II SA/GL 629/24

II SA/Gl 629/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Tomasz Dziuk
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2024 poz 725
art. 3 pkt 20, art. 28 ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 13 marca 2024 r. nr IFXIV.7840.5.35.2018 w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2014 r., nr IFXIV.7840.5.35.2018 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta D. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 4 maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ I instancji, po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Prezydenta z 12 lipca 2016 r., nr [...] r., odmówił uchylenia ww. decyzji. Decyzja z 4 maja 2018 r. została z urzędu sprostowana postanowieniem z 9 maja 2018 r. w zakresie oczywistych błędów pisarskich w treści jej uzasadnienia.
Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji z 4 maja 2018 r. stanowił art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej "k.p.a.").
W uzasadnieniu decyzji Prezydent wskazał, że decyzja ostateczna z 12 lipca 2016 r. dotyczyła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa linii kablowych SN i nn wraz ze złączem kablowym ZKSN, złączem kablowym nn, słupową stacją transformatorową i słupem linii napowietrznej SN od stacji 110/21kv GPZ [...] do stacji [...] w D.". Podał, że wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z wnioskiem M1. G., M2. G. oraz M3. G. (dalej "Wnioskodawcy"). Strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zostały określone na podstawie obszaru oddziaływania obiektu wyznaczonego przez projektanta przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów prawa. Działka nr [...] będąca we współwłasności Wnioskodawców nie znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu, a zatem Wnioskodawcy nie byli stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
W toku wznowionego postępowania Organ I instancji dokonał ponownej analizy czy istotnie obszar oddziaływania inwestycji obejmuje również działkę Wnioskodawców. Wskazał, że transformator słupowy o mocy 169 kvA zlokalizowano w odległości 3 m od działki drogowej, tj. ulicy [...], 1,4 m od granicy działki Wnioskodawców i około 3,5 m od usytuowanego na tej działce budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Objęta wnioskiem inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a co za tym idzie nie ma podstawy prawnej do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.; dalej "p.b."). Inne przepisy, w oparciu o które wyznacza się obszar oddziaływania obiektu, nie mają w sprawie zastosowania.
Lokalizacja stacji transformatorowej nie ogranicza możliwości zagospodarowania działki Wnioskodawców w świetle obowiązujących na dzień wydawania pozwolenia na budowę przepisów prawa. Prezydent uznał zatem, iż obszar oddziaływania obiektu nie obejmuje działki Wnioskodawców, a zatem w pierwotnym postępowaniu został wyznaczony w sposób prawidłowy.
W odwołaniu od decyzji Wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych. Zarzucili także naruszenie art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania projektowanej stacji transformatorowej na nieruchomość, a w szczególności budynek mieszkalny na działce Wnioskodawców i oparcie się w tym zakresie na opinii projektanta.
W uzasadnieniu odwołania Wnioskodawcy wskazali m. in., że analiza sporządzona przez projektanta zawiera istotne braki uniemożliwiające jej zweryfikowanie. W szczególności analiza ta nie zawiera żadnych obliczeń ani danych jakie zostały przyjęte, tj. natężenie oddziaływania pola elektromagnetycznego wywoływanego przez projektowaną stację transformatorową. Prezydent bezkrytycznie oparł się na stanowisku projektanta, nie przeprowadzając własnego postępowania wyjaśniającego. Wnioskodawcy wskazali na pogorszenie ich warunków mieszkaniowych, obniżenie wartości ich nieruchomości, zagrożenie dla życia i zdrowia (pole elektromagnetyczne), naruszenie ładu przestrzennego i pogorszenie warunków krajobrazowych oraz zagrożenie pożarowe. Wskazali, że całkowicie została pominięta kwestia ewentualnego remontu ich budynku i konieczność ustawienia np. rusztowań przy ścianie budynku, co będzie oznaczało znaczne zmniejszenie odległości do stacji transformatorowej i konieczność zbliżenia się do urządzeń pod wysokim napięciem.
Wojewoda Śląski decyzją z 19 grudnia 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta z 4 maja 2018 r. w całości, zaś na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. uchylił decyzję o pozwoleniu na budowę (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) i umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że ustalenia Organu I instancji są sprzeczne z prawidłową wykładnią art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 p.b. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. W ocenie Wojewody trudno nie podzielić poglądu Wnioskodawców, iż wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 metrów od istniejącego budynku pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców, naraża ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym wytwarzanym przez to urządzenie, naraża ich na innego rodzaju uciążliwe emisje takie jak hałas, wibracje uniemożliwiające normalne korzystanie z nieruchomości. Ponadto naruszy ład przestrzenny i utrudni wykonywanie ewentualnego remontu ich budynku.
