II SA/GL 636/25

II SA/Gl 636/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 3, ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8 par. 1, art. 12 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2025 r. sprawy ze skargi F. sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.UL/41.7/453/2024/18674/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta C. z dnia 27 września 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 4954 (cztery tysiące dziewięćset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem nadanym dnia 3 kwietnia 2025 r. F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: Skarżąca Spółka), reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.UL/41.7/453/2024/18674/RS w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Decyzją z dnia 27 września 2024 r. nr [...] znak [...]Burmistrz Gminy i Miasta C. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) ustalił Skarżącej Spółce opłatę w wysokości 44.558,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,9075 ha, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w R. w dacie zbycia prowadził księgę wieczystą nr [...], na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Na wstępie organ wyjaśnił, że decyzja organu nr [...] z dnia 5 maja 2023 r. ustalająca J. P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (akt notarialny Rep. A [...] z dnia [...] r.) została uchylona decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia 13 lipca 2023 r., a postępowanie umorzono ze wskazaniem, że J. P. był jedynie zleceniobiorcą, nabył nieruchomość na rzecz dającego zlecenie, i nie uzyskał ekwiwalentu za przeniesioną nieruchomość.
Organ w dniu 14 września 2023 r. wszczął postępowanie w sprawie, w związku z otrzymaniem wypisu aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia [...] r., którego przedmiotem było przeniesienie własności opisanej wyżej nieruchomości działki nr [...] w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży. Zgodnie z poprzednio obowiązującym miejscowym planem zatwierdzonym przez Radę Miejską w C. Uchwałą z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. Z [...] r., Nr [...], poz. [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C., przedmiotowa działka położona była w terenach: lokalnej strefy aktywności gospodarczej o symbolu planu PU1, dróg i ulic powiatowych i gminnych o symbolu planu KL1/2-II, zieleni izolacyjnej o symbolu planu Zl, przewietrzania o symbolu planu E2, upraw polowych i ogrodniczych o symbolu planu R1. W obecnie obowiązującym planie miejscowym, zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [.,..] r., poz. [...]) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. obejmującego obszar w rejonie ulic [...], [...] i [...] w obrębie [...], działka znajduje się na terenach: obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej o symbolu planu 1PU, drogi wewnętrznej o symbolu planu 4KDW, zieleni izolacyjnej o symbolu planu 2ZI, zieleni w dolinie cieków wodnych o symbolu planu 4ZWS. Określenie wartości nieruchomości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego z dnia 29 września 2023 r. Decyzja organu z dnia 14 listopada 2023 r. nr [...] została uchylona decyzją organu odwoławczego nr [...] z dnia 29 lipca 2024 r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczoznawca ustosunkowując się do wezwania organu, przedstawił nowy operat szacunkowy z dnia 12 sierpnia 2024 r. Stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego - na dzień 12 marca 2021 r., a wartość prawa własności nieruchomości określono według poziomu cen na dzień sporządzenia aktu notarialnego - [...] r. Na podstawie przyjętej metodologii wyceny i przeznaczenia nieruchomości rzeczoznawca oszacował wzrost wartości rynkowej dla przedmiotowej działki na kwotę 148.528 zł, tj. różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed zmianą planu 458.858 zł, a wartością nieruchomości po zmianie planu 607.386 zł. Strona nie wniosła uwag do operatu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że operat uwzględnia uwagi zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej, oraz pozostaje zgodny z zapisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, zatem uwzględniając wysokość stawki 30% organ postanowił o nałożeniu opłaty w ww. wysokości 44.558,40 zł, tj. 30% z 148.528 zł.
Decyzja została doręczona w dniu 4 października 2024 r.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w ustawowym terminie (18 października 2024 r.) złożyła odwołanie od opisanej wyżej decyzji podnosząc zarzut naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ w ocenie Spółki nie istnieją przesłanki pozwalające nałożyć ww. opłatę na Spółkę, która nie jest beneficjentem przysporzenia związanego ze zmianą planu miejscowego i nie była właścicielem nieruchomości w dniu wejścia w życie planu, a także naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zdaniem Skarżącej Spółki uchylona decyzja nr [...] ustalająca J. P. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości była prawidłowa. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok tut. Sądu z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1834/23. Dalej pełnomocnik Spółki akcentował, że w dniu uchwalenia nowego planu miejscowego, to J. P. był właścicielem przedmiotowej działki. J. P. przeniósł na rzecz Spółki własność tej nieruchomości za wynagrodzeniem, co odbyło się w wykonaniu zawartej ugody (akt notarialny Rep. A nr [...]), w której strony dokonany wszystkich wzajemnych rozliczeń. Zaznaczył, że zawarta ugoda zmieniła postanowienia umowy zlecenia nabycia nieruchomości oraz współpracy zawartej w dniu [...]r., na mocy której pierwotnie J. P. miał nabyć za środki finansowe zleceniodawcy we własnym imieniu wskazane nieruchomości (§ 1 ust. 1 umowy zlecenia z dnia [...]r.), a jego wynagrodzenie miało wynosić 50% dochodu ze sprzedaży, wobec czego zostało powiązane z wartością nieruchomości i stanowi korzyść z jej sprzedaży, co materializuje przysporzenie majątkowe powstałe w związku z uchwaleniem planu. Postanowiono, że w przypadku ustalenia opłaty planistycznej strony miały ponieść jej koszt po połowie (§ 2 ust. 6 umowy zlecenia). Z tej przyczyny nieprawidłowe było w ocenie Spółki ustalenie, że J. P. nie uzyskał ekwiwalentu w zamian za przeniesioną własność nieruchomości. Ponadto pełnomocnik wskazał, że J. P. przed zawarciem umowy zlecenia [...] r., zawarł w dniu [...]r. umowę przedwstępną sprzedaży (akt notarialny Rep. A nr [...]), a następnie w dniu [...] r. warunkową umowę sprzedaży (akt notarialny Rep. A nr [...]). Pełnomocnik podkreślił, że Spółka nabyła nieruchomość już po uchwaleniu nowego planu miejscowego, nie była beneficjentem przysporzenia związanego z jego uchwaleniem, nadto wynagrodzenie za przeniesienie własności działki zostało ustalone w dniu [...] r. zatem uwzględniało wartość działki o przeznaczeniu wynikającym z nowego planu, z tej przyczyny zleceniobiorca był beneficjentem przysporzenia.
Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. nr SKO.UL/41.7/453/2024/18674/RS, działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przywołał treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Następnie podzielił stanowisko zawarte w decyzji nr [...] z dnia 13 lipca 2023 r., że przeniesienie w dniu [...] r. przez J. P. własności działki nr [...] na rzecz Skarżącej Spółki, stanowiło konsekwencję zawartej wcześniej umowy zlecenia powierniczego - zlecenie przez A. sp. z o.o. s.k.a. i za jej środki nabycia przez J. P. w imieniu własnym, lecz na rachunek A. sp. z o.o. s.k.a. prawa własności określonych nieruchomości, a także w wykonaniu tego zobowiązania - przeniesienie nabytego prawa własności na rzecz podmiotu wskazanego przez A. sp. z o.o. s.k.a. Zleceniodawca nie płaci wówczas ceny nabycia, lecz zwraca zleceniobiorcy poniesione wydatki na kupno nieruchomości, a wynagrodzenie zleceniobiorcy jest skutkiem podjęcia się powierniczego nabycia nieruchomości, nie zaś korzyścią uzyskaną ze zbycia nieruchomości. Organ zwrócił jednocześnie uwagę, że opłata planistyczna jest powiązana ze wzrostem wartości nieruchomości, a do jej uiszczenia jest obowiązany nie tylko ten, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu uchwalenia planu, lecz również ten, kto taką nieruchomość dziedziczy, czy też otrzymał w drodze darowizny, a następnie zbył odpłatnie w terminie pięciu lat od uchwalenia lub zmiany planu. W okolicznościach sprawy organ odwoławczy stwierdził, że podmiotem, który dokonał zbycia ekwiwalentnego nieruchomości po zmianie planu, jest Skarżąca Spółka.
