostrzegł również, że § 18 pkt 6 i § 19 pkt 6 Planu w sposób nieuprawniony określa powierzchnię istniejących działek budowlanych, podczas gdy art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. upoważnia organ uchwałodawczy tylko do tego rodzaju regulacji w stosunku do nowo powstałych działek.
W odpowiedzi na skargę z dnia 27 kwietnia 2022 r. pełnomocnik Rady Gminy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Pełnomocnik nie podzielił stanowiska Skarżącego co do tego, że zanegowany Plan narusza przepisy prawa oraz, że jest on niezgodny ze Studium. Zaprzeczył również temu, aby przyjęcie Planu miało na celu zablokowanie procesu inwestycyjnego Strony. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że Plan wraz z wymaganą dokumentacją został przesłany Wojewodzie Śląskiemu, który po poddaniu go kontroli stwierdził nieważność niektórych jego przepisów, ale w zakresie, który nie koreluje z zarzutami skargi. Wyjaśniono również, że u.p.z.p. daje Gminie prawo ograniczenia prawa własności, o ile dzieje się to z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Zwrócono również uwagę, iż związanie Studium nie oznacza nakazu przeniesienia do planu zapisu studium, a jedynie zakaz zmiany ustaleń studium. Zmiana ustaleń studium będzie miała miejsce w przypadku odstąpienia od ustalenia co do przeznaczenia i funkcji terenów w planie miejscowym.
W dalszej kolejności odniesiono się do poszczególnych grup zarzutów. W kwestii niezgodności Planu ze Studium wyjaśniono, że wytyczne tego ostatniego aktu co do kierunku przekształceń funkcjonalno-przestrzennych obszaru D2 są jednoznaczne, a mianowicie wskazują na zachowanie istniejącego sposobu użytkowania, tj. gruntów ornych. Ponadto nie dopuszcza się tam zabudowy poza tą, która istnieje. Wskazał ponadto, że zakazując - zgodnie ze Studium - zabudowy terenów oznaczonych symbolem R w zaskarżonym Planie, uwzględniono istniejącą ekstensywną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną sąsiadującą z niezabudowanymi terenami rolniczymi, a także wymagania ochrony środowiska i ochrony zdrowia, w tym - potrzebę ograniczania emisji odorów na terenach graniczących z istniejącą i projektowaną zabudową mieszkaniową jednorodzinną.
W kwestii zarzutu dotyczącego braku w Planie strefy ochronnej ekspozycji wyrażono pogląd, że skoro w ramach prac projektowanych ustalono, że występują faktyczne warunki ekspozycji zabytkowego kościoła, to nie zachodzi potrzeba wprowadzenia regulacji, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Wskazano także, iż organ właściwy w sprawach ochrony konserwatorskich uzgodnił projekt zawierający zindywidualizowane rozwiązania planistyczne. Niezależnie od powyższego zauważono, że ustalenia dla terenów przylegających do drogi publicznej – ul. Radomszczańskiej, spełniają wymogi Studium dla strefy ochrony ekspozycji zabytku, tj. tereny rolne pozostawiono jako otwarte (bez zabudowy), a na terenie MNU ograniczono wysokość zabudowy oraz wyznaczono nieprzekraczalne linie zabudowy wzdłuż drogi publicznej.
Pełnomocnik wyraził ponadto stanowisko, że określenie szerokości działki zawiera w sobie ustalenie szerokości jej frontu i mieści się w ramach szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Ustalenie jest proste i jednoznaczne, obejmuje szerokość jednakową, mierzoną na całej długości działki.
W stanowisku organu uchwałodawczego stwierdzono ponadto, że Plan dotyczy zamierzeń inwestycyjnych mających miejsce po jego wejściu życie. Dlatego też oczywistym jest, że minimalna powierzchnia działek budowlanych nie może odnosić się do działek wydzielonych wcześniej. Stwierdzono również, że Plan spełnia wymóg wynikający z § 7 rozporządzenia, tj. projekt rysunku planu miejscowego zawiera m.in. wyrys ze Studium z oznaczeniem granic obszaru objętego projektem planu miejscowego.
Opierając się na ugruntowanym stanowisku judykatury wskazano, że w planie miejscowym zapewnia się dostęp do drogi publicznej poszczególnym terenom, a nie działkom. W niniejszym przypadku obszar UHG posiada bezpośredni dostęp do drogi kategorii wojewódzkiej – ul. Radomszczańskiej.
