II SA/Gl 637/23

II SA/Gl 637/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Wojciech Gapiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 234 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3,  ust. 4
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 39 ust. 1 pkt 9
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2023 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.4114.10.2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. nr SKO.4114.10.2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.) oraz art. 234 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm. – dalej u.p.w.), po rozpoznaniu odwołania J. P. (dalej – Skarżący, Strona), utrzymał w mocy decyzję Burmistrza K. (dalej – organ I instancji, Burmistrz) z dnia 31 marca 2022 r. nr [...] ([...]) odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. (przesłanego w formie e-maila) Skarżący wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zakłócenia stosunków wodnych wywołanych wykonaniem rowu odwadniającego pola "[...]", którym odprowadzane są wody do rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr [...]. Wskazał, że znajduje się on po przeciwnej stronie drogi, do której przylega jego działka nr [...]. Takie działanie, w jego ocenie jest sprzeczne z art. 39 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 z późn. zm. – dalej u.d.p.). W okresach mokrych powoduje to podniesienie poziomu wody w owym rowie i przelanie jej przepustem do rowu po przeciwnej stronie drogi. W dalszej konsekwencji doprowadza to do podniesienia się wody w gruncie i zalewania kanału samochodowego w jego budynku usługowym, a także podtopieniem gruntów przy północnej granicy jego działki, co destabilizuje ogrodzenie w tej części jego nieruchomości.
Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, Burmistrz decyzją z dnia 31 marca 2022 r. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu przedstawiono przebieg postępowania, a następnie wskazano na włączenie do akt administracyjnych dowodów zgromadzonych w sprawie o nr [...] dotyczącej zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w związku z podwyższeniem nieruchomości i zasypaniem rowu na działce nr [...] (obręb [...]), w postaci opinii hydrologicznych. W dalszej kolejności organ I instancji uznał, że rów wskazywany przez Skarżącego, który zlokalizowany jest na działkach o nr [...] i [...] obręb [...] istnieje przynajmniej od 2003 r., co potwierdzają ortofotomapy z tamtego okresu. Natomiast zjawisko wysokiego poziomu wód w rowie przydrożnym drogi wojewódzkiej obserwowany jest od momentu podwyższenia poziomu działki Skarżącego oznaczonej nr [...], tj. od roku 2016 i likwidacji w późniejszym czasie rowu biegnącego wzdłuż jej południowej granicy, którego zadaniem było przejmowanie wód z rowu przydrożnego i odprowadzanie ich w kierunku rowu [...]i dalej do rzeki [...]. Według organu I instancji, zasypanie rowu na działkach nr [...] i [...] nie rozwiązałoby kwestii napływania wody z terenów przyległych do rowu przydrożnego [...], gdyż woda dostawałaby się do niego tzw. spływem powierzchniowym. Rozwiązaniem tego problemu – w opinii Burmistrza - byłoby przede wszystkim odtworzenie zlikwidowanego rowu na działce nr [...], który umożliwiłby odpływ gromadzących się wód w rowie przydrożnym w kierunku rzeki [...]. Negatywnie ustosunkowano się do pomysłu skierowania wód z rowu przydrożnego do kanału burzowego, gdyż urządzenie to nie zostało zaprojektowane dla przyjęcia dużych ilości wody, a ponadto jej celem ma być odprowadzenie nadmiaru wody i odwodnienie korpusu drogi. Ponadto wykorzystanie kanału burzowego do odprowadzenie wód z terenów osób fizycznych wymagałoby stosownych pozwoleń lub byłoby niezgodne z prawem, do rozstrzygnięcia czego – jak zaznaczył Burmistrz – nie jest właściwy. Organ I instancji uznał się też za niekompetentny w kwestii rozstrzygania naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Niemniej jednak dostrzegł, że rów melioracyjny istniał w dacie remontu drogi wojewódzkiej, a zatem nie można wykluczyć, że projektant i kierownik budowy uwzględnili ten fakt.
Konkludując Burmistrz uznał, że szkoda, która wystąpiła na nieruchomości nr [...], czyli zalanie kanału samochodowego w nowobudowanym budynku oraz lekkie pochylenie ogrodzenia od strony północnej działki - jest skutkiem zasypania rowu na tejże działce przez Skarżącego. Podkreślono, że okoliczność ta, tj. zasypanie wspomnianego rowu, jest przedmiotem odrębnego postępowania. W efekcie organ I instancji stanął na stanowisku, że właściciele działek nr [...] i [...] nie dokonali na swoim gruncie zmian, które negatywnie i szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, w tym szczególnie na nieruchomość nr [...].
W odwołaniu z dnia 12 kwietnia 2022 r. Skarżący zanegował rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Ponownie zwrócił uwagę, że wykonanie rowu odwadniającego pola "[...]" i wpuszczenie tej wody do rowu przydrożnego [...] jest niezgodne z art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. W okoliczności tej upatruje jego szkodliwego oddziaływania na jego nieruchomość. Poza tym nie do zaakceptuje domniemania Burmistrza co do przyczyn braku działań Zarządu Dróg Wojewódzki w stosunku do przedmiotowego rowu. Uznał, że odwołanie się do dokumentacji z innego postępowania świadczy o stronniczości urzędników. Jednocześnie Skarżący podkreślił, że sprawa powoływana przez organ nie została zakończona, a w jej ramach kwestionuje on prawidłowość opinii biegłego. Skarżący nie zgadza się również z tym, że woda w przypadku braku rowu odwadniającego i tak powierzchniowo spływałaby do rowu przydrożnego. W jego opinii, woda ta wsiąkałaby w grunt, gdyż nachylenie terenu jest niewielkie, a ponadto znajduje się tam niecka, która gromadziła ją. Gdyby było inaczej, to zdaniem Skarżącego, nieuzasadnionym byłoby wykonywania rowu odwadniającego pola. Negatywnie odniósł się również do stanowiska Burmistrza co do przeszkód w skierowaniu wód do kanału burzowego.
Kolegium decyzją z dnia 26 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 31 marca 2022 r. W jej motywach organ odwoławczy podzielił stanowisko, co do tego, że w kwestii naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. organem właściwym jest zarządca drogi. Przychylił się również do stanowiska organu I instancji, co do tego, że właściciele działek nr [...] i [...] obrębu [...], nie dokonali na swoim gruncie zmian, które – w rozumieniu art. 234 ust. 1 u.p.w. - negatywnie i szkodliwie wpływałyby na grunty sąsiednie, w tym szczególnie na działkę nr [...] obrębu [...], która położona jest po drugiej stronie drogi wojewódzkiej [...].
W skardze z dnia 14 marca 2023 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zanegowała decyzję Kolegium wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ja poprzedzającej. Zarzuciła w niej, że Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji pomimo tego, że doszło do naruszenia art. 234 ust. 1 u.p.w. W opinii Skarżącego, rów ten wpływa na zwiększenie natężenia odpływu wód z pól. Mianowicie wody zamiast wsiąkać w grunt są wprowadzane do rowu przydrożnego [...]. Dlatego też właściciele działek, na którym się on znajduje naruszają nie tylko art. 234 ust. 1 u.p.w., ale również art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Wyraził także pogląd, że rów został wykonany bez pozwolenia wodnoprawnego. Podniósł ponadto, że nieuprawnionym jest twierdzenie o tym, że bezpośrednią przyczyną wystąpienia szkód jest zasypanie rowu wzdłuż południowej granicy działki nr [...] i częściowo w północnej części działki nr [...], skoro postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Otóż Kolegium uchyliło w owej sprawie decyzję organu I instancji wobec uznania, że szereg dowodów ma wskazywać, że rów odprowadzający wodę z rowów przydrożnych winien znajdować się na działce gminy.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Kolegium dotycząca odmowy nakazania właścicielom działek o nr [...] i [...] (obręb [...]) przywrócenia stanu poprzedniego (zlikwidowania rowu odwadniającego pola) lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Według organu odwoławczego, wspomniany rów odprowadzający wody z pól "[...]" do rowu przydrożnego [...] nie stanowi przyczyny występowania okoliczności wskazywanych przez Skarżącego, tj. podtapiania kanału samochodowego w budynku usługowym posadowionym na jego działce o nr [...], jak również zalewania terenów położonych bezpośrednio przy północnej granicy tej nieruchomości. Mianowicie – zdaniem organów - rów ten istnieje od ok. 20 lat, podczas gdy opisywane przez Stronę szkody wystąpiły znacznie później. Natomiast źródła tych szkód upatrują w zasypaniu rowu przebiegającego wzdłuż południowej granicy działki nr [...]i częściowo w północnej części działki nr [...]z obrębu [...]. Pierwszy z nich odprowadzał m.in. wody z rowu przydrożnego w kierunku rzeki [...]. Kolegium, jak również Burmistrz K. , stoją na stanowisku, że nie są organami właściwymi do tego, aby rozstrzygać o ewentualnym naruszenia art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p., który zabrania odprowadzania wód m.in. z urządzeń melioracyjnych do rowów przydrożnych.
Z kolei Skarżący twierdzi, że wskazywany przez niego rów, który został wykonany bez jakichkolwiek pozwoleń, uniemożliwia wsiąkanie wód pochodzących z pól "[...]", co negatywnie wpływa na stosunki wodne w tym obszarze. Mianowicie wody, które winny być retencjonowane w glebie są wprowadzane do rowu przydrożnego, co stanowi o naruszeniu zakazu wyrażonego w art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Następnie wody te przepustem przelewają się do rowu przydrożnego po drugiej stronie drogi wojewódzkiej doprowadzając do szkód wskazanych wcześniej.
Przystępując do rozważań przyjdzie wskazać, że w myśl art. 234 ust. 1 u.p.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie. Ponadto zgodnie z art. 234 ust. 2 u.p.w. na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli natomiast spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 u.p.w.). Nakaz ten nie zwalnia jednak z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane (art. 234 ust. 4 u.p.w.).
Jak jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest więc ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem (zob. np. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 5094/21, Lex nr 3363288). Zatem zastosowanie art. 234 ust. 3 u.p.w. możliwe jest dopiero po bezspornym ustaleniu, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie oraz czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (zob. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 350/22, Lex nr 3349259). Wymaga to precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Nie jest możliwe stwierdzenie takiego wpływu bez uprzedniego, wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy.
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ustalenia poczynione w trakcie postępowania administracyjnego pozwalają opowiedzieć się za trafnością odmowy zastosowania art. 234 ust. 3 u.p.w. w kontrolowanej sprawie.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że w zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wywieść stąd należy, że przeprowadzenie dowodu z protokołu, czy opinii sporządzonej na potrzeby innego postępowania, mieści się w formule dowodu przyjętej w art. 75 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 9 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1213/18, Lex nr 2678784; z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 2555/16, Lex nr 2503314). Oznacza to, że organ I instancji uprawniony był do włączenia w poczet materiału dowodowego niniejszej sprawy opinii hydrologicznych przygotowanych na potrzeby sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na terenie działki nr [...], w tym zasypania rowów przebiegających przy jej granicy południowej i częściowo północnej części działki nr [...]. Dowody te, jak i dowody przeprowadzone bezpośrednio w badanym postępowaniu podane zostały ocenie zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 80 k.p.a. Doprowadziła ona do jednoznacznych wniosków, że rów na działkach nr [...] i [...] nie oddziałuje negatywnie na grunt Skarżącego. Dodać należy, że Kolegium – wbrew twierdzeniu Skarżącego - nie powołało się na rozstrzygnięcie dotyczące zmiany stanu wody na gruncie związane z zasypaniem wspomnianych rowów, a jedynie zasygnalizowało, że zagadnienie to jest przedmiotem odrębnego postępowania.