Zdaniem Wojewody wobec zrealizowania inwestycji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę i należy umorzyć postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. W stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.
Skargę na powyższą decyzję złożyła przez pełnomocnika T.z siedzibą w K. (dalej "Spółka").
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wyrokiem z 3 lipca 2019 r. o sygn. akt II SA/Gl 205/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej "WSA") w Gliwicach oddalił skargę Spółki.
W ocenie Sądu, w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego istotne jest nie tylko, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (wykazanie interesu prawnego), ale należy również badać, czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający inwestora. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.
Zdaniem Sądu ma zatem rację Wojewoda, że wybudowanie słupowej stacji transformatorowej w odległości około 3 m od istniejącego budynku pogorszyć może ogólne warunki mieszkaniowe jego mieszkańców z powodu bliskości pola elektromagnetycznego wytwarzanego przez to urządzenie. Naraża ich również na innego rodzaju uciążliwe emisje, takie jak hałas oraz utrudni wykonanie ewentualnego remontu budynku. W sytuacji potrzeby ustawienia rusztowań przy ścianie nastąpi znaczne zmniejszenie odległości od stacji transformatorowej i zbliżenie się do urządzeń pod napięciem. Rusztowania zwykle mają elementy stalowe, przewodzące prąd i są odpowiednio wysokie, by mogły spełniać swoją funkcję, co zwiększa zagrożenie i utrudnia prawidłowe korzystanie z nieruchomości sąsiedniej.
Zaistnienie przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) skutkuje uchyleniem decyzji dotychczasowej i wydaniem nowej decyzji, rozstrzygającej (co do zasady) o istocie sprawy (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Jednakże wobec zrealizowania inwestycji nie jest już możliwe orzekanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, bowiem pozwolenie takie może być wydane tylko i wyłącznie wtedy, gdy nie rozpoczęto jeszcze robót i nie zrealizowano inwestycji. Prawidłowo zatem Wojewoda umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe. W stosunku do przedmiotowego obiektu winno zostać przeprowadzone przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowanie naprawcze.
Spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej "NSA") wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., II OSK 163/20, uznając, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., II SA/Gl 205/19 oraz decyzję Wojewody z 19 grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że kontrolowana decyzja Wojewody została wydana w trybie wznowienia postępowania który, stanowiąc nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, służy weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu obarczonym jedną z kwalifikowanych wad procesowych enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji). Przepis art. 149 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek przeprowadzenia postępowania nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale także co do istoty sprawy. Decyzja kończąca postępowanie w sprawie wznowionej rozstrzyga ją zarówno co do podstaw wznowienia, jak i co do istoty sprawy administracyjnej.
NSA stwierdził, że obowiązkiem Wojewody było – po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia – ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej materialnej w jej całokształcie, a więc przeprowadzenie w całości typowego postępowania jurysdykcyjnego, i skonfrontowanie wyników tego ponownego pełnego postępowania jurysdykcyjnego z treścią decyzji ostatecznej objętej postępowaniem wznowieniowym. W przedmiotowej sprawie natomiast Wojewoda - pomimo ustalenia istnienia podstaw wznowienia postępowania - ograniczył swoje postępowanie tylko do ustalenia podstaw wznowienia postępowania, z wyłączeniem rozpoznania sprawy administracyjnej.
W dalszej kolejności NSA wskazał, że analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że uznanie Wnioskodawców za strony przedmiotowego postępowania Wojewoda oparł jedynie na ich subiektywnym poglądzie, zgodnie z którym wybudowanie spornej stacji transformatorowej pogorszy ogólne warunki mieszkaniowe, narazi ich na konieczność przebywania w polu elektromagnetycznym oraz na innego rodzaju uciążliwe emisje takie jak hałas, wibracje, naruszy ład przestrzenny i pogorszy warunki krajobrazowe, a także utrudni wykonywanie ewentualnego remontu ich budynku. Wojewoda w ogóle nie dokonywał oceny zgodności lokalizacji przedmiotowej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ustalił także, czy objęte wnioskiem inwestora urządzenia elektroenergetyczne emitują pole szkodliwe dla otoczenia, a także czy generują hałas bądź wibracje. Wojewoda z góry przyjął występowanie tych immisji, jak również występowanie pozostałych podnoszonych przez Wnioskodawców ograniczeń w korzystaniu z ich nieruchomości, za oczywiste. W tych okolicznościach uznanie Wnioskodawców za strony postępowania niesie w sobie cechy dowolności, bowiem nastąpiło z naruszeniem przepisów regulujących proces dochodzenia przez organ administracji do prawdy obiektywnej w oparciu o wszechstronnie zebrany i przeanalizowany materiał dowodowy.