Odnosząc się do zarzutu uchwalenia planu miejscowego niezgodnie z granicami przystąpienia stwierdzono, że graficzne "odsunięcie" granicy obszaru objętego Planem od linii rozgraniczających poszczególne tereny miało na celu uzyskanie czytelności rysunku, stosownie do wymogu § 7 pkt 3 i 7 rozporządzenia. Ponadto uchwała intencyjna zawierała mapę w skali 1 : 5000, a Plan zawiera mapę 1 : 1000, co w wespół z zastosowaniem różnych technik, tj. papierowej i elektronicznej, może prowadzić do trudności w prawidłowym wnioskowaniu.
Pełnomocnik wyjaśnił również, że prognozy - środowiskowa i ekonomiczna podlegają aktualizacji w przypadkach, gdy zmiany wprowadzane do projektu planu miejscowego mają wpływ na wyniki analiz - środowiskowych i ekonomicznych. W przedmiotowym przypadku nie stwierdzono, aby zakres korekty projektu wpływał w istotny sposób na ocenę projektu pod względem środowiskowym lub ekonomicznym.
Zajmując się strefą ochronną dla linii elektroenergetycznej 15 kV podniesiono, że na terenie objętym Planem nie ma linii energetycznych o napięciu znamionowym powyżej 110 kV, które stwarzają potencjalne źródło zagrożenia dla zdrowia. Wskazano także, że przywołanie obowiązujących ogólnie uregulowań prawnych nie oznacza, że taki przepis istotnie narusza prawo. Powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy Plan o nich wspomina. W odniesieniu do strefy ochronnej, o której mowa w § 15 ust. 1 Planu, stwierdzono, że zastosowanie ma § 3 ust. 4 Planu - ustalenia planu zawarte w tekście planu (szerokość strefy wynosząca 6 m od osi istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV) oraz na rysunku planu (trasa istniejącej, napowietrznej linii elektroenergetycznej 15 kV) obowiązują łącznie. Mianowicie rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Wyjaśniono ponadto, iż swoboda kształtowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej będących obiektami towarzyszącymi przeznaczeniu poszczególnych terenów podlega ograniczeniom wynikającym wprost z ustalonego przeznaczenia danego terenu. Ustalenia Planu, dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej odpowiadają wymogom § 4 pkt 9 rozporządzenia.
Końcowo autor odpowiedzi na skargę wskazał na art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jako podstawę dochodzenia roszczeń w przypadku naruszenia uprawnień właścicielskich spowodowanych miejscowym planem.
Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze podkreślił, że organ uchwałodawczy nie uzasadnił przyczyn wprowadzenia zakazu zabudowy na obszarze miejscowego planu oznaczonego symbolem R. Z kolei pełnomocnicy organu prezentując swoje stanowisko w sprawie podnieśli, że uchwalenie skarżonego planu jest konsekwencją aktualizacji poprzedniego aktu prawa miejscowego. Jak zaznaczono ma ona zapobiec mylnemu jego interpretacji, polegającej na przyjęciu możliwości lokowania na gruntach rolnych nowej zabudowy, podczas gdy taki sposób wykorzystania tych terenów jest sprzeczny ze Studium. Wskazano także, że przyjęte rozwiązania planistyczne mają chronić przed negatywnym oddziaływaniem znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie tereny o przeznaczeniu mieszkaniowym. Zwrócono ponadto uwagę, że w latach 2022-2025 zamierzona jest aktualizacja miejscowych planów także na pozostałym obszarze gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym jej zakresie.
Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 28 grudnia 2021 r. nr XXXVII/224/2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w miejscowości Dąbrowa Zielona, w gminie Dąbrowa Zielona.
Kontrolą działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne objęte są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z poźn. zm. – dalej p.p.s.a.) - akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).
Przed przystąpieniem do badania zasadności skargi wyjaśnić należy, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a., w brzmieniu nadanym ustawą nowelizacyjną, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaskarżona uchwała została wydana po wejściem w życie wspomnianej nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r.
Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Z wymienionych powyżej przepisów wynika, że warunkiem formalnym skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.