Przystępując do oceny samego twierdzenia Skarżącego o negatywnym oddziaływaniu rowu istniejącego na działkach nr [...] i [...] na teren jego nieruchomości trzeba zwrócić przede wszystkim uwagę, że istnieje on przynajmniej od 2003 r., co potwierdza pochodząca z tamtego okresu ortofotomapa. Okoliczność ta nie jest negowana przez Stronę. Tymczasem szkody opisywane przez nią powstały znacznie później. Przypomnieć należy, że związane są one z zalewaniem kanału samochodowego w budynku posadowionym na terenie działki stanowiącej własność Skarżacego, jak również podtapiania gruntów zlokalizowanych przy północnej granicy tej działki, co doprowadziło do naruszenia stabilności ogrodzenia tej części nieruchomości. Już tylko z tych względów wykluczyć należy związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy owym rowem, a tymi szkodami.
Oznacza to, że w istocie doszło do innego rodzaju zdarzeń, które wywołały powyższe skutki. Jak się okazuje w 2016 r. Skarżący podwyższył teren swojej nieruchomości (działki nr [...]), a ponadto w 2019 r. zasypany został rów znajdujący się w południowej granicy tejże nieruchomości (wzdłuż ul. [...]), co spowodowało zablokowanie odpływu wód w kierunku rzeki [..] . Co istotne rów ten przejmował wody z rowu przydrożnego drogi wojewódzkiej nr [...] i kierował je do rowu [...] i dalej do wspomnianej rzeki. Pozwala to na stwierdzenie, że powstawanie zastoin wody w rowach przydrożnych na wysokości działki nr [...] nie jest następstwem ich napływu z pól "[...]" wskazywanym przez Skarżącego rowem, lecz przerwaniem ciągłości systemu rowów, które zapewniały skuteczne ich odprowadzanie. Dopiero bowiem zasypanie części z nich doprowadziło do negatywnych skutków opisywanych przez Stronę. Zatem to te działania, a nie rów odwadniający pola "[...]", stanowią bezpośrednią przyczynę zmiany stanu wody na gruncie. W konsekwencji brak było podstaw ku temu, aby względem właścicieli działek zastosować nakazy określone w art. 234 ust. 3 u.p.w.
Wyjaśnić dodatkowo należy, że badanie legalności rowu odwadniającego pola "[...]" leży poza granicami postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ust. 1 u.p.w. Uzasadniając to twierdzenie odwołać się należy do dominującego stanowiska prezentowanego w judykaturze na gruncie art. 29 ustawy z 2001 r. Prawo wodne. Odwołanie takie jest zasadne, gdyż regulacja zawarta w art. 234 ust. 1 u.p.w. recypuje rozwiązania przewidziane dotychczas w art. 29 ust. 1 poprzednio obowiązującego Prawa wodnego (z 2001 r.) dokonując jedynie niewielkiej korekty kształtu ustanawianego zakazu. Można więc przyjmować, że problemy interpretacyjne pojawiające się na gruncie art. 29 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., są aktualne także przy ocenie stanów faktycznych powstałych pod rządami nowego prawa. Zatem sięgając do orzecznictwa z tego zakresu wskazać należy, że: "Zastosowanie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego ma na celu doraźną ochronę stanu wód na gruncie, nie zaś ustalanie, czy prace zostały wykonane zgodnie z uzyskanym zezwoleniem. Nie ma znaczenia, wbrew temu co wywodzi Skarżący, czy roboty te zostały wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę lub skutecznym zgłoszeniem" (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 523/14, Lex nr 1598483; podobnie wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1035/15, Lex nr 2204836 oraz z dnia 13 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1059/17, Lex nr 2475442).
Zgodzić się ponadto należy z organami obu instancji, iż w ramach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do badania, czy doszło do naruszenia zakazu z art. 39 ust. 1 pkt 9 u.d.p. Przepis ten stanowi, że zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się odprowadzania wody i ścieków z urządzeń melioracyjnych, gospodarskich lub zakładowych do rowów przydrożnych lub na jezdnię drogi. Zagadnienie to związane jest z ochroną drogi jako budowli w celu zagwarantowania bezpieczeństwa ruchu drogowego i leży w kompetencjach zarządcy drogi.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).