Dalej organ odwoławczy odniósł się do wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego. Przywołał przeznaczenie działki w aktualnym oraz poprzednio obowiązującym planie miejscowym, a dokonując oceny operatu z dnia 12 sierpnia 2024 r. wskazał, że prawidłowo ustalono istotne dla wyceny daty tj. datę stanu przedmiotu wyceny i datę poziomu cen (str. 6 operatu). W nowym operacie nie występują już zauważone przez Kolegium w uprzedniej decyzji wątpliwości. Na str. 23 operatu, działając w oparciu o § 49 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), rzeczoznawca wykazał, że nie ma możliwości dokonania wyceny nieruchomości drogowych przy uwzględnieniu cen transakcyjnych. Wynika to z braku wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi. Z tego względu wycenę dokonano, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, które to działanie jest dopuszczalne w świetle § 49 ust. 6 ww. rozporządzenia. Ponadto rzeczoznawca skorygował omyłkę w nazwie cechy rynkowej, uwidocznionej na str. 30 poprzedniego operatu szacunkowego. W operacie na str. 15 dokonana została analiza wpływu ustalonej strefy koncentracji zieleni na wartość nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił, a następnie uwzględnił fakt, iż strefa ta nie może być utożsamiana z terenami zieleni i w konsekwencji należy ją szacować wraz z terenami o symbolu PU. Dokonując oceny wartości dowodowej operatu Kolegium stwierdziło, że przy wycenie gruntów o symbolu planu PU zastosowano podejście porównawcze metodę porównywania parami, zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Dla każdej z nieruchomości rzeczoznawca wskazał cechy wpływające na wartość, a także położenie, wartość metra kwadratowego oraz numer księgi wieczystej. Różnice z nieruchomością wycenianą zostały skorygowane. Natomiast wyceny terenów o przeznaczeniu rolnym dokonano stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Tabela na str. 25 operatu zawiera informacje o 13 transakcjach nieruchomościami spełniającymi wymogi pozwalające na uznanie ich za nieruchomości podobne. Został również spełniony wymóg § 5 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ transakcje do porównań dotyczą roku 2021 i 2022 (str. 21 i 25 operatu). Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że operat stanowi dowód w sprawie. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł 148.528 zł, zatem przy zastosowaniu stawki 30% określonej w § 11 planu, wysokość opłaty ustalona przez organ pierwszej instancji na kwotę 44.558,40 zł, jest zgodna z przepisami. Decyzja została doręczona w dniu 4 marca 2025 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca Spółka. W skardze względem zaskarżonej decyzji podniosła zarzuty naruszenia:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia Skarżącej przedmiotowej opłaty, podczas gdy z materiału wynika, że od dnia [...] r., tj. nabycia przez Skarżącą nieruchomości od J. P. do czasu jej dalszego zbycia nie uchwalono nowego planu miejscowego, jak również go nie zmieniono, a więc nie istnieją przesłanki wskazane w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a zmiana planu miała miejsce przed przeniesieniem własności nieruchomości przez J. P. na Spółkę, które miało charakter ekwiwalentny, a skutkiem tego:
2. naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie Skarżącej opłaty, podczas gdy nie istnieją wymagane ww. przepisem przesłanki, ponieważ Skarżąca nabyła własność nieruchomości już po uchwaleniu zmiany planu, w konsekwencji czego powyższa norma w ogóle do Skarżącej nie mogła być zastosowana i Skarżąca nie jest beneficjentem przysporzenia związanego ze zmianą planu, lecz jest nim J. P., wobec którego prawidłowo organ decyzją nr [...] ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy na skutek wprowadzenia przez Zleceniobiorcę orzekającego organu w błąd, jednakże Skarżąca nie może odpowiadać za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej i zostać obciążona opłatą planistyczną tylko dlatego, że wbrew art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w innej sprawie organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny, jako że dla ustalenia, czy czynność dokonana przez J. P. przysporzyła mu korzyści majątkowych, a zatem doszło do zbycia w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., konieczne było przeanalizowanie towarzyszących jej czynności prawnych (umów i ugody) celem ustalenia charakteru stosunków prawnych łączących strony oraz dokonanych rozliczeń wzajemnych roszczeń i zobowiązań, czego organ zaniechał,