Zgodnie ze wskazaniami NSA Wojewoda rozpoznając ponownie odwołanie Wnioskodawców został zobowiązany do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego podniesione w uzasadnieniu wyroku okoliczności, a w przypadku uznania, iż w sprawie ziściła się podnoszona przez nich przesłanka wznowienia postępowania – do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie, mając przy tym na względzie wynikającą z art. 10 § 1 k.p.a. konieczność zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwiając im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zaskarżoną obecnie decyzją z 13 marca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z 4 maja 2018 r.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zrelacjonował przebieg postępowania i przytoczył treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Następnie opisał inwestycję Spółki i jej lokalizację. Wskazał, że Wnioskodawcy swój interes prawny do bycia stronami w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji wywodzą z faktu, że są współwłaścicielami działki sąsiedniej oraz z podanych przez nich w odwołaniu okoliczności.
Wojewoda zauważył, że formułując zarzuty Wnioskodawcy, zarówno podczas postępowania odwoławczego, jak również do czasu wydania decyzji, nie przedłożyli żadnego dowodu np. z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki, który określiłby czy zamierzona inwestycja będzie prowadziła do emitowania pola elektroenergetycznego w stosunku do sąsiednich nieruchomości. Jak również w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających, że inwestycja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich z uwagi na hałas, wibracje czy inne immisje. Organy orzekające o pozwoleniu na budowę, a także prowadzące postępowania w trybie nadzwyczajnym, nie są władne do przeprowadzania oględzin czy wykonywania takich analiz gdyż są zobowiązane do orzekania wyłącznie w oparciu o załączony do wniosku o pozwolenie na budowę projekt budowlany.
Istotny jest także fakt, że brak było przepisów określających ewentualną szkodliwość pola elektromagnetycznego dla linii średniego i niskiego napięcia. Skoro w chwili wydawania pozwolenia na budowę takich przepisów nie było to ustawodawca przyjął, że urządzenia elektroenergetyczne o napięciu niższym niż 110kV (jak przedmiotowa słupowa stacja transformatorowa) emitują pole, które nie jest szkodliwe dla otoczenia. Oznacza to, że urządzenia te nie oddziaływają w sposób szkodliwy na najbliższe otoczenie ograniczając możliwość zabudowy terenów sąsiednich.
Również wszelkiego rodzaju immisje, jakie mogą ewentualnie powstać po zrealizowaniu inwestycji (np. hałas, wibracje) bez konkretnego wskazania przepisu kształtującego wymogi co do przyszłego zagospodarowania i zabudowy terenu działki Wnioskodawców, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia posiadania przez nich przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Analizując kwestię obszaru oddziaływania inwestycji Wojewoda wziął pod uwagę także ewentualne ograniczenia w możliwości zagospodarowania i zabudowy działki Wnioskodawców wynikające z przepisów prawa miejscowego. Zdaniem Wojewody lokalizacja słupowej stacji transformatorowej nie ogranicza możliwości zagospodarowania ani zabudowy sąsiedniej działki budowlanej w świetle tych przepisów na czas wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeśli zaś chodzi o przepisy techniczno-budowlane to stacja transformatorowa nie jest budynkiem, a zatem nie dotyczą jej przepisy dotyczące m. in. sytuowania budynków od granicy czy odległość jednych budynków od drugich z uwagi na wymogi przeciwpożarowe.
Obszar oddziaływania obiektu (inwestycji) nie obejmuje zatem działki Wnioskodawców, a tym samym nie przysługiwał im przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Słusznie zatem Organ I instancji uznał, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie zachodzi i odmówił uchylenia pozwolenia na budowę.
Pismem z 15 kwietnia 2024 r. M2. G. (dalej "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył do sądu administracyjnego decyzję Wojewody z 13 marca 2024 r. w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych i błędne ustalenie, że stacja transformatorowa nie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego;
2) art. 75 § 1 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia oddziaływania stacji transformatorowej na nieruchomość, w szczególności budynek mieszkalny na działce Skarżącego i oparcie się w tym zakresie na opinii projektanta;
3) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędną wykładnię i nie zastosowanie polegające na przyjęciu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie znajduje się w obszarze oddziaływania stacji transformatorowej znajdującej się w odległości 3 metrów od budynku mieszkalnego;
4) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że stacja transformatorowa nie oddziałuje na nieruchomość Skarżącego.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Wyjaśnił, że był uznany za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta z 11 lipca 2016 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę linii napowietrznej SN od stacji GPZ [...] do stacji [...] od słupa nr 1 do słupa nr 2 oraz rozbiórki słupowej stacji transformatorowej. Sporna budowa została zlokalizowana w miejscu poprzednio rozebranej linii. Następnie podkreślił, że obecnie obowiązujące przepisy przewidują minimalną odległość tego rodzaju linii energetycznych i stacji transformatorowych od budynków mieszkalnych nie mniejszą niż 5 metrów. Skarżący wskazał, że jego interes prawny wynika nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, ale i prawa cywilnego (ochrona prawa własności).
