II SA/Gl 635/23

II SA/Gl 635/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-09-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska
Grzegorz Dobrowolski /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 624
art. 234 ust. 3
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2023 r. sprawy ze skargi R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 8 lutego 2023 r. nr SKO.V/428/343/2022 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza P. z dnia 10 listopada 2022 r. nr[...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku –Białej na rzecz skarżącego kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rozstrzygana sprawa dotyczy postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach nr 1; 2; 3 obręb K. w B. ze szkodą dla działki nr 4 obr. K. w B. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek właściciela tej ostatniej nieruchomości, R. W. (dalej – "wnioskodawca"). Do rozpatrzenia sprawy został wyznaczony Burmistrz P..
W rozpoznawanej sprawie właścicielem nieruchomości 1, 2 i 3 obr. K. w B. jest N. D. K., K. K. sp. j. (dalej "spółka"). W dniu 28 lipca 2022 r. przeprowadzono oględziny w terenie z udziałem wnioskodawcy i przedstawicieli spółki. W trakcie wizji organ stwierdził, że na działkach 2, 1 i 3 wybudowane są budynki mieszkalne, szeregowe w stanie surowym, od strony ul. [...] wybudowana drenaż, który zgodnie z oświadczeniami spółki jest zgodny z dokumentacją projektową budowy, a wody odprowadzone do własnej sieci kanalizacyjnej deszczowej. Wnioskodawca oświadczył, iż obecny zbiornik na deszczówkę na działce 4 jest podłączony do studni chłonnej u sąsiada, gdzie odprowadzane są wody nadmiarowe. Przyznał również, iż aktualnie nie występuje wyciek na jego nieruchomość. Nie stwierdzono na działce 5. szkody. Ponadto organ ustalił, iż działania podjęte na nieruchomościach 1, 2 i 3 tj. budowa drenażu oraz naturalne ukształtowanie terenu tych działek w kierunku działku 6 zabezpieczają działkę wnioskodawcy.
Dokonano również analizy przedstawionej przez wnioskodawcę opinii hydrologicznej. Zawarto w niej zalecenie wykonania pogłębienia istniejącego na działkach ewidencyjnych 2, 1 i 3 od strony zabudowań przy ul. [...] drenu odwadniającego, poniżej istniejącego poziomu ułożenia kanalizacji sanitarnej, przez którą, przedostaje się woda na działkę ewidencyjną 4. Wskazano również, że budowa odcinka kanalizacji sanitarnej na odcinku od terenu działki ewidencyjnej 7 do działki ewidencyjnej 6, gdzie została wpięta do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej już kilka lat temu spowodowała przerwanie tzw. drenażu francuskiego i woda zgromadzona wokół rur nie ma gdzie odpłynąć. Dodatkowo, kanalizacja sanitarna została wykonana w bezpośrednim sąsiedztwie studni chłonnej zbierającej wody z budynku na działkach ewidencyjnych 8 i 4 co z połączeniu z bardzo złymi warunkami filtracyjnymi i chłonnymi rodzimego gruntu nie jest prawidłowym rozwiązaniem.
W konsekwencji powyższych ustaleń, decyzją z dnia 10 listopada 2022 r. nr [...] Burmistrz P. umorzył postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na nieruchomościach nr 1; 2; 3 obręb K. w B. ze szkoda dla działki ewidencyjnego nr 4 obr. K. w B. Wskazał, że w sprawie faktycznie doszło do zmiany stosunków wodnych na działce wnioskodawcy, ale nie ze szkodą dla jego nieruchomości.
Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskujący o wszczęcie postępowania. Zarzucił organowi administracji opieszałość i stronniczość. W jego ocenie spółka czasowo ograniczyła obciążenie swoimi wodami jego nieruchomość. Niekorzystne oddziaływanie występuje również na innych nieruchomościach, ale ich właściciele nie zgłaszają roszczeń co "świadczy jedynie o układzie biznesowym lub innych zależnościach pomiędzy deweloperem a właścicielami tych nieruchomości".