a w konsekwencji tego, że organ odwoławczy ustalił, że Skarżąca jest beneficjentem przysporzenia związanego ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego:
3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy powinien był uchylić decyzję organu pierwszej instancji w całości i umorzyć postępowanie w sprawie.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik rozwinął argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów. Ponowił argumentację przedstawioną na etapie wniesionego odwołania, a ponadto dodał, że zleceniobiorca J. P. miał uprawnienie do rozliczenia kosztów wykonania zlecenia przez zażądanie od zleceniodawcy zapłaty ewentualnie należnej od niego renty planistycznej, które to zobowiązanie stało się bezprzedmiotowe wobec zawarcia przez strony w dniu [...] r. ugody rozliczającej wzajemne zobowiązania stron. Wskazał też, że w sprawie nie ma zastosowania wyjątek, o którym mowa w art. 36 ust. 4a u.p.z.p. Zaakcentował, że pierwszym podmiotem uzyskującym korzyść po zmianie planu był Zleceniobiorca, który za zbycie otrzymał wynagrodzenie od Skarżącej Spółki, zgodnie z ugodą z dnia [...] r., zawarcie tej ugody i ustalenie świadczenia wiązało się z przeniesieniem własności nieruchomości na Spółkę oraz wygaszeniem wszelkich roszczeń Zleceniobiorcy względem Spółki. Zdaniem strony skarżącej nieuzasadniony jest pogląd organu odwoławczego co do nieekwiwalentności zbycia przez Zleceniobiorcę nieruchomości wywodzony z charakteru zlecenia powierniczego, gdy ocenie powinny podlegać poza samą umową, także pozostałe dokumenty towarzyszące tej okoliczności. Zleceniobiorca przeniósł bowiem w dniu [...] r. własność nieruchomości na Skarżącą, tym samym zbycie jako wiążące się z przysporzeniem majątkowym powinno wiązać się z obowiązkiem Zleceniobiorcy zapłaty opłaty planistycznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 636/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się opisana na wstępie decyzja w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia naruszają prawo w stopniu uzasadniającym zastosowanie kompetencji kasatoryjnych.
Ramy prawne kontroli sądowej skarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 36 ust. 4 tej ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 37 ust. 1 wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem tego planu.
Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie – pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.). Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty przepisami są: ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 z późn. zm., dalej: u.g.n.) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Mając powyższe na względzie wskazać należy, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie: 1) zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, 2) zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu, 3) wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, 4) określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 921/06). Przesądzając o obowiązku wniesienia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w przypadku wskazanych w tym artykule okoliczności, ustawodawca wykluczył tym samym możliwość zastosowania stawki zerowej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 979/10).
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że w związku z Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. obejmującego obszar w rejonie ulic [...], [...] i [...] w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., poz. [...], wejście w życie dnia 12 marca 2021 r.) przedmiotowa działka nr [...] o powierzchni 0,9075 ha została objęta symbolami: zieleni izolacyjnej (symbol 2Z1, 198 m2), drogi wewnętrznej (symbol 4KDW, 16 m2), obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej (symbol 1PU, 8027 m2), zieleni w dolinie cieków wodnych (symbol 4ZWS, 834 m2, wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, informacja o powierzchni poszczególnych terenów). W § 11 Uchwały ustalono stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w wysokości: 30% dla wszystkich terenów objętych planem.