Wojewoda w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadził żadnych dowodów, w tym dowodów z opinii biegłych. Nie wezwano Skarżącego do złożenia takich opinii. W ten sposób nie wykonano wskazań NSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z 26 stycznia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko prezentowane w sprawie. Dodatkowo wyjaśnił, że w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego przepis art. 28 ust. 2 p.b. nie znajduje zastosowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.").
Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie wypowiedział się NSA, który wyrokiem z 26 stycznia 2023 r., II OSK 163/20 uchylił wcześniejszy wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2019 r., II SA/Gl 205/19 oraz decyzję Wojewody z 19 grudnia 2018 r. Wobec pozostawania w obrocie prawnym ww. prawomocnego wyroku, Sąd działa w zakresie związania ocenami prawnymi zawartymi w jego uzasadnieniu stosownie do art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Z art. 171 p.p.s.a. wynika, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Natomiast stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyroki NSA z: 25 maja 2016 r., II OSK 454/16; 25 sierpnia 2022 r., III FSK 1540/21; 7 września 2022 r., III FSK 920/21 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
Obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny.
Sąd nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 163/20, a zatem rozstrzygając niniejszą sprawę, Sąd był związany zarówno ustaleniami, jak i oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w tymże wyroku.
Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Należy zgodzić się ze Skarżącym, że Wojewoda nie wykonał w pełni wytycznych i wskazań co do dalszego postępowania, wynikających z wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r.
W przywołanym wyroku, NSA - odnosząc się do postępowania Wojewody zmierzającego do ustalenia czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.- wskazał, że Wojewoda w ogóle nie dokonał oceny zgodności lokalizacji spornej inwestycji z obowiązującymi przepisami prawa. Nie dokonał także ustaleń, czy objęte wnioskiem inwestora urządzenia elektroenergetyczne emitują pole szkodliwe dla otoczenia, a także czy generują hałas bądź wibracje. Jak podkreślił NSA, Wojewoda z góry przyjął występowanie tych immisji, jak również pozostałych podnoszonych przez Wnioskodawców ograniczeń w korzystaniu z ich nieruchomości. W wytycznych NSA wskazał na konieczność przeprowadzenia - w ramach ponownego rozpoznania odwołania Wnioskodawców - wszechstronnego postępowania wyjaśniającego uwzględniającego podniesione w uzasadnieniu wyroku okoliczności.
Przechodząc do okoliczności rozpoznawanej sprawy dostrzec przyjdzie, że w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta z 12 lipca 2016 r., nr [...] stwierdzono, że zgodnie z art. 3 pkt 20 p.b. obszar oddziaływania inwestycji wyznacza przebieg projektowanych sieci elektroenergetycznych. Inwestycja nie wywiera wpływu na działki sąsiednie i nie wprowadza ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczono na podstawie norm PN-76/E-05125 oraz N SEP-E-004. Ponadto projektowana inwestycja nie stanowi bezpośredniego zagrożenia dla środowiska oraz higieny i zdrowia użytkowników. Jednakże w projekcie budowlanym nie wyjaśniono o jaki wpływ inwestycji i o jakie zagrożenia chodzi. Z projektu nie wynika, czy sporna inwestycja emituje pole elektromagnetyczne, hałas bądź wibracje.
Podkreślić należy, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest związany obszarem oddziaływania obiektu wyznaczonym przez projektanta w projekcie budowlanym. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, rozumianego jako określenie kręgu stron postępowania, a także ustalenie obszaru oddziaływania obiektu, należy wyłącznie do organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie (por. wyroki WSA: w Lublinie z 21 lutego 2019 r., II SA/Lu 1275/16; w Gdańsku z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Gd 119/17; w Krakowie z 21 marca 2022 r., II SA/Kr 163/22 – opubl. w CBOSA). Dotyczy to także wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym pozwoleniem na budowę, wszczętego na wniosek osoby, która podnosi, że będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji nie brała w nim udziału.
Organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że transformatorowa stacja słupowa nie jest budynkiem. Wobec czego nie dotyczą jej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.") w zakresie m. in. sytuowania budynków od granicy oraz odległości jednych budