II SA/GL 645/25

II SA/Gl 645/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-10-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 1 pkt 1, pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 marca 2025 r. nr WINB.WOA.7721.380.2024.KS w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi L.P. (dalej: Skarżący), reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w dniu 18 kwietnia 2025 r., stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, ŚWINB) nr WINB.WOA.7721.380.2024.KS z dnia 20 marca 2025 r. w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
W dniu 13 października 2020 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo M.K., właścicielki działki nr [...], zawiadamiające o utwardzeniu przez M.P. działki o nr [...] przy ul. [...] w R. i kierowaniu wód opadowych na jej posesję (karta nr 1 akt administracyjnych).
Decyzja nr [...] z dnia 13 października 2021 r., Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) nakazująca obecnie Skarżącemu rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu z kostki betonowej, tj. części zlokalizowanej na działce nr [...] z uwagi na realizację inwestycji bez posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (karta nr 45 akt administracyjnych), została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia 8 lutego 2022 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (karta nr 53 akt administracyjnych).
Kolejna decyzja nr [...] z dnia 31 maja 2022 r., mocą której PINB nakazał Skarżącemu wykonać w terminie do 31 grudnia 2022 r. rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu z kostki betonowej - tj. części zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], należącej do M.K., oraz zmianę nachylenia utwardzenia powierzchni gruntu z kostki betonowej, tj. części znajdującej się na działce o nr [...] w sposób uniemożliwiający naturalny spływ wód opadowych na teren działki sąsiedniej nr [...] (karta nr 69 akt administracyjnych), została uchylona decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia 29 lipca 2022 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (karta nr 77 akt administracyjnych).
Postanowieniem nr [...] z dnia 6 października 2022 r., PINB na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: Pr. bud.) wstrzymał Skarżącemu roboty budowlane polegające na budowie drogi dojazdowej zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...] i [...], wykonanej bez wymaganego pozwolenia oraz poinformował o możliwości złożenia w terminie 30 dni wniosku o legalizację i o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej (karta nr 86 akt administracyjnych). Postanowienie ŚWINB nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie PINB (karta nr 95 akt administracyjnych), zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1026/23, z uwagi na niesprostanie wymogom art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasadzie przekonywania. Wobec ww. rozstrzygnięcia tut. Sądu, ŚWINB postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2024 r. nr [...] uchylił postanowienie PINB nr [...] z dnia 6 października 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (karta nr 123 akt administracyjnych).
Także decyzja PINB nr [...] z dnia 11 lipca 2023 r., nakazująca Skarżącemu na podstawie art. 49e pkt 1 Pr. bud. rozbiórkę drogi dojazdowej (karta nr 103 akt administracyjnych), została uchylona decyzją ŚWINB z dnia 14 maja 2024 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia (karta nr 128 akt administracyjnych). Dalsza decyzja PINB nr [...] z dnia 10 lipca 2024 r. umarzająca postępowanie w sprawie (karta nr 138 akt administracyjnych), została uchylona decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia 27 sierpnia 2024 r. (karta nr 147 akt administracyjnych).
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania, PINB decyzją nr [...] znak [...] z dnia 9 października 2024 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 7 w zw. z art. 83 ust. 1 Pr. bud., nakazał Skarżącemu:
- wykonanie na działce położonej w R. przy ul. [...] odwodnienia liniowego wzdłuż granicy z działką [...] utwardzonego terenu działki [...] oraz odprowadzenia wód opadowych z tego odwodnienia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź na własny teren nieutwardzony, do dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego oraz
- rozbiórkę części utwardzenia na działce [...] tj. pasa o szerokości ponad 1,5 m licząc od granicy w głąb działki, w terminie do 30 marca 2025 r.
Organ wyjaśnił, że w związku z wpisami w Dziale III ksiąg wieczystych [...] oraz [...] dotyczących wzajemnej służebności drogi wzdłuż granicy działek [...] i [...] o szerokości łącznie 3 metrów (po 1,5 m na każdej z ww. działek), należało uznać, że Skarżący w zakresie tej służebności posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podał też, że zgodnie z zapisami protokołu z dnia 6 września 2022 r. spływ wód opadowych nie uległ zmianie, utwardzenie powierzchni części działki nie wpłynęło na zmianę ukształtowania terenu, doszło jednak do zintensyfikowania odprowadzenia wód opadowych zgodnie z naturalnym ukształtowaniem, tj. w kierunku działki nr [...]. Zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej, pozbawienie możliwości naturalnego wsiąkania wód w grunt powoduje, że większa ilość wody opadowej z terenu utwardzonego kierowana jest w stronę działki [...], w związku z tym niezbędne jest zdaniem organu wykonanie odwodnienia wzdłuż granicy, mające zabezpieczyć działkę sąsiednią przed napływem wód opadowych. Jednocześnie organ stwierdził, że organ nie miał prawa dysponowania nieruchomością sąsiednią ponad 1,5 metrowy pas od linii granicznej, zgodnie z ustanowioną służebnością przejazdu, i w tej części zasadne stało się nakazanie rozbiórki. Decyzja została doręczona Skarżącemu w dniu 10 października 2024 r.
W odwołaniu do tej decyzji, wniesionym w ustawowym terminie (w dniu 24 października 2024 r.), Skarżący podkreślił, że w sprawie nie został przeprowadzony żaden dowód, który by potwierdzał, że istniejące utwardzenie generuje natężenie wód opadowych w porównaniu ze stanem sprzed wykonania prac, by tylko wykonanie odwodnienia mogło zabezpieczyć działkę sąsiednią. Zdaniem Odwołującego się utwardzenie wykonane z kostki nie wymaga z uwagi na jego wielkość, ukształtowanie i usytuowanie wykonania odwodnienia. Skarżący wskazał też, że przedmiotowy szlak służebny jest niewielki, w znacznej części nie jest utwardzony, zatem nie generuje zagrożenia nadmiernego napływu wód na posesję sąsiednią. Zakwestionował zobowiązanie wykonania odprowadzenia wód na całej długości utwardzenia, a nie tylko na części pokrytej kostką. W odniesieniu natomiast do nakazu rozbiórki utwardzenia ponad pas o szerokości 1,5 m, wskazał, że właścicielka działki sąsiedniej nie wystąpiła z roszczeniem o jego usunięcie, a w tym zakresie właściwa jest droga cywilna.
Po rozpoznaniu odwołania, ŚWINB przywołaną na wstępie decyzją nr WINB.WOA.7721.380.2024.KS z dnia 20 marca 2025 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz wyznaczył nowy termin wykonania decyzji nr [...] na 30 czerwca 2025 r.
Po szczegółowym przywołaniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ odwoławczy wyjaśnił, że dokonywał już kwalifikacji wykonanych przez Skarżącego robót budowlanych wskazując, że wykonano utwardzenie gruntu, a nie budowę drogi. Zwrócił uwagę, że Sąd Rejonowy w W. w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] orzekł: "tytułem wynagrodzenia strony – R.P. i O.Z. ustanawiają wzajemną służebność drogi wzdłuż granicy działek na których zamieszkują a to: [...] i [...] w ten sposób, że na całej długości drogi wzdłuż granicy między tymi nieruchomościami strony pozostawiają po 1,5 metra od granicy w głąb swojej nieruchomości niezagrodzonego pasa tworzącego w ten sposób łącznie 3 metrową służebną drogę". Zważywszy zatem, iż utwardzenie powierzchni gruntu na ww. działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi (art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud.), nie zachodził w niniejszej sprawie przypadek samowoli budowlanej. Jednak każde roboty budowlane, powinny być zgodne z przepisami prawa, w tym normami techniczno-budowlanymi oraz aktami prawa miejscowego. Dla ww. działek brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. ŚWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że doszło do naruszenia m.in. § 28 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 z późn. zm., dalej: w.t.), a Inwestor przekroczył przy tym przysługujące mu ograniczone prawo rzeczowe w postaci sądowego ustanowienia drogi koniecznej na działce o nr [...] (naruszając art. 3 pkt 11 w zw. z art. 4 Pr. bud.), czym została wypełniona przesłanka z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr. bud.
Stwierdzenie możliwości doprowadzenia nieprawidłowości do stanu zgodnego z przepisami pozwalało na wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Wskazał, że wyznaczony obszar "drogi koniecznej" od strony działki należącej do M.K., został utwardzony kostką brukową, nie zaś kamieniem jak twierdzi Skarżący. Utwardzenia części powierzchni ww. działek nie wpłynęło na zmianę ukształtowania terenu, lecz zdaniem ŚWINB miało wpływ na zintensyfikowanie odprowadzania wód opadowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu, tj. w kierunku działki o nr [...]. Wskazał, iż wbrew twierdzeniom Skarżącego, kostka brukowa jest materiałem budowlanym, który nie zapewnia takiej przesiąkliwości wód opadowych do gruntu jak teren biologicznie czynny. Ponadto dla wykazania ww. okoliczności nie był wymagany określony dowód, a Strona także nie złożyła żadnego wniosku dowodowego. Okoliczność mogła zostać stwierdzona w oparciu o zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, m.in. dokumentację zdjęciową, z której wynika, iż ściana budynku garażu od strony przedmiotowego utwardzenia gruntu jest zawilgocona, co zdaniem ŚWINB jest wynikiem okresowego zalegania przy tej ścianie przy gruncie wód opadowych. W konsekwencji istniejące utwardzenie gruntu spowodowało zdaniem ŚWINB zaburzenie stosunków wodnych na działkach objętych postępowaniem, a co za tym idzie naruszenie § 28 w zw. z § 29 w.t. Nieprawidłowe odprowadzanie wód opadowych może zostać zlikwidowane poprzez wykonanie przez Skarżącego odwodnienia liniowego. ŚWINB stwierdził, że Skarżący posiada prawo do dysponowania m.in. działką o nr [...] na cele budowlane w zakresie 1,5 m począwszy od granicy tej działki. Zdaniem ŚWINB wskazany przez pełnomocnika Skarżącego stan posiadania samoistnego działki o nr [...] w zakresie wykraczającym ponad ww. 1,5 m powierzchni od granicy tej nieruchomości nie stanowi tytułu prawnego w rozumieniu przywołanego wyżej art. 3 pkt 11 Pr. bud. Zgodnie z protokołem z oględzin 29 grudnia 2020 r., odległość od granicy działek objętych postępowaniem do ściany budynku garażu i ogrodzenia położonych na działce o nr [...] wynosi 1,65 m. Całą przedmiotową powierzchnię Skarżący utwardził kostką brukową, w konsekwencji wykroczył w przedmiotowym zakresie poza przysługujące mu prawo do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, co uzasadnia nakaz rozbiórki. Zauważył także, że przedmiotowa częściowa rozbiórka istniejącego utwardzenia gruntu jest korzystna z punktu widzenia powiększenia powierzchni biologicznie czynnej w spornym miejscu, co może także zmniejszyć zaleganie wód opadowych przy ścianie obiektów znajdujących się na działce sąsiedniej.
Decyzja została doręczona pełnomocnikowi w dniu 21 marca 2025 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący. W skardze sformułował zarzuty naruszenia: art. 138 § 1 k.p.a. poprzez niezamieszczenie rozstrzygnięcia o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w pozostałej części (nieuchylonej) w mocy, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz poczynienie istotnych w sprawie ustaleń faktycznych bez oparcia ich w materiale dowodowym, co odnosi się do przyjęcia, iż istniejące na działce Skarżącego utwardzenie generuje takie natężenie wód opadowych, w porównaniu ze stanem sprzed jego wykonania, iż tylko wykonanie odwodnienia liniowego uchroni działkę sąsiednią przed nadmiernym napływem wód opadowych oraz co odnosi się do nakazania wykonania tego odwodnienia na całej działce Skarżącego, w sytuacji gdy tylko część tej działki jest pokryta kostka brukową, a także poprzez uznanie za celowe rozebrania kostki położonej na działce [...] w sytuacji gdy właściciele tej działki usunięcia tej kostki się nie domagali, kostka nie generuje żadnego negatywnego wpływu na korzystanie z tej działki, a wręcz przeciwnie - ułatwia korzystanie z niej.
Przy tych zarzutach, pełnomocnik Skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że wykonane prace polegały na ułożeniu kostki brukowej jedynie w okolicy garażu, a wcześniej na podwórzu, dojazd do drogi jest utwardzony zwykłym kamieniem, a na tego typu dojazdach nie stosuje się żadnych odwodnień, zaś nakazanie jego wykonania powinno zostać oparte na konkretnych dowodach, których zdaniem Skarżącego nie przeprowadzono. Jako niezrozumiałe Skarżący ocenił nakazanie wykonania odwodnienia także w pozostałej części działki, na której kostki brukowej nie ułożono. Zakwestionował także nakaz rozbiórki pasa o szerokości kilkudziesięciu centymetrów na posesji sąsiedniej nr [...], która to część jest elementem dojazdu do drogi, a jej wykonanie nie wpłynęło w żaden negatywny sposób na przedmiotowe działki.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 645/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2025 r. Uczestniczka postępowania M.K. wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego oraz przepisami procedury administracyjnej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach, sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione kryteria, została objęta opisana wyżej decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych. Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tryb naprawczy, o którym mowa w art. 50 i art. 51 Pr. bud., znajduje zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f Pr. bud., jeżeli roboty budowalne zostały wykonane m.in.: w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 51 ust. 7 omawianego prawa). Celem postępowania naprawczego jest przede wszystkim doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego, w toku postępowania należy ustalić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, a jeśli nie to jakie ewentualnie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W tym przypadku organ, w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud., nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Natomiast w przypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem organ ma obowiązek orzec na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakaz zaniechana dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Ponieważ, na gruncie rozpoznawanej sprawy, roboty budowlane nie prowadziły do realizacji nowego obiektu budowlanego ani jego części, a stanowiły inny przypadek niż wskazany w art. 48 i 49b ustawy, to niewątpliwie rozważenia wymagał przepis art. 51 ust. 1 Pr. bud. Przypomnieć również w tym miejscu należy treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. w sprawie o sygn. II OPS 1/16, w której wskazano, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy Prawo budowlane, a także art. 51 ust. 7 tej ustawy jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego badały czy wykonane przez Skarżącego roboty budowlane polegające na utwardzeniu części terenu działki nr [...] oraz nr [...] pozostają zgodne z przepisami, w tym przepisami warunków technicznych. W ocenie organów na skutek prac: doszło do "zintensyfikowania odprowadzania wód opadowych zgodnie z naturalnym spadkiem terenu" co stanowiło podstawę nałożenia obowiązku wykonania stosownego odwodnienia liniowego, celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud.), zaś w zakresie stwierdzonego przez organy przekroczenia przez Skarżącego przysługującego prawa dysponowania nieruchomością sąsiednią nr [...] na cele budowlane, wobec ustalenia braku możliwości ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, uzasadniało nakaz rozbiórki (art. 51 ust. 1 pkt 1 pr. bud.). Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem, argumentując, iż brak jest dowodów potwierdzających konieczność wykonania odwodnienia, tym bardziej na całej długości utwardzenia działki, zakwestionował też celowość rozbiórki, zaznaczając, że ta cześć pasa kostki brukowej jest elementem dojazdu do drogi publicznej. Przedmiotowe roboty zostały zrealizowane częściowo na terenie nieruchomości obciążonej służebnością drogową, a częściowo w obszarze działki stanowiącej własność Uczestniczki postępowania. Pomimo, że utwardzenie powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 29 ust. 4 pkt 4 Pr. bud.), nie zwalnia to organów od oceny czy niepodlegające reglamentacji wykonane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, w tym warunkami technicznymi. Regulacją poddaną analizie stał się § 29 w.t., zgodnie z którym dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność "dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych" zawarta w treści przepisu § 29 w.t. obejmuje swoim zakresem nie tylko wpływanie na ogólny kierunek spływu wody, ale również może dotyczyć ingerencji w inne parametry nurtu wody zaburzające dotychczasowy stan hydrologiczny badanego obszaru. Należy to oczywiście każdorazowo badać stosownie do okoliczności danej sprawy (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 2283/22). Badanym w sprawie parametrem było - określone przez organy - wzmożenie spływu wód opadowych.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do stwierdzenia naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tej regulacji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze.
