II SA/BD 668/24

II SA/Bd 668/24 - Wyrok WSA w Bydgoszczy
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Sędziowie
Joanna Brzezińska /przewodniczący/
Mariusz Pawełczak
Renata Owczarzak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak Protokolant starszy sekretarz sądowy Marlena Krzyżaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] maja 2022r. [...] Spółka G. Sp. z o.o.
w T. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym [...] I., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy w I., V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą
nr [...], stanowiącej zgodnie z wpisem w księdze wieczystej własność [...] z siedzibą w Ł. .
W uzasadnieniu wniosku Spółka wskazała, iż zamierza w ramach przebudowy zlokalizować na przedmiotowej działce gazociąg niskiego ciśnienia o średnicy dn 125 PE i przyłącze o średnicy dn 90 PE w ramach zadania "Przebudowa gazociągu przy ul. [...] i przyłącza gazowego niskiego ciśnienia do budynku przy ul. [...] wraz
z przepięciem istniejącego przyłącza do budynku przy ul. [...] w I.;
ul. [...], P., M.". Koncepcja przeprowadzenia sieci gazowych zaproponowana przez projektanta stanowi najkrótsze i najbardziej optymalne rozwiązanie. Realizacja inwestycji ma pozwolić na sprawniejsze i bezpieczniejsze dostarczanie gazu ziemnego do odbiorców końcowych na osiedlu R. w I.. Inwestor wskazał, że publiczny charakter inwestycji Spółki wynika z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344), dalej "u.g.n.
Ponadto we wniosku wskazano, że [...] Spółka G. Sp. z o.o.
w ramach planowanej inwestycji przystąpiła do rokowań z właścicielem przedmiotowej nieruchomości celem pozyskania tytułu prawnego do jej dysponowania na cele budowlane.
Łączny okres 3 tygodni to czas niezbędny do wykonania prac na działce nr [...] z jednoczesnym uwzględnieniem, że prace powinny być wykonane w okresie od kwietnia do października, ze względu na warunki pogodowe. Dokładny termin wykonania nie jest możliwy do określenia. Wykonawca będzie wyłoniony przez inwestora w przetargu. Inwestor określił, że dla danej inwestycji pas eksploatacyjny i strefa kontrolowana wynoszą 1 m szerokości i 0,5 m po obu stronach od osi gazociągów. Jednocześnie inwestor wskazał, że w strefie kontrolowanej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej.
[...] SA zarzuciła, że pełnomocnik inwestora nie przedłożył żadnych alternatywnych propozycji przebiegu trasy gazociągu oraz nie podjął żadnych rozmów w celu ustalenia ewentualnego przebiegu trasy i próby jakiegokolwiek porozumienia sią, aby uzyskać zgodę. Dodatkowo wskazano, że działka ma ponad 6000 m˛, w związku z czym przebudowa i dobudowa dodatkowego odcinka gazociągu spowodowałaby znaczące ograniczenie dla właściciela tej nieruchomości i uniemożliwiłaby ewentualną rozbudowę i przebudowę istniejącego obiektu handlowego, a co za tym idzie, obniżenie wartości nieruchomości. Trasa gazociągu może przebiegać przez działkę sąsiednią, zabudowaną budynkiem wielorodzinnym, bądź przez inny teren wspólnoty mieszkaniowej na potrzeby której inwestycja ma być realizowana.
Decyzją z dnia [...] września 2022r., znak: [...] Starosta I. orzekł o odmowie wydania ograniczenia korzystania z nieruchomości.
Starosta I. ustalił, że inwestor prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, które zakończyły się brakiem porozumienia. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. I. dla obszaru położonego w rejonie ulic: Wojska [...], L. B., J. M. i al. 800-lecia I., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2021 r. Na nieruchomości położonej w I., obr. 2, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] stanowiącej własność [...] SA nie został wskazany przebieg planowanej inwestycji w postaci linii rozgraniczającej tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania oraz terenów do realizacji celów publicznych oraz linie rozgraniczające te tereny. Zgodnie z treścią rozdziału 2 § 14 pkt 6 na terenach objętych treścią ww. dokumentu dopuszcza się utrzymanie, remonty, rozbudowę, przebudowę i rozbiórkę istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także niezwiązanych z obsługą terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi.
Organ stwierdził, że brak przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów, na których położone są działki stanowiące własność [...] SA na realizację celów publicznych oznacza, że w sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n.
Decyzją z dnia [...] marca 2023 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 544/23 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analiza treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym nakazuje uznać, iż stanowisko Starosty oraz Wojewody jest wadliwe, a stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć jest niekompletne. Przytoczona argumentacja nie wyjaśnia bowiem w pełni kwestii zgodności inwestycji z obowiązującym planem miejscowym. Organy odnoszą się bowiem w swoich wywodach jedynie do załączników graficznych do planu oraz ogólnych ustaleń planu bez wskazania na zapisy w części szczegółowej dotyczącej terenu obejmującego przedmiotową działkę inwestycyjną. Organy nawet nie wskazały w jakim obszarze ustalonym w planie ww. działka jest zlokalizowana. Nie ustaliły także w jaki sposób zakwalifikować planowaną inwestycję - tj., czy Skarżąca planuje przebudowę istniejącej sieci (przebiegającej przez przedmiotową działkę) - co wynika z wniosku, czy też inwestycja obejmować ma budowę nowej sieci - co wydaje się sugerować organ odwoławczy, powołując się na brak wyrysowania w planie miejscowym przebiegu sieci gazowej.