Podmiot, który zaskarża uchwałę do sądu i domaga się stwierdzenia jej nieważności, musi wykazać interes prawny, który został naruszony określoną uchwałą, co wynika z powołanego wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r. sygn. akt I SA 1355/91, Lex nr 26058).
Zatem skargę w oparciu o ten przepis szczególny może wnieść ten, kto wykaże, że jego indywidualny interes prawny znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Interes prawny osoby, która wnosi skargę w tym trybie wynikać niewątpliwie musi z przepisu prawa materialnego kształtującego sytuację prawną osoby skarżącej. Interes prawny takiej osoby uwidacznia się w tym, że osoba ta działa bezpośrednio, we własnym imieniu i posiada roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" posiada więc charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia, czy zachodzi związek między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. Naruszenie tak rozumianego interesu prawnego w przypadku uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie wykazać może podmiot będący właścicielem działek znajdujących się w obszarze objętym miejscowym planem.
W badanej sprawie poza sporem jest, że Skarżący jest właścicielem działek o nr: [...], [...], [...], [...], obręb [...], które objęte zostały uregulowaniami Planu. Posiada on zatem interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały.
Przechodząc do dalszych rozważań stwierdzić należy, iż podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy mogą być tylko istotne naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (zob. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 412/11).
Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.
Skarżący domaga się stwierdzenia nieważności Uchwały wskazując na szereg nieprawidłowości mających to uzasadniać. Nadmienić należy, że Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2022 r. nr IFIII.4131.1.3.2022 (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2022 r. poz. 632) stwierdził nieważność Uchwały w zakresie:
- § 16 ust. 2 pkt 4 Uchwały w zakresie słów: "MN i";
- § 17 pkt 2 Uchwały;
- § 19 Uchwały;
- § 20 pkt 2 lit. a Uchwały;
- § 23 pkt 1 Uchwały w zakresie słów: ", MN";
oraz oznaczenia na rysunku planu, stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały nr XXXVII/224/2021, w zakresie:
- terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonego symbolem MN.
Przystępując do oceny negowanej uchwały w pierwszej kolejności zając się należy zarzutem naruszenia Studium, co miałoby polegać na nieuprawnionym wprowadzeniu do Planu zakazu wszelkiej zabudowy. Zajmując się tym zagadnieniem wskazać przyjdzie, że w myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Analiza tych uregulowań prowadzi do wniosku, że punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 729/21, Lex nr 3321133). Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść jednak poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3083/19, Lex nr 3242011).
Uwzględniając poczynione wyżej uwagi stwierdzić należy, że organ uchwałodawczy przyjmując miejscowy plan nie wykroczył poza ramy określone w Studium. Nadmienić należy, że Studium z 2002 r. zostało znowelizowane uchwałą Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 29 września 2014 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Dąbrowa Zielona. Studium będące załącznikiem do tej uchwały jest ujednoliconym tekstem (§ 1 ust. 2 pkt 1 tego aktu). Sięgając do tekstu Studium, a nade wszystko tej części, która odnosi się do obszaru D2 – Tereny Rolne – Pozostałe (s. 49 Studium), zwraca uwagę, że wśród kierunków zagospodarowania na pierwszym miejscu wymienia się zachowanie istniejącego sposobu użytkowania. Oznacza to, że celem jest utrzymanie stanu rzeczy, jaki istniał w okresie poprzedzającym przyjęcie Studium, a więc wykorzystania gruntów do produkcji rolniczej. Nie można również wywieść z tego aktu, aby przewidywano w tym obszarze możliwość realizacji jakiejkolwiek zabudowy związanej z produkcją rolniczą. Otóż Rada Gminy przewidziała jedynie możliwość adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej, a także dopuściła jej modernizację oraz wymianę kubatury. Podobny zapis znalazł się również w części dotyczącej obszaru D1, gdzie w jego nazwie zawarto informację o jego wyłączeniu z zabudowy. Oznacza to, że co do zasady Studium nie tylko w obszarze D1, ale również w tym oznaczonym symbolem D2, de facto nie przewiduje możliwości lokalizowania nowej zabudowy. Zatem zawarcie w § 21 pkt 4 Planu – odnoszącego się do terenu rolnego znajdującego się w obszarze D2 - zakazu zabudowy oraz lokalizacji innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem urządzeń i budowli wspomagających produkcję rolniczą lub ogrodniczą, koreluje z treścią Studium.
W tej części uzasadnienia również należy odnieść się do zarzutu pomięcie w Planie ustaleń Studium w zakresie "Strefy E – ochrony ekspozycji". Przystępując do rozważań zaznaczyć należy, że zostaną one przeprowadzone do wszystkich terenów z pominięciem tych oznaczonych symbolem MN, gdyż w tej części Wojewoda Śląski stwierdził nieważność Planu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z ustaleniami Studium (s. 35):
– na terenach wyznaczonych w Studium jako rolnych - pozostawienia terenu jako otwartego,
– na terenach wyznaczonych w Studium pod zainwestowanie ograniczenie wysokości zabudowy do jednej kondygnacji z poddaszem użytkowym dla zabudowy mieszkaniowej oraz dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym dla zabudowy usługowej, wysokość zabudowy do 10 m,
– wymóg stosowania dachów stromych o nachyleniu połaci dachowych 35 - 45°.
Jak natomiast wynika z analizy przepisów Planu odnoszącego się do terenów rolnych (R) wprowadzone ograniczenia w zabudowie w pełni wpisują się w wytyczne Studium. Jeżeli chodzi natomiast o tereny działalności gospodarczej (UHG) oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (MN/U), to Plan przewiduje – jak wymaga tego Studium - maksymalną wysokość zabudowy: nie więcej niż 10 m nad poziomem terenu i nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne (§ 18 pkt 5 lit. a i § 20 pkt 4 lit. a Uchwały). Jeżeli natomiast chodzi o kąt nachylenia połaci, to wyznaczono go następująco: 20° - 45° dla terenu działalności gospodarczej (§ 20 pkt 5 lit. b Uchwały) oraz 30° - 45° dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami (§ 18 pkt 5 lit. b Uchwały). Odbiega to od wskazań Studium w zakresie wartości minimalnej, która wynosi 35°. Zwrócić jednak należy uwagę, że Studium nie rozstrzyga kwestii kierunku kalenicy dachu względem frontu działki, co przekłada się na to, że jedynym wyznacznikiem mającym znaczenie dla zachowania strefy ochrony ekspozycji ma ilość dopuszczalnych kondygnacji budynku i jego wysokość. Celem przykładu należy wskazać, że ustawienie kalenicy prostopadle względem frontu działki, nawet przy zachowaniu nachylania połaci zgodnie z wymaganiami Studium, będzie stanowić większe zaburzenie ochrony ekspozycji niż jej ustalenie prostopadle względem frontu działki i przy zachowaniu parametrów wynikających z Planu. Podnieść jednocześnie należy, że przyjęte rozwiązania planistyczne zostały zaakceptowane przez właściwy organ w sprawach ochrony konserwatorskiej, który uzgodnił projekt uchwały. Konkludując uznać należy za nietrafny powyższy zarzut.
Samo stwierdzenie zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium nie oznacza, że plan miejscowy nie może być kontrolowany pod względem przekroczenia granic władztwa planistycznego obejmującego ocenę stopnia i zakresu ingerencji w prawo własności (zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 541/18, Lex nr 3019720). Niemniej jednak trudno nie dostrzec, że kwestionowany miejscowy plan realizuje cel wynikający ze Studium przewidziany dla terenu rolnego, w postaci zachowania istniejącego sposobu użytkowania. Ponadto w uzasadnieniu do projektu Uchwały wyjaśniono, że celem podjęcia prac planistycznych było wzmocnienie ochrony - przewidzianych w obowiązującym planie miejscowym - terenów zabudowy mieszkaniowej oraz ich obszarowe powiększenie, a także uelastycznienie warunków rozwoju różnego rodzaju działalności gospodarczych (uzasadnienie dostępne na stronie internetowej BIP Gminy Dąbrowa Zielona). Argumentacja ta została dodatkowo rozwinięta w odpowiedzi na skargę, gdzie pełnomocnik podniósł, że zmiany miały również chronić prawo własności oraz środowisko przed oddziaływaniem substancji odorowych, co jest istotne ze względu na brak w prawodawstwie polskim norm odorowych oraz metodyki pomiaru zapachu. Jak wskazano, tego rodzaju oddziaływanie obiektów gospodarczych na tereny zabudowy mieszkaniowej stanowi nie tylko formę uciążliwości, ale nade wszystko może powodować zagrożenie zdrowia i życia ludzi oraz stanowić zanieczyszczenie środowiska. Badając to zagadnienie nie można tracić z pola widzenia również tego, że organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, przy czym dotyczy to istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2110/17, Lex nr 2494135). Mając to na uwadze podnieść należy, że Skarżący nie dysponuje ostateczną decyzją, która uprawniałaby go do zagospodarowania w sposób odmienny od tego wskazanego w przyjętym miejscowym planie. Z powyższych względów stanąć należy na stanowisku, że w rozpatrywanym przypadku nie doszło do naruszenia władztwa planistycznego, a także nie można zarzucić organowi uchwałodawczemu braku uzasadnienia dla przeprowadzonych zmian w miejscowym planie.