Jak wynika z sentencji zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku oraz wyznaczył nowy termin wykonania decyzji nr [...] na 30 czerwca 2025 r. W niniejszej sprawie treść sentencji decyzji ŚWINB ogranicza się jedynie do rozstrzygnięcia sprawy w części dotyczącej uchylenia decyzji organu pierwszej instancji co do terminu wykonania obowiązku, w tym zakresie organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w części i orzekł co do istoty sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy nie podjął rozstrzygnięcia, co do pozostałego zakresu sprawy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, w myśl którego organ odwoławczy jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia odnoszącego się do całości sprawy zakończonej decyzją pierwszoinstancyjną. Nie może on pozostawić poza zakresem swego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek części sprawy załatwionej decyzją organu pierwszej instancji (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1632/20).
Organ odwoławczy powinien orzec co do pozostałej części decyzji, gdyż tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania wniesionego od całej decyzji będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r. sygn. II OSK 19/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3120/13). Treści rozstrzygnięcia nie można też domniemywać z treści uzasadnienia. Sentencja musi zatem zawierać rozstrzygnięcie, co do całości zakresu sprawy, który został wyznaczony przez normę prawną.
Zaskarżona decyzja nie odpowiada zatem prawu, ponieważ organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej w pełnym jej zakresie. Dopóki WINB nie wypowie się co do całości sprawy, nie można podejmować analizy merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie jest bowiem rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu administracji publicznej.
Zważając też, iż sentencja decyzji powinna być sformułowana w sposób jasny, tak aby strona nie miała wątpliwości o jakich uprawnieniach i obowiązkach organ rozstrzygnął, zauważyć należy, że Skarżący zgłaszał wątpliwości co do obowiązku wykonania odprowadzenia liniowego na całej długości utwardzenia. Jak podał na działce zastosowano zarówno kostkę brukową jak i kamień. W tym miejscu Sąd jedynie sygnalizuje, że materiał dowodowy, w szczególności dokumentacja fotograficzna, nie obejmuje nieruchomości nr [...] wzdłuż całej granicy z działką nr [...], także ze sporządzonych szkiców nie wynika jednoznacznie czy wzdłuż granicy utwardzenie wykonano w całości z kostki brukowej czy też z kruszywa (karty nr 5-7, nr 55, nr 82-86, nr 130-131 akt administracyjnych), zgłoszona w odwołaniu wątpliwość, istotna także dla wykonania obowiązku, powinna zostać jednoznacznie wyjaśniona przez organ odwoławczy, tymczasem z akt sprawy nie wynika nawet na jakiej długości teren został utwardzony, a jednocześnie jakiego odcinka dotyczy nałożony obowiązek.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę, rzeczą organu odwoławczego będzie zatem wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego przedstawione wyżej uwagi Sądu.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.