W uprzednio obowiązującym planie miejscowym zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i Miasta C. (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...] r., Nr [...], poz. [...]) przedmiotowa działka była oznaczona symbolami: zieleni izolacyjnej (symbol planu: Zl, 214 m2), upraw polowych i ogrodniczych (symbol planu R1, 2333 m2), przewietrzania (symbol planu: E2, 834 m2), lokalnej strefy aktywności gospodarczej (symbol planu: PU1, 5495 m2), dróg i ulic powiatowych i gminnych (symbol planu: KL 1/2-II, 199 m2, informacja o powierzchni poszczególnych terenów). Uchwała określała podstawowe przeznaczenie terenów upraw polowych i ogrodniczych oznaczonych symbolem R1 pod działalność rolniczą w formie gospodarki zbożowej, ogrodniczej i sadowniczej. Na terenach tych dopuszczono: 1) realizację dróg dojazdowych do gruntów rolnych, 2) realizację urządzeń melioracji wodnych, przeciwpowodziowych, przeciwpożarowych, dla potrzeb rolnictwa, 3) realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej nie wymienionych w ust. 2 pkt 2 w przypadku braku możliwości ich lokalizacji poza przedmiotowymi terenami (§ 29 ust. 1 i 2). Tereny zieleni izolacyjnej oznaczone na rysunku planu symbolem ZI pełniły funkcję ochronną z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zieleń wysoką. Na terenach tych dopuszczono realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz tras komunikacyjnych w sytuacji braku możliwości ich lokalizacji poza terenami ZI (§ 38 ust. 1 i 2). Tereny przewietrzania oznaczone na rysunku planu symbolem E2 obejmowały doliny cieków układu fizjograficznego miasta i gminy. Na terenach tych dopuszczono: 1) przebudowę, nadbudowę istniejących obiektów mieszkalnych i gospodarczych wchodzących w skład gospodarstw rolnych, przy zachowaniu maksymalnej wysokości budynków mieszkalnych równej 2,5 kondygnacji wraz z poddaszem użytkowym oraz gospodarczych - 1,5 kondygnacji, 2) budowę dróg przy zachowaniu istniejącego ukształtowania terenu strefy oraz zachowaniu swobodnego spływu mas powietrza wzdłuż dolin rzek i potoków, 3) rolnicze użytkowanie zieleni łęgowej, 4) budowę i odbudowę stawów hodowlanych, 5) realizację ścieżek spacerowych i rowerowych przy zastosowaniu materiałów bezpiecznych ekologicznie oraz urządzeń sportu i rekreacji takich jak boiska sportowe o nawierzchni trawiastej realizowanych na obrzeżach przedmiotowych terenów, 6) budowę sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w przypadku braku możliwości ich realizacji poza przedmiotowymi terenami, 7) realizację zieleni urządzonej z dopuszczeniem zieleni wysokiej na obrzeżach przedmiotowych terenów w miejscach, gdzie nie będzie to tworzyło przegród dla spływu mas powietrza, 8) likwidację obiektów i urządzeń, które stanowią przegrody i bariery dla spływu mas powietrza (§ 34 ust. 1 i 2). W odniesieniu do wyznaczonych lokalnych stref aktywności gospodarczej oznaczonych na planie symbolem PU1 Uchwała określała - podstawowe przeznaczenie gruntów pod realizację usług komercyjnych takich jak: usługi handlu i gastronomii, oraz funkcji produkcyjno-przemysłowej w postaci małych i średnich przedsiębiorstw, baz i składów, usług logistycznych itp. (§ 21 ust. 1).
W obowiązującym dla przedmiotowej działki planie miejscowym, dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1PU ustalono: przeznaczenie podstawowe: obiekty produkcyjne, bazy, składy, magazyny, zabudowa usługowa obejmująca usługi: konsumpcyjne, administracyjno-biurowe, turystyczne, handel hurtowy, a w ramach przeznaczenia dopuszczalnego: miejsca do parkowania, garaże, w tym garaże wielopoziomowe, dojazdy, dojścia, ciągi piesze, pieszo-rowerowe, rowerowe, zieleń urządzona, infrastruktura techniczna (§ 18 ust. 1 nowego planu), które to przeznaczenie obowiązuje dla powierzchni 8.027 m2 działki nr [...] (o łącznej powierzchni 9.075 m2). Nie ulega zatem wątpliwości, że doszło do zmiany przeznaczenia części działki objętej niniejszym postępowaniem, w szczególności w zakresie objęcia przeznaczeniem 1PU – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, tj. terenów o przeznaczeniu w poprzednim planie wyznaczonym symbolami ZI, R1 i E2.