Nie można przychylić się również do zarzutu, że obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie pokrywa się z obszarem zakreślonym w uchwale Rady Gminy Dąbrowa Zielona z dnia 30 czerwca 2020 r. nr XX/131/2020 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości Dąbrowa Zielona w gminie Dąbrowa Zielona. W tej kwestii pełnomocnik organu uchwałodawczego słusznie zauważył, że w uchwale intencyjnej znalazła się mapa w skali 1 : 5000, a Plan został przedstawiony na mapie w skali 1 : 1000. Wpływa to na precyzję odwzorowania przebiegu granic. Niemniej jednak zestawienie obu map pozwala na stwierdzenie, że brak jest wątpliwości co do tego, jaki obszar został objęty pracami planistycznymi, a także co do tego, że teren wskazany w uchwale intencyjnej odpowiada temu określonemu w Planie.
Plan miejscowy w zakresie realizacji wymogu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., powinien być tak skonstruowany, aby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej określonych terenów z uwzględnieniem wymagań bezpieczeństwa ludzi i mienia (art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.) – zob. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1174/19, Lex nr 3200094. Brak jest zatem podstaw ku temu, aby twierdzić, że w ramach planu miejscowego należy projektować układ komunikacyjny w taki sposób, by gwarantował on każdej działce budowlanej bezpośredni dostęp do drogi publicznej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Wr 585/21, Lex nr 3360031). Zarzut Skarżącego w kwestii niezapewnienia działkom budowlanym dostępu do drogi publicznej jest więc chybiony. Dodać należy, że w odpowiedzi na skargę zasygnalizowano, że dokonano uzgodnienia dostępu do drogi publicznej – ul. Radomszczańskiej dla terenów oznaczonych symbolem UHG.
Sam fakt sporządzenia podobnej prognozy oddziaływania na środowisko projektowanego planu miejscowego, jak dla wcześniejszego tego rodzaju dokumentu, pomimo przyjęcia innych rozwiązań planistycznych, nie może z automatu przesądzać o nieaktualności takiej prognozy. W niniejszej sprawie, jak zauważył sam pełnomocnik Skarżącego, dla kwestionowanej uchwały sporządzona została prognoza oddziaływania na środowisko, którą opatrzono datą 29 marca 2021 r., a więc pochodzi z innego okresu niż prognoza przygotowana na potrzeby wcześniejszego planu, którego stwierdzono nieważność. Pozwala to na stwierdzenie, że ponownie została przeanalizowana kwestia wpływu na środowisko planu miejscowego w kształcie określonym w jego projekcie. Tymczasem w skardze nie wykazano, aby wspomniany dokument pod nazwą "Prognoza oddziaływania na środowisko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru zlokalizowanego w miejscowości Dąbrowa Zielona, w gminie Dąbrowa Zielona" był nieaktualny i nie dotyczył Planu, który jest negowany.
Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie skargi o braku oznaczenia granic obszaru Planu na wyrysie ze Studium. Otóż wymóg wynikający z § 7 pkt 1 rozporządzenia został wypełniony w załączniku nr 1, a konkretnie wyrys ten został umiejscowiony w jego prawej dolnej części.
Negatywnie należy się także ustosunkować do twierdzenia, że posłużenie się terminem "szerokość działki", zamiast pojęciem "front działki" stanowi o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 rozporządzenia. Otóż ten ostatni z przywołanych przepisów wskazuje wśród przykładowych parametrów działek powstałych w procesie scalania i podziału m.in. minimalną i maksymalną szerokość frontu działki. Jednak jest to katalog przykładowy. Jeżeli więc ustalono szerokość działki, to jest to wystarczające dla przyjęcia, że również w części frontowej musi ona mieć ową szerokość.
Na uwzględnienie natomiast zasługuje zarzut dotyczący braku właściwego uregulowania zagadnień związanych z infrastrukturą techniczną, a nade wszystko z napowietrzną linią elektroenergetyczną 15 kV. Jej przebieg został zaznaczony na rysunku planu. Jednak w § 5 ust. 8 Uchwały w sposób ogólny odesłano do przepisów odrębnych i norm regulujących odległość obiektów inwestycyjnych względem napowietrznych linii elektroenergetycznych. Jednocześnie na podstawie § 15 ust. 1 Planu utworzono strefy ochronne, w których budynki należy lokalizować w odległości co najmniej 6 m od osi linii elektroenergetycznych 15 kV. Tymczasem uznać należy, że odwołanie się w sposób ogólny do przepisów i norm jest nie tylko niewystarczające, ale również nieprawidłowe. Mianowicie ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają z istnienia tej infrastruktury, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia. Jeśli bowiem istnieje konieczność istnienia strefy ochronnej dla określonych linii energetycznych, to należy strefę ochronną o szerokości odpowiedniej dla danej linii nanieść na rysunku planu. Rozważania te nie dotyczą linii energetycznych podziemnych (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2933/19, Lex nr 2777983). Otóż w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z tą infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu (zob. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1152/16, Lex nr 2287305). Uwagi te należy odnieść również do § 15 ust. 2 i 3 Planu. Pierwszy z przepisów zakazuje się dokonywania nowych nasadzeń zieleni o wysokości docelowej powyżej 2,0 m w pasie stref ochronnych, o których mowa w § 15 ust. 1 oraz w strefach kontrolowanych gazociągów (ust. 2). Natomiast drugi z nich stanowi, że ustala się zachowanie stref kontrolowanych gazociągów zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 3).
Wobec powyższego przychylić się należy to stanowiska pełnomocnika Skarżącego, że zachodzi podstawa z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. do stwierdzenia nieważności § 5 ust. 8 i § 15 miejscowego planu z racji na wystąpienie istotnych wad przy jego sporządzeniu.
Zgodzić się należy ponadto ze stanowiskiem pełnomocnika Skarżącego, że sfomułowanie treści § 18 pkt 6 Planu sugeruje, że ustalenie minimalnej powierzchni działki budowlanej odnosi tak do istniejących, jak i tych mających powstać w przyszłości. Tymczasem art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. uprawnia organ uchwałodawczy do określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Przepis ten winien być interpretowany ściśle. Wnika z niego, że: po pierwsze - rada gminy taką minimalną powierzchnię może określić; po drugie - określenie minimalnej powierzchni ma dotyczyć nowo wydzielonych (wydzielanych) działek. Z postanowień planu musi wyraźnie wynikać, iż chodzi o nowo wydzielane działki, a nie o jakiekolwiek inne (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 948/18, Lex nr 2644282). Z tego też względu Rada Gminy podejmując przedmiotową Uchwałę, a więc naruszając zasady sporządzania planu miejscowego wynikające z art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., wykroczyła poza zakres przyznanego jej władztwa planistycznego. Nie mając ku temu stosowanego upoważnienia ustawowego, wprowadziła ograniczenie dotyczące minimalnej powierzchni działek budowlanych do 800 m2, tak do działek istniejących, jak i tworzonych, podczas gdy mogła to uczynić jedynie w stosunku do nowo wydzielanych działek. W tym miejscu nadmienić należy, że identyczną treść jak § 18 pkt 6 Planu zawiera także § 19 pkt 6 Planu, jednak jego nieważność stwierdził Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 stycznia 2022 r. eliminując z obrotu prawnego cały § 19 Planu.
Mając powyższe na względzie, działając na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków dowodowych zawartych w skardze, jak również w piśmie procesowym organu z dnia 29 sierpnia 2022 r. Dotyczyły one bowiem niepoświadczonych za zgodność kserokopii, jak również opracowań, które nie zostały opatrzone podpisem jej autora, a tym samym nie miały przymiotu dokumentu.
O kosztach postępowania w kwocie 797 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zaliczając do nich uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa 17 zł.