Zdaniem odwołującego się konieczne jest w sprawie współdziałanie organu I instancji z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Zakwestionował wreszcie przedstawioną opinię hydrologiczną, gdyż została ona wykonana przed realizacją przez spółkę wielu zmian w istniejących na jej nieruchomościach instalacjach.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło decyzję organu I instancji oraz orzekło o odmowie nakazania spółce, właścicielowi działek 1; 2 i 3 położonych w B. obr. K., przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr 4 położonej w B. obr. K..
Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał przede wszystkim, że sentencja decyzji organu I instancji jest nie zgodna z art. 234 ustawy prawo wodne oraz z art. 105 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym do wydania decyzji nakazującej na podstawie art. 234 ust. 3 prawo wodne niezbędnym jest uprzednie ustalenie, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie jego właściciel, na czym one polegały, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie, nienależące do sprawcy naruszeń, tj. czy zmiany te powodują lub mogą powodować szkody Zatem w świetle przywołanego wcześniej przepisu art. 234 ust. 5 prawo wodne tylko upływ 5 letniego terminu od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, wyłącza możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o nakazaniu właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego łub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom, tym samym uniemożliwia merytoryczne badanie sprawy z uwagi na upływ czasu, co skutkuje bezprzedmiotowością postępowania uzasadniającą jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Natomiast w sytuacji, gdy istnieje zarówno przedmiot postępowania jak i podmioty stosunku administracyjnoprawnego (organ administracji oraz właściciele działek), to ewentualne stwierdzenie braku podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 prawo wodne z uwagi na niewystąpienie zmiany stosunków wodnych, skutkować winno wydaniem decyzji odmawiającej nałożenia tych obowiązków, a nie umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie k.p.a.
Odnosząc się do ustaleń organu I instancji SKO podkreśliło, że w sprawie podstawą rozstrzygania są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku Prawo wodne (t.j. Dz. U z 2021, poz. 624 - dalej prawo wodne) przede wszystkim art. 234 tej ustawy.
Zgodnie z dyspozycją art. 234 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej lub roztopowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Z mocy ust. 2 tego przepisu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast przepis art. 234 ust. 3 prawa wodnego przesądza, iż jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Powyższe przepisy statuują administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntów zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela tych gruntów oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny (typowy, przeciętny) związek przyczynowy. Z powyższego wynika, że przepis art. 234 ust. 3 prawa wodnego nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje organowi wyjaśnienie, czy jest to następstwem zachowań osoby, co do której zgłoszono roszczenie.
Jak podkreśliło Kolegium, znajdujące się w aktach sprawy dowody oraz przeprowadzone czynności procesowe nie wykazały, aby na działce odwołującego istniały wycieki z nieruchomości spółki. Wybudowany przez tą ostatnią drenaż jest zgodny z dokumentacją projektową budowy, a wody odprowadzone do własnej sieci kanalizacyjnej deszczowej.
Organ odwoławczy powołał się również na tezę wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2022 r. (sygn. III OSK 5094/21), gdzie skład orzekający uznał, iż "sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest ustalenie, że zmiana zmodyfikowała stan wody na gruncie powodując pogorszenie stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Dla przypisania odpowiedzialności za szkodliwą zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między działaniem a skutkiem".
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył właściciel działki nr 4 reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucił SKO w Bielsku-Białej naruszenie:
1) art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy i niepełne ustalenie stanu faktycznego, a także niewyjaśnienie na jakich dowodach oparł się organ ustalając stan faktyczny, a w konsekwencji pozorne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji,
2) art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez ograniczenie się do kontroli legalności decyzji organu I instancji, zamiast ponownego zbadania sprawy w całości,
3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy, miast uchylenia tej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,
4) art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 roku – Prawo, wodne, a to poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, poprzez przyjęcie, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest, że szkodliwy wpływ (szkoda) będący wynikiem zmiany stanu wód musi być realny i istnieć w dacie wydania decyzji, podczas gdy w ocenie skarżącego szkoda może być szkodą hipotetyczną, mogącą wystąpić w przyszłości - i w konsekwencji odstąpienie od wydania nakazu, o którym mowa w art. 234 ust. 3 ustawy.
W skardze wskazano, że przesłanką zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. jest ustalenie przez organy w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Wydanie takiej decyzji wymaga zatem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na gruncie a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo - skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. Z tego powodu w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego, który dopiero pozwala organowi na poczynienie prawidłowych dla sprawy ustaleń. Opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy - tak jak w sprawie niniejszej - istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich w przedmiocie zakłócenia stosunków wodnych, a także w sytuacji istniejących wątpliwości, co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.