Sporne na gruncie rozpoznawanej sprawy pozostawała natomiast przesłanka zbycia przedmiotowej działki, w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Zdaniem orzekających w sprawie organów zbycie nieruchomości uzasadniające zastosowanie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości względem Skarżącej Spółki nastąpiło wskutek przejścia prawa własności tej działki na podmiot trzeci, tj. z chwilą sprzedaży przez Skarżącą Spółkę przedmiotowej działki na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W., na mocy umowy sprzedaży (umowy przeniesienia własności nieruchomości w wykonaniu warunkowej umowy sprzedaży) dnia [...] r. objętej aktem notarialnym Rep. A nr [...] (sporządzonym przed notariuszem M.W., Kancelaria Notarialna w W.). Zawarta natomiast w dniu [...] r. przez J. P. umowa przeniesienia własności działki na rzecz Skarżącej Spółki stanowiła jedynie konsekwencję zawartej uprzednio umowy zlecenia powierniczego, zaś uzyskane wynagrodzenie Zleceniobiorcy było związane z podjęciem czynności powierniczego nabycia, które nie może być kwalifikowane jako korzyść uzyskana ze zbycia nieruchomości. Skarżąca Spółka w całości zakwestionowała to stanowisko, powołując się na pozostałe umowy towarzyszące nabyciu własności przedmiotowej działki, akcentując, że zbycie nieruchomości w rozumieniu analizowanej ustawy należy łączyć z zawarciem umowy objętej aktem notarialnym Rep. A [...]z dnia [...] r., w wykonaniu umowy zlecenia [...] r. Rep. A nr [...].
Rozstrzygając powyższe zagadnienie, należy pamiętać, że opłata planistyczna jest związana ze zbyciem nieruchomości połączonym z odpłatnością, ewentualnie z osiągnięciem innej korzyści majątkowej związanej z jej zbyciem. Przy ocenie zasadności pobrania opłaty planistycznej należy jednak uwzględnić nie tyle formę zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutki dokonania tej czynności prawnej. Ekwiwalentne zbycie praw do nieruchomości następuje zawsze, gdy na podstawie czynności prawnej zbywca nieruchomości uzyskuje korzyść majątkową (por. m.in. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II OSK 789/13 na gruncie przeniesienia własności nieruchomości w drodze datio in solutum). Nieodpłatność występuje natomiast jedynie wtedy, gdy zbywca nie otrzymuje w zamian żadnego ekwiwalentu ani w chwili dokonania czynności prawnej, ani w przyszłości.
Ocena zaistnienia przesłanki zbycia nieruchomości, warunkująca możliwość naliczenia opłaty wymagała zatem niewątpliwie szczegółowej analizy umów przeniesienia własności nieruchomości oraz bezpośrednio z nimi związanych umów zlecenia wraz ze zmianami oraz zapisów zawartej ugody. Ustalenie tej kwestii warunkuje określenie podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty, nadto, stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., może rzutować na wyniki operatu szacunkowego, który aktualnie został sporządzony przy uwzględnieniu [...] r. jako daty sprzedaży nieruchomości.
Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy pozostaje jedynie odpis aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...] oraz przedłożony do odwołania odpis aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep. A nr [...].
Jak wynika z drugiego z nich, w dniu [...]r., celem wykonania umowy przedwstępnej z dnia [...]r. (akt notarialny Rep. A nr [...]), J. P. zawarł z K. W. i E. W. warunkową mowę sprzedaży nieruchomości działki nr [...] objętą aktem notarialnym zarejestrowanym Rep. A nr [...] (sporządzoną przed notariuszem T.B., Kancelaria Notarialna w K.), pod warunkiem, że Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa działający na rzecz Skarbu Państwa nie wykona prawa pierwokupu przysługującemu mu na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Strony postanowiły, że umowa przeniesienia własności zostanie zawarta w terminie 14 dni od dnia spełnienia ww. warunku (§ 4 ust. 1 i 2, § 5 aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...], przedłożony do odwołania).
Zgodnie natomiast z treścią aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...], Skarżąca Spółka na dzień sprzedaży przedmiotowej działki, tj. na [...] r., była wpisana w dziale II księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. Wydział [...] Ksiąg Wieczystych - widniejący wpis: "na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości na podstawie art. 740 k.c. w związku z ugodą i umowami zlecenia, z dnia [...] r. udokumentowaną aktem notarialnym sporządzonym przez M.W. notariusza w W. zarejestrowanym w Rep. A pod nr [...] ", w dziale IV ww. księgi wieczystej widniały wpisy o hipotekach umownych, m.in. w wysokości [...] zł wynikająca z ugody z dnia [...] r., przyszła wierzytelność spółki pod firmą G. sp. z o.o. z siedzibą w K. wobec Skarżącej Spółki i A. sp. z o.o. s.k.a., o zapłatę wynagrodzenia należnego J. P., na rzecz G. sp. z o.o. z siedzibą w K. (§ 1 ust. 5 lit. a, b i e aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...]). Kwota netto sprzedaży ww. nieruchomości została ustalona na [...]zł (§ 5 ust. 5.3 aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...]).
Dokonując ustaleń czy Skarżąca Spółka dokonała zbycia nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. organy ograniczyły się do analizy postanowień umowy z dnia [...] r., pomijając wynikające wprost z tej umowy relacje z poprzednio zawartymi umowami (m.in. § 1 ust. 5 lit. b, lit. e aktu notarialnego Rep. A nr [...]).
W toku postępowania analizą nie objęto umowy zlecenia z dnia 28 stycznia 2021 r., na którą powoływała się Skarżąca Spółka, a nawet pominięto analizę aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...], do którego wprost odwołuje się wpis w Dziale II księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, czy też aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...] zmienionego w dniu [...] r. i [...] r., wymienionych w § 1 ust. 5 lit. e - przywoływanego przez organy - aktu notarialnego z dnia [...] r. Rep. A nr [...]. Wpisy w Dziale II księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w R. dla działki nr [...], poza umową z dnia [...] r. Rep. A nr [...], odnoszą się do: umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] r. Rep. A nr [...], zmiany przedwstępnej warunkowej umowy sprzedaży oraz warunkowej umowy sprzedaży z dnia [...] r. Rep A nr [...], umowy przeniesienia własności nieruchomości na podstawie art. 740 k.c. w związku z ugodą i umowami zlecenia z dnia [...] r. Rep. A nr [...], warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. Rep. A nr [...]. Zasadność odniesienia się do zapisów ww. czynności, w kontekście zbycia nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie została dostrzeżona przez organy orzekające w sprawie.
W ocenie Sądu, powyższe świadczy o naruszeniu obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do rozstrzygnięcia i ustalenia wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Organy nie dokonały wyczerpujących wyjaśnień istotnych z punktu widzenia przesłanek z art. 36 ust. 4 u.p.z.p.
Przypomnieć należy, że organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów, w świetle art. 80 k.p.a., na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Przedstawione wyżej nieprawidłowości świadczą o naruszeniu przez organy przywołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przyznać należy słuszność argumentacji strony skarżącej odnoszącej do konieczność przeanalizowania towarzyszących umowie sprzedaży czynności prawnych.
Wskazana wyżej wadliwość zaskarżonego aktu nie pozwala na tym etapie postępowania na dalszą kontrolę zaskarżonej decyzji.
Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę organ zastosuje się do wskazań, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań Sądu, w tym uzupełni materiał dowodowy o wymienione dowody z dokumentów, względnie dodatkowe wynikające z toku dalszych ustaleń. Następnie, dokona oceny materiału dowodowego w kontekście przesłanek ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., uzasadniając swoje stanowisko stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 4.954 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 1.337 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w wysokości 3.600 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst. jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.