Z art. 124 u.g.n. co prawda wynika, że w celu realizacji inwestycji celu publicznego konieczne jest, aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację takich inwestycji i określał jej lokalizację, jednakże zdaniem Sądu, należy w rozpoznawanej sprawie podzielić stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1150/21, zgodnie z którym "obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu". Jak trafnie zwrócił bowiem uwagę Naczelny Sąd Administracyjny: przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Sformułowanie w art. 15 ust. 2 pkt 10 ww. ustawy "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia granic terenów inwestycji celu publicznego, a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.
WSA w Bydgoszczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie z pewnością na terenie przedmiotowej działki obowiązują ogólne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu w granicach planu przewidziane w § 14. W pkt 4 tego paragrafu wskazano, że systemem infrastruktury technicznej obejmuje się też sieci gazowe. W pkt 6 ustalono możliwość utrzymania, remontów, rozbudowy, przebudowy i rozbiórki istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także niezwiązanych z obsługą terenu. Przepisy ww. planu nie tylko jednak dopuszczają możliwość przebudowy istniejącej sieci gazowej, lecz także nie zakazują lokalizacji sieci infrastruktury technicznej w zakresie zaopatrzenia w gaz ziemny. Organy pominęły brzmienie punktu 5 ww. paragrafu, zgodnie z którym w planie przewiduje się także budowę i rozbudowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Plan dopuszcza zatem budowę także nowych linii sieci gazowej, jednakże dopuszcza jej lokalizację w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi lub infrastrukturę techniczną, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej (§14 pkt 5).
Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że przed wydaniem decyzji w odniesieniu do zamierzeń Spółki i opisu planowanej inwestycji (ujętego we wniosku i jego uzupełnieniu) konieczne będzie jednoznaczne zakwalifikowanie przez organ, czy w sprawie mamy do czynienia z przebudową, czy budową infrastruktury, oraz dokonanie wnikliwej analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto odniesienie się do przesłanki przeprowadzenia rokowań z uczestnikiem postępowania przed datą złożenia wniosku.
Wojewoda po ponownym rozpatrzeniu odwołania, decyzją
z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...]:
1. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
2. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonej w I., obręb 2, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,6030 ha, stanowiącej własność [...] SA z siedzibą w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], poprzez udzielenie [...] Spółce G. Sp. z o.o.
z siedzibą w T. zezwolenia na zajęcie nieruchomości w celu przebudowy gazociągu przy ul. [...] i przyłącza gazowego niskiego ciśnienia do budynku przy ul. [...] wraz z przepięciem istniejącego przyłącza do budynku przy
ul. [...] w I..
3. ustalił następujące parametry wykonywanych robót:
. odcinek nr [...] - sieć gazowa - o przekroju nie większym niż 125 mm na długości 106,5 mb, na głębokości co najmniej 1,0 m i szerokości pasa strefy kontrolowanej oraz pasa eksploatacyjnego 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu);
. odcinek nr [...] - przyłącze gazowe (przepięcie istniejącego przyłącza do budynku ul. [...]) - o przekroju nie większym niż 90 mm na długości 2,1 mb, na głębokości co najmniej 1,0 m i szerokości pasa strefy kontrolowanej oraz pasa eksploatacyjnego 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu),
4. udzielił zgody na zajęcie pasa o szerokości 3 m o długości łącznej L=108,6 mb na okres 3 tygodni wykonywania całości prac na działce nr [...], określonych w pkt 3,
5. właściciel nieruchomości opisanej w pkt 2 ma obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii gazociągu opisanego w pkt 2 i 3.
6. zobowiązał [...] Spółkę G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. do przywrócenia nieruchomości, o której mowa w pkt 2 decyzji, do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu przebudowy opisanej w pkt 2,
a jeżeli na skutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości do uzgodnienia i zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości.
7. obowiązek udostępnienia nieruchomości określony w pkt 5 podlega egzekucji administracyjnej.
8. przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym ma nastąpić ograniczenie został szczegółowo przedstawiony na załączniku graficznym załączonym do wniosku, stanowiącym integralną część decyzji.
9. ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że we wniosku z dnia [...] maja 2022 r. w sprawie wydania decyzji w trybie art. 124 i art. 6 ust. 2 u.g.n., P. T. podała, iż planowana inwestycja polega na przebudowie gazociągu przy ul. [...] i przyłącza gazowego niskiego ciśnienia do budynku przy ul. [...] wraz z przepięciem istniejącego przyłącza do budynku przy ul. [...] w I.. Koncepcja przeprowadzenia sieci gazowych zaproponowana przez projektanta stanowiła najkrótsze i najbardziej optymalne rozwiązanie; najbardziej zbliżona do trasy istniejących rurociągów. Realizacja inwestycji ma pozwolić na sprawniejsze i bezpieczniejsze dostarczanie gazu ziemnego do odbiorców końcowych na osiedlu R. w I.. Na działce nr [...] obecnie swój przebieg mają gazociągi niskiego ciśnienia - 2 sztuki (DN 100 stal.). Projektant naniósł przebieg sieci gazowych wraz z wymaganą armaturą w taki sposób, aby potencjalne zamierzenia inwestycyjne właściciela nie zostały zablokowane.
Już [...] czerwca 2022 r. Starosta I. wystąpił do inwestora o podanie, jakie prace wykonywane będą na przedmiotowej nieruchomości.
P. z dnia [...] lipca 2022 r. P. T. wskazała, że inwestycja na działce nr [...] polegać będzie na przebudowie istniejącej sieci o średnicy DN100 stalowej na sieć o średnicy dn 125 PE (rura typu 2 z polietylenu). W ramach danej przebudowy przepięte będzie także istniejące przyłącze o średnicy dn 90 PE do budynku ul. [...], a inwestycję należy zakwalifikować jako przebudowę istniejącej sieci, przebiegającej przez przedmiotową działkę nr [...].
Zdaniem Wojewody bezsporne jest, że planowane przez Spółkę przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego M. I. dla obszaru położonego w rejonie ulic: Wojska [...], L. B., J. M. i al. 800-lecia I. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] maja 2021 r. (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pon. z [...] czerwca 2021 r. poz. 2844), przeważająca część nieruchomości nr [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 20 U/UC, pozostałe fragmenty znajdują w jednostkach bilansowych oznaczonych w ustaleniach planu symbolami: 7MW, 23 MW i 02 KDD.
Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że inwestycja dotyczyć będzie terenu 20 U/UC. Ponadto z analizy planu miejscowego wynika, że na terenie przedmiotowej działki obowiązują ogólne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu w granicach planu przewidziane w § 14,
a zgodnie z pkt 4 tego paragrafu, system infrastruktury technicznej tworzą m.in. sieci
i urządzenia gazowe. W pkt 6 ustalono możliwość utrzymania, remontów, rozbudowy, przebudowy i rozbiórki istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także niezwiązanych z obsługą terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei na podstawie pkt 5 ww. paragrafu plan przewiduje także możliwość budowy i rozbudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem ich lokalizacji w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi lub infrastrukturę techniczną, a w sytuacjach szczególnych, w granicach innych terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Ponadto nowe, rozbudowywane i przebudowywane sieci i przyłącza: telekomunikacyjne, elektroenergetyczne średnich i niskich napięć oraz gazowe realizować należy zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 14 pkt 12). Z kolei ustalenia szczegółowe planu dla terenów oznaczonych symbolem 20 U/UC, 7MW, 23 MW i 02 KDD nie przewidują w tym zakresie innych szczegółowych uwarunkowań bądź ograniczeń czy zakazów.
Biorąc pod uwagę powyższe zapisy powołanego planu, organ odwoławczy stwierdził, że jednoznacznie dopuszczają one przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej, jak i lokalizowanie nowych urządzeń, sieci oraz przyłączy na terenach objętych planem. Co prawda warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest brak kolizji z ustaleniami szczegółowymi odnoszącymi się do terenów o określonej funkcji, jednakże takich kolizji w ustaleniach szczegółowych brak.
Wojewoda wskazał, że ingerencja w prawo własności nieruchomości ma swoje legalne uzasadnienie, ponieważ prawo własności nie jest prawem bezwzględnym
i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi
w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest w ocenie organu II instancji niewątpliwie art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), który przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Jednocześnie inwestycja zgodnie z dodatkowymi wyjaśnieniami pełnomocnika [...] Spółki G. Sp. z o.o. dotyczyłaby jedynie przebudowy istniejącej sieci gazowej, a zatem nie stanowiłaby inwestycji nowej, bowiem z przedstawionych przez inwestora we wniosku z dnia [...].05.2022 r. informacji wynika, że na działce nr [...], obr. 2 obecnie swój przebieg mają gazociągi niskiego ciśnienia - 2 szt. DN 100 stal. - (k.45).
Wojewoda podkreślił, że co do zasady plan miejscowy powinien precyzyjnie określać lokalizację jedynie nowych inwestycji, ale wymóg ten nie dotyczy modernizacji inwestycji już istniejących - tak jak w niniejszej sprawie. Jednocześnie, mając na względzie zamierzenia inwestora, zauważyć również należy, iż dopuszczalność realizacji przebudowy sieci gazowych wynika z przepisu § 14 pkt 6 i pkt 12 planu miejscowego. Natomiast przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje dla organu administracyjnego takiego uprawnienia, na podstawie którego kwestie te mogłyby zostać podważone w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji. Na uwadze trzeba mieć również fakt, iż sieć gazowa jest obiektem liniowym w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 3 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 r., poz. 725) w związku z tym, lokalizowana jest na szeregu graniczących ze sobą jedna po drugiej nieruchomościach. Z przepisu art. 124 u.g.n. wynika, że w celu realizacji inwestycji wymienionych w powyższym przepisie konieczne jest, aby plan miejscowy dopuszczał na danym terenie realizację inwestycji celu publicznego i określał jej lokalizację.
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 28 marca 2022 r. (I OSK 1150/21), obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci
w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Jak wskazał NSA: przepisy art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie przewidują takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Sformułowanie zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia granic terenów inwestycji celu publicznego, a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17).
Przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania
z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] inwestor przeprowadził rokowania
z właścicielem przedmiotowej nieruchomości w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie prac związanych z realizacją wskazanego we wniosku przedsięwzięcia i rokowania te, których nie sposób uznać za pozorne, nie przyniosły pozytywnego rezultatu. O fakcie tym, zdaniem Wojewody świadczą znajdujące się w aktach sprawy: pisma inwestora z dnia [...].03.2022 r. skierowane do Zarządcy nieruchomości oraz pismo z dnia [...].03.2022 r. skierowane do właściciela [...] SA z siedzibą w [...]. Obydwa pisma stanowiły prośbę o wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, udostępnienie nieruchomości na czas robót oraz celem trwałej lokalizacji urządzeń. Jednocześnie wskazano w nich przedmiot i zakres inwestycji. Dodatkowo
w piśmie z dnia [...].03.2022 r. [...] Spółka G. Sp. z o.o. z siedzibą w T. wskazała, że na przedmiotowej działce nr [...] zlokalizowana jest czynna sieć gazowa niskiego ciśnienia o średnicy DN100 st. P. z dnia [...].03.2022 r. [...] SA podała, że podtrzymuje stanowisko Zarządcy nieruchomości i nie wyraża zgody na wejście na teren działki nr [...] celem przeprowadzenia jakichkolwiek robót związanych z ww. inwestycją tj. przebudową sieci i przyłączy gazowych, a także nie wyraża zgody na udostępnienie oraz dysponowanie w jakiejkolwiek formie nieruchomością przy ul. [...] w I. w celu realizacji powyższych zamierzeń projektowych.
Z powyższego, w przekonaniu Wojewody wynika, że inwestor występował
o wyrażenie zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazał również na czym będą polegać prace, zaproponował podpisanie oświadczenia woli dotyczącego udostępnienia nieruchomości pod projektowanymi urządzeniami, a pomiędzy inwestorem, a właścicielami nieruchomości nie doszło do porozumienia, gdyż [...] SA jednoznacznie nie wyraziła zgody na niniejszą inwestycję. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań; mogą one być zatem zakończone w dowolnym czasie, a przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie uzależnia uzyskania zgody administracyjnej od określenia przez inwestora takiej oferty, która satysfakcjonowałaby właściciela nieruchomości. Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości, oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa wart. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a druga strona ich nie zaakceptowała, lub też nie odpowiedziała na propozycję. Nie jest kwestią sporną, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i charakteru rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany.
Natomiast, aby stwierdzić, czy obowiązek rokowań, o którym mowa wart. 124 ust. 3 u.g.n. został dochowany, zdaniem Wojewody istotna jest prawidłowa wykładnia powołanego przepisu. Zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Z powołanego przepisu wynika, że rokowania mają dotyczyć uzyskania zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa wart. 124 ust. 1 u.g.n. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ ustala jedynie fakt istnienia rokowań, a nie bada zaś przyczyn i braku zgody stron (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3371/18, LEX nr 2753461).
W skardze do Sądu [...] SA z siedzibą w [...] zaskarżyła decyzję organu odwoławczego, zarzucając następujące naruszenia:
1. art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia [...] sierpnia 1997 r. (dalej: UoGN) poprzez błędne przyjęcie, że przed udzieleniem przedmiotowego zezwolenia doszło do rokowań między Spółką (czyli właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. 1/152 położonej w I.), a wnioskodawcą - [...] Spółka G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej: Wnioskodawca lub PSG),
2. art. 107 § 1 pkt. 8 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia [...] czerwca 1960 r. z późniejszymi zmianami (dalej: kpa) w związku z art. 124 ust. 1 UoGN poprzez niepodpisanie załącznika graficznego do decyzji (mapy) zawierającego przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia danej nieruchomości,
3. art. 107 § 1 pkt. 5 kpa w związku z art. 124 ust. 1 UoGN poprzez brak dokładnego oznaczenia oraz umiejscowienia części nieruchomości podlegającej ograniczeniu decyzją na załączniku do przedmiotowej decyzji,
4. naruszenie art. 124 ust. 1 UoGN oraz art. 7 kpa w związku z art. 3 pkt. 7a ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. z późniejszymi zmianami poprzez błędne przyjęcie, że planowane przez PSG przedsięwzięcie stanowi przebudowę, przez co następnie błędnie przyjęto, że jest to przedsięwzięcie zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na tym terenie,
5. naruszenie art. 124 ust. 1 UoGN w związku z art. 77 § 1 kpa, art. 107 § 3 kpa oraz art. 7 kpa poprzez niedokonanie analizy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego wyjaśnienia przez organy wszystkich okoliczności istotnych dla dokonania analizy jak najmniejszej uciążliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez Spółkę i wpływu przedmiotowej inwestycji na wartość nieruchomości.
W uzasadnieniu zarzutów skarżąca spółka podniosła, iż
w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka przeprowadzenia rokowań między Spółką a Wnioskodawcą, o której mowa w art. 124 ust. 3, ponieważ rokowania w przedmiotowej sprawie polegały wyłącznie na przesłaniu przez PSG oświadczenia do podpisu przez [...] S.A. o udzieleniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, więc bez wątpienia miały one charakter pozorny. Nie doszło do spotkania, czy omówienia w inny sposób zasad współpracy, lokalizacji danej inwestycji, terminów prac, czy odszkodowań. Spółka miała po prostu podpisać przygotowane przez Wnioskodawcę oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością i nie miała żadnego wpływu na jego treść. W przedmiotowej sprawie rokowania ograniczono tylko do wysyłki do przedstawiciela Spółki pisma z instrukcją podpisania zgody na lokalizację inwestycji na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. 1/152 położnej w I., nie wchodząc w żaden kontakt faktyczny, ani inny realny kontakt. Zdaniem skarżącej, należy zatem uznać, że rokowania miały charakter pozorny i nie dotyczyły najważniejszych elementów porozumienia obejmującego zgodę na dysponowanie nieruchomością jak np. czas zajęcia nieruchomości, kwestie odszkodowawcze czy nawet samo miejsce posadowienia gazociągu na nieruchomości (m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Go 98/19, opublikowano: LEX nr 2676582). W przedmiotowej sprawie, Spółce nie zostały zaproponowane żadne z powyżej wspomnianych warunków, a jedynie przesłano jej oświadczenie do podpisu mówiące o tym, że PSG może zbudować daną inwestycję na danej nieruchomości, przez co pozbawiono Spółkę realnego wpływu na treść takiej zgody czy jej omówienie. Nie można zatem mówić o rokowaniach, gdy druga strona tylko występuje z jednostronną propozycją i nie okazuje żadnej woli, by swoją propozycję zmienić.
Zdaniem skarżącej, gdyby rozumieć zapis art. 124 ust. 3 UoGN w ten sposób, że wystarczającym do spełnienia przesłanki rokowań przed złożeniem wniosku, o którym mowa w art. 124 ust. 2 UoGN jest wysłanie oświadczenia właścicielowi do podpisu
o prawie do korzystania z danej nieruchomości przez wnioskodawcę (co miało miejsce
w przedmiotowej sprawie), to wówczas bez wątpienia instytucja decyzji z art. 124 ust.
1 UoGN mogłaby stanowić podstawę do naruszenia prawa własności. Tymczasem ta decyzja, nazywana potocznie "małym wywłaszczeniem" zgodnie z art. 112 ust. 2 UoGN może być wydawana, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.
Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie skarżącej nie ma wątpliwości, że nie doszło do przeprowadzenia rokowań w przedmiotowej sprawie.
Decyzja zawiera ponadto nieprawidłowy załącznik graficzny, który stanowi integralną część rozstrzygnięcia i załącznik ten (mapa) nie został podpisany przez pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt. 8 kpa, decyzja zawiera - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji. Do przedmiotowego rozstrzygnięcia została dołączona tylko kserokopia mapy sporządzonej przez PSG i nie jest ona opatrzona żadnym podpisem, w tym przede wszystkim Wojewody lub upoważnionego pracownika Wojewody. Załącznik ten wskazuje, zgodnie z częścią tekstową decyzji, obszar zajęcia nieruchomości i szczegółowego umiejscowienia projektowanej sieci gazowej, czyli stanowi najważniejszą część takiej decyzji, czyli jej merytoryczne rozstrzygnięcie, które określa prawa i obowiązki zarówno PSG jak i Skarżącej. Stąd też brak podpisu na tym elemencie decyzji bez wątpienia stanowi istotne naruszenie przepisów i sprawia, że decyzja taka nie może ostać się w obrocie prawnym, co potwierdza także orzecznictwo np. w Wyroku WSA w Olsztynie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt. II SA/Ol 583/18, opublikowano Legalis: 1839886. Na załączniku graficznym nie znajduje się także żadna adnotacja wskazująca nr decyzji, datę jej wydania, co mogłoby potwierdzać, że mapa ta jest integralną częścią tej decyzji, jej rozstrzygnięcia. Skoro więc załącznik mapowy nie został podpisany, nie ma na nim wskazanego odniesienia do decyzji, to bez wątpienia, w ocenie skarżącej jest to uchybienie stanowiące podstawę do uchylenia decyzji, gdyż decyzja taka nie jest kompletna.
Spółka dodatkowo podała, że na mapie dołączonej do decyzji, która jak wskazano w zarzucie nr [...] nie została podpisana, ani też nie zawiera odniesienia do decyzji, nie został określony w sposób precyzyjny przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym ma nastąpić ograniczenie. Dodatkowo, na samej mapie, nie wskazano w sposób jednoznaczny odcinków nr [...], o których mowa w pkt. 3 decyzji, w tym, w żadnym miejscu nie ma według Skarżącej, podanych takich samych parametrów tej inwestycji jak w pkt. 3. Na przedmiotowej mapie znajduje się szereg innych oznaczeń, symboli, kolorów oraz pojęć (jak np. typ rur), które sprawiają, że sama mapa jest nieczytelna, w tym nawet nie można ustalić granic przedmiotowej nieruchomości czy dokładnej lokalizacji linii, która ma powstać. Inaczej mówiąc, dołączona mapa nie wskazuje w swojej legendzie ani w innym miejscu, przebiegu odcinka sieci gazowej ani obszaru zajęcia nieruchomości, na które powołuje się rozstrzygnięcie tekstowe. Zdaniem skarżącej, jest więc sprzeczność (niezgodność) między treścią decyzji, a rzekomym załącznikiem, ponieważ te dwa dokumenty operują innymi pojęciami, które są rozbieżne, a także nie są czytelne.
Skoro nie sposób jest zidentyfikować na mapie "obszaru zajęcia nieruchomości ani przebiegu odcinków sieci gazowej", która ma powstać w danym miejscu przedmiotowej działki, to oczywistym w ocenie skarżącej spółki jest, że prawa i obowiązki stron nie zostały określone w sposób prawidłowy. Działka o nr ew. 1/152 położona w I. ma obszar ponad 0,6 ha, stąd koniecznym jest dokładne określenie części nieruchomości, poprzez wyraźne zaznaczenie jej na mapie oraz dokładnie opisanie w części tekstowej, gdzie dana inwestycja może przebiegać i w którym miejscu dane uprawnienie PSG może być wykonywane.
Skarżąca spółka powzięła także wątpliwości, czy przedmiotowa inwestycja projektowana przez PSG stanowi rozbudowę lub budowę, o której mowa w powołanych przez organ zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia
[...] maja 2021 r. uchwalonym uchwałą Rady M. I. nr [...] (dalej: MPZP). W opinii Spółki, kwestia ta nie została w ogóle wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie, a ograniczyła się wyłączenie do zapytania Wnioskodawcy jak daną inwestycję on sam klasyfikuje. Inaczej mówiąc, ograny nie ustaliły jakie dokładne prace będą wykonywane na działce stanowiącej własność Spółki. Takie działanie, w przekonaniu skarżącej stanowi naruszenie art. 7 kpa, a inwestycja wówczas nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] maja 2021 r. Zapisy szczególne MPZP odnoszące się do przedmiotowej działki (§ 24) nie zezwalają na możliwość lokalizacji takiej inwestycji na nieruchomości, a dodatkowo w § 14 MPZP jest wskazane, że nowe i rozbudowywane sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, o których mowa w pkt. 4, lokalizować w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi lub infrastrukturę techniczną, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej.
Skoro więc zapisy § 24 MPZP, które stanowią przepisy szczególne, odnoszące się ściśle nieruchomości nie zezwalają na lokalizację inwestycji celu publicznego,
a zapisy § 14 MPZP mówią, że taką infrastrukturę (zarówno budowę jak rozbudowę) lokalizować w drogach lub terenach przeznaczonych konkretnie na taką infrastrukturę
(a przedmiotowa działka nie jest drogą i nie jest też terenem przeznaczonym na budowę takiej infrastruktury) to w ocenie spółki oznacza to, że planowana linia sieci gazowej nie jest zgodna z zapisami MPZP.
Skarżąca spółka zwróciła również uwagę, że organy w przedmiotowej sprawie
w ogóle nie wzięły pod uwagę wpływu lokalizacji i budowy danej inwestycji PSG na nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. 1/152 w m. I. oraz na wartość tej nieruchomości. W decyzji organ w żadnej części tego rozstrzygnięcia nie odniósł się do możliwości lokalizacji tej inwestycji na nieruchomościach sąsiednich, czy faktu, że przedmiotowa nieruchomość będąca własnością Spółki, jest ściśle (zwarcie) zabudowana, znajduje się na niej pawilon handlowy wraz z parkingiem, drogami dojazdami dla dostawców, ciągami komunikacyjnymi dla pieszych etc.
W ocenie skarżącej, organy nie przenalizowały możliwości lokalizacji linii gazowych na nieruchomościach sąsiednich, gdzie mają być zlokalizowane budynki, dla których dana sieć gazowa ma zostać zbudowana i które w znacznej części są pokryte roślinnością i nie są zabudowane. Nawet z logicznego punktu widzenia, skoro dana budowa ma powstać w celu zapewnienia gazu dla budynku znajdującego się na działce sąsiedniej i jeśli jest faktyczna możliwość ich lokalizacji w tym miejscu, to taki gazociąg powinien zostać umiejscowiony na terenie takiej działki sąsiedniej.
Skarżąca zwróciła uwagę, że nie ma wątpliwości, iż lokalizacja danej inwestycji bardzo blisko budynku handlowego, na znacznej długości tej nieruchomości i fakt, że jest to niewielka działka o powierzchni ok. 0,6 ha, wpłynie na wartość przedmiotowej nieruchomości, a dodatkowo będzie stanowić potencjalne utrudnienia na etapie np. rozbudowy pawilonu w związku z przepisami technicznymi wymagającymi zachowanie odległości danej inwestycji od zabudowań, dokonania uzgodnień
z zarządcami sieci etc. Inaczej mówiąc, organ nie dokonał tzw. analizy uciążliwości powyższych okoliczności, o której mowa powyżej, a także w orzecznictwie (np. Wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2340/16, opublikowano: Legalis
nr 1829127, Wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2017 r sygn. akt I OSK 1437/17, opublikowano: Legalis nr 1728230, Wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Go 80/23, opublikowano: Legalis nr 2928894), a jedynie bez jakichkolwiek refleksji przyjął koncepcję budowy PSG jako jedyną możliwą do realizacji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy
z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie
z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że nie jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2024 r., nr [...], na mocy której po ponownym rozpatrzeniu odwołania, uchylono decyzję organu I instancji i udzielono zgodę na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej w celu przebudowy istniejącego odcinka sieci gazowej niskiego ciśnienia wraz z budową przyłącza do oznaczonych budynków.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów
i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z kolei zgodnie z ust. 3 przywołanej regulacji udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami
z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Decyzja ostateczna stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust. 7).
Ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia zezwolenia podmiotowi realizującemu konkretne przedsięwzięcie od spełnienia ściśle określonych przesłanek: zgodności zezwolenia z planem miejscowym, a w przypadku braku planu z decyzją
o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz braku zgody właściciela nieruchomości na takie ograniczenie. Ustawodawca wprowadził wymóg przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości, poprzedzających wystąpienie z wnioskiem o wydanie tej decyzji, mających na celu udostępnienie nieruchomości
w sposób dobrowolny.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, że wnioskiem z dnia
[...] maja 2022r. P. T. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania
z nieruchomości, w celu realizacji inwestycji celu publicznego, w sposób wskazany
w treści pisma, argumentując wniosek zapewnieniem mieszkańcom osiedla R.
w I. bezpieczniejszego dostarczania gazu ziemnego oraz optymalnością zaproponowanego przeprowadzenia sieci gazowej.
Planowana inwestycja została zakwalifikowana przez organy jako inwestycja celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. – co nie budzi wątpliwości Sądu i nie jest kwestionowane przez strony postępowania.
Oceniając spełnienie przesłanek wynikających z przepisów u.g.n. należy uznać, że kwestia ta, stosownie do uregulowania zawartego w art. 153 P.p.s.a. została rozstrzygnięta we wcześniej prowadzonym postępowaniu, dlatego organ odwoławczy
i Sąd są związani oceną prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 września 2023 r., sygn. akt II SA/Bd 544/23
i wynikającymi wskazaniami co do dalszego toku postępowania. Należy też podkreślić, że wszelkie zalecenia zawarte w uzasadnieniu cytowanego wyroku zostały przez organ wykonane.
Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej I. nr [...] z dnia [...] maja 2021 r., obejmujący swoimi ustaleniami przedmiotową nieruchomość, przeważająca część nieruchomości nr [...] znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 20 U/UC, pozostałe fragmenty znajdują w jednostkach bilansowych oznaczonych w ustaleniach planu symbolami: 7MW, 23 MW i 02 KDD. Z wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że inwestycja dotyczyć będzie terenu 20 U/UC. Ponadto, z analizy planu miejscowego wynika, że na terenie przedmiotowej działki obowiązują ogólne ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu w granicach planu przewidziane w § 14, a zgodnie z pkt 4 tego paragrafu, system infrastruktury technicznej tworzą m.in. sieci i urządzenia gazowe. W pkt 6 ustalono możliwość utrzymania, remontów, rozbudowy, przebudowy i rozbiórki istniejących sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, w tym także niezwiązanych z obsługą terenu, zgodnie z przepisami odrębnymi. Z kolei na podstawie pkt 5 ww. paragrafu plan przewiduje także możliwość budowy i rozbudowy sieci i urządzeń infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem ich lokalizacji w granicach terenów przeznaczonych w planie pod drogi lub infrastrukturę techniczną, a w sytuacjach szczególnych w granicach innych terenów, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Ponadto nowe, rozbudowywane i przebudowywane sieci i przyłącza: telekomunikacyjne, elektroenergetyczne średnich i niskich napięć oraz gazowe realizować należy zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 14 pkt 12). Z kolei ustalenia szczegółowe planu dla terenów oznaczonych symbolem 20 U/UC, 7MW, 23 MW i 02 KDD nie przewidują w tym zakresie innych szczegółowych uwarunkowań bądź ograniczeń czy zakazów.
Biorąc pod uwagę powyższe zapisy powołanego planu należy stwierdzić, że jednoznacznie dopuszczają one przebudowę istniejących sieci infrastruktury technicznej, jak i lokalizowanie nowych urządzeń, sieci oraz przyłączy na terenach objętych planem. Co prawda warunkiem zastosowania takiego rozwiązania jest brak kolizji z ustaleniami szczegółowymi odnoszącymi się do terenów o określonej funkcji, jednakże takich kolizji w ustaleniach szczegółowych brak.
Również zarzut niezgodności z planem z powodu charakteru planowanego przedsięwzięcia: rozbudowy, czy przebudowy, nie zasługuje na uznanie, gdyż
w kontekście badania zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ wyraźnie wskazał, że inwestycja polega na przebudowie istniejącej sieci gazowej. Ponadto, we wniosku, a także w piśmie inwestora z [...] lipca 2022r. wskazywano jednoznacznie, że przedmiotem inwestycji jest przebudowa istniejącej sieci stalowej na sieć z polietylenu i przepięcia istniejącego przyłącza.
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, iż przed udzieleniem przedmiotowego zezwolenia doszło do rokowań między Spółką (czyli właścicielem nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. 1/152 położonej w I.), a wnioskodawcą - P. T., zwrócić należy uwagę, że w pismach z dnia [...] marca 2022, z dnia [...] marca 2022 r. - (pisma PSG), oraz z dnia [...] marca 2022 r. i z dnia [...] marca 2022 r. (pisma skarżącej) stanowiących wymianę korespondencji w ramach rokowań, zawarto jednoznaczne stanowisko co do przedmiotu sprawy i stanowiska skarżącej. W prezentowanych pismach w przedmiocie rokowań wyrażono jasne oświadczenia, natomiast art. 124 ust. 3 u.g.n., nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Niemniej jednak przyjmuje się, że przez rokowania należy rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli, mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2023 r. sygn. akt I OSK 141/20, Lex nr 3621423). Rokowania polegają więc na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie, zgodnie z własną wiedzą i wolą lecz rokowania nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania, zasad korzystania
z danej nieruchomości. Proces ten nie może jednak przebiegać w nieskończoność, tj., dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022r. sygn. akt I OSK 1538/21, Lex nr 3506781). Negocjacje muszą być prowadzone przez osoby do tego uprawnione. W innym bowiem przypadku wszelkie oświadczenia ustne czy pisemne składane przez podmiot, który do tego nie miał legitymacji prawnej nie mogą być traktowane jako nawiązanie rokowań (zob. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 13/20, Lex nr 3050583).
Kwestia tego, że wniosek powinny poprzedzać rokowania nie jest w sprawie sporna. Rokowania takie się odbyły co wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Nie ma przy tym znaczenia czy niepowodzenie rokowań spowodowane było brakiem zgody na określone warunki zajęcia nieruchomości, czy spowodowane było to inną przyczyną leżąca po jej stronie. Istotne jest tylko to, że rokowania rzeczywiście się odbyły, dotyczyły przedmiotowego wniosku i nie doszło do porozumienia. Brak porozumienia ze skarżącą umożliwił inwestorowi wystąpienie z wnioskiem do organu
I instancji o wydanie decyzji w zakresie ograniczenia korzystania z nieruchomości.
Ponadto podkreślić należy, że skarżąca posiada status profesjonalnego przedsiębiorcy funkcjonującego w obrocie gospodarczym, co stawia ją w określonej pozycji podmiotu, którego przedstawiciele charakteryzują się dużą świadomością prawną, zatem wszelkie wątpliwości i oczekiwania mogła jasno wyrazić w swoich pismach stanowiących wymianę korespondencji. Skarżąca jednoznacznie wyraziła swoje stanowisko w sprawie oferty inwestora i poza kwestionowaniem co do zasady prawidłowości rokowań, nie wskazała na konkretne uchybienia przepisom prawa, które skutecznie można byłoby zarzucić drugiej stronie.
Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 8 Kpa w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niepodpisanie załącznika graficznego do decyzji (mapy) zawierającego przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia danej nieruchomości, również nie zasługuje na uwzględnienie. W tym przedmiocie odwołać należy się do ustalonej linii orzecznictwa sądowego zawartego m.in. w wyroku NSA z dnia 17.12.2010 r., sygn. akt II OSK 1951/09, który co prawda dotyczył sprawy o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale rozstrzygnięcie jest adekwatne do niniejszej sprawy, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd w zakresie konieczności podpisu załącznika do decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił wcześniejsze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku sygn. akt OSK 1862/06 z dnia 16 stycznia 2008r., gdzie stwierdzono, że brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 107 § 1 k.p.a. reguluje przede wszystkim kwestię podpisu na decyzji, jako jej niezbędnego składnika. Podpis jest przesłanką istnienia decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła w swej treści do załącznika graficznego, który winien być opisany w sposób niebudzący wątpliwości co do jego związku z decyzją. W tym przypadku to decyzja określa jaki dokument stanowi jej załącznik, a nie odwrotnie. Załącznik zaś powinien być tak opisany, by nie budził żadnych wątpliwości co do jego związku z określoną decyzją.
Podobne stanowisko, z którego wynika, iż brak podstawy prawnej do stwierdzenia, że brak podpisu na załączniku graficznym stanowi wadę decyzji zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/09.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, takie stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, gdy załącznik nie został wytworzony przez organ wydający decyzję. Podpis pod dokumentem w zależności od jego charakteru, dotyczy dokumentu urzędowego lub prywatnego. W pierwszym przypadku chodzi o dokument pochodzący od powołanego do jego sporządzenia organu państwowego w zakresie jego działania, stanowiąc dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), drugi zaś stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte
w dokumencie. Widniejący na mapie stanowiącej załącznik do decyzji obraz przebiegu gazociągu pochodzi od podmiotu prywatnego i ma znaczenie wyłącznie wykonawcze, pozwalające zwizualizować obszar, który będzie podlegał czasowemu ograniczeniu
z korzystania. Na mocy tego dokumentu nie następuje ani ograniczenie prawa własności, ani konstytutywne ukształtowanie sytuacji prawnej podmiotu, ani wreszcie autorem tego dokumentu nie jest organ wydający decyzję, zatem pogląd o konieczności podpisania takiego dokumentu przez organ wydający przedmiotową decyzję nie znajduje uzasadnienia.
W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt administracyjnych, załącznik do decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, został opisany w punkcie 8 sentencji decyzji w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości co do jego związku z decyzją. Zapis brzmi następująco "przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym ma nastąpić ograniczenie został szczegółowo przedstawiony na załączniku graficznym załączonym do wniosku, stanowiącym integralną część decyzji". Brak podpisu Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na tym załączniku nie stanowi zatem sam w sobie naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości. Brak podpisu załącznika przez organ wydający decyzję nie stanowi o wadliwości decyzji, gdy załącznik został dokładnie opisany w decyzji, co pozwala na jego identyfikację jako dokumentu przynależnego do konkretnej decyzji. Należy przy tym dodać, że nie występuje spór co do identyfikacji tego załącznika.
Sąd nie podzielił także stanowiska co do braku czytelności załącznika. Zaznaczono na nim przebieg przebudowywanej sieci, kolorystycznie zaznaczając przebieg linii i pas eksploatacyjny. Mapa zawiera skalę przez co pozwala na obliczenie szczegółowych parametrów przebiegu planowanych do wykonania prac i zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na sprzeczność argumentacji zawartej w samej skardze. W uzasadnieniu jej punktu
2 wskazano, że załącznik zawiera zgodnie z częścią tekstową decyzji - obszar zajęcia nieruchomości i szczegółowego umiejscowienia projektowanej sieci gazowej, zaś
w uzasadnieniu punktu 3, że nie został określony w sposób precyzyjny przebieg odcinków sieci gazowej oraz obszar zajęcia nieruchomości, na której ma nastąpić ograniczenie. Wbrew twierdzeniu skarżącej, decyzja wraz z załącznikiem stanowi spójną całość i określa przebieg oraz zakres inwestycji oraz zawiera oznaczenia pasa eksploatacyjnego.
Wydana przez organ II instancji decyzja jednoznacznie wskazuje przebieg inwestycji przez nieruchomość oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, które
z kolei nastąpić może tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji zatem spełnia wszystkie niezbędne wymogi i zawiera wszystkie wymagane elementy, wymieniając szczegółowo wszystkie parametry i lokalizację przestrzenną inwestycji
w sposób tekstowy i graficzny.
Wskazać należy, że ochrona praw (interesu) właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy,
a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Z tego względu decyzja musi wskazywać jednoznacznie zarówno przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego), i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu, organ orzekający w sprawie zrealizował ten warunek.
Zdaniem sądu, nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania, w tym zachowania gwarancji procesowych strony. Organy spełniły wszystkie wymagania jakie nakładają na nie przepisy procesowe, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa materialnego co wyjaśniono powyżej.
Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i dlatego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.