Zdaniem skarżącego organ odwoławczy, jak i organ I instancji dokonały także błędnej wykładni art. 234 ust. 3 prawa wodnego, a to poprzez uznanie, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest fakt, że szkodliwy wpływ (szkoda), będąca wynikiem zmiany stanu wód, musi być realny i istnieć w dacie wydania decyzji, podczas gdy szkoda może być szkodą hipotetyczną, mogącą wystąpić w przyszłości. W wyniku błędnej wykładni tegoż przepisu SKO orzekło błędnie o odmowie nakazania spółce przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr 4, położonej w B., obręb K..
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na początku Sąd podkreśla, że organ odwoławczy prawidłowo uznał w sprawie, że brak wykazania "szkodliwej zmiany stosunków wodnych", co do zasady, powinno skutkować odmową nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom a nie umorzeniem postępowania w sprawie. Jak trafnie wskazało Kolegium w sprawie występują niezbędne elementy stosunku administracyjnego, postępowanie nie powinno zatem zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.
Jednakże w kontrolowanej sprawie, w ocenie składu orzekającego, rozstrzygnięcie zapadło przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Zgodnie z art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r. poz. 1478) "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności".
Z przepisu powyższego wynika, iż na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia, czy:
- w sprawie doszło do zmiany stanu wody "na gruncie",
- dokonane zmiany szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie.
W rozstrzyganej sprawie organy uznały, że skoro na nieruchomości skarżącego nie doszło do szkody (brak wycieków wody) to nie można mówić iż nastąpiły zmiany szkodliwie wpływające na tę nieruchomość.
Na początku należy stwierdzić iż pojęcia "szkoda" i "szkodliwe zmiany" nie są tożsame. Za szkodę należy uznać obiektywnie pojęty, i wykazany w postępowaniu uszczerbek po stronie "poszkodowanego". Szkodliwe zmiany mają nieco inny charakter. Jest to stan, gdy wystąpiły (również w sposób obiektywny ustalone) czynniki pogarszające warunki korzystania z rzeczy – tu nieruchomości. Tak rozumiane zmiany mogą, ale nie muszą ostatecznie prowadzić do wystąpienia szkody.
Organy obu instancji uznały, iż skarżący nie wykazał szkody w swoim gruncie. Przede wszystkim nie występują na jego nieruchomości wycieki wody spowodowane realizacją inwestycji na nieruchomościach należących do uczestników postępowania. Nie zbadano jednak, czy zmiany dokonane na sąsiednich nieruchomościach "szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie". Nie zbadano zatem wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Sąd zwraca uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się opinia przedłożona przez skarżącego. Zawarto w niej twierdzenia, że budowa odcinka kanalizacji sanitarnej na odcinku od terenu działki ewidencyjnej 7 do działki ewidencyjnej 6, gdzie została wpięta do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej wykonanej już kilka lat temu spowodowała przerwanie tzw. drenażu francuskiego i woda zgromadzona wokół rur nie ma gdzie odpłynąć. Podniesiono również, iż kanalizacja sanitarna została wykonana w bezpośrednim sąsiedztwie studni chłonnej zbierającej wody z budynku na działkach ewidencyjnych 8 i 4 co z połączeniu z bardzo złymi warunkami filtracyjnymi i chłonnymi rodzimego gruntu nie jest prawidłowym rozwiązaniem. Argumenty te mogą świadczyć o ewentualnym "szkodliwym wpływie na grunty sąsiednie".
Rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości wymaga jednak wiedzy specjalistycznej. Dlatego organ I instancji powinien rozważyć powołanie w sprawie biegłego, aby ten w sposób precyzyjny i jednoznaczny ocenił:
- czy w sprawie doszło do zmiany stanu wody na gruncie (na nieruchomości skarżącego),
- czy zmiany powyższe, jeśli nastąpiły, szkodliwie wpływają na nieruchomość skarżącego.
Dopiero wówczas będzie możliwe podjęcie rozstrzygnięcia odpowiadającego zasadzie prawdy obiektywnej.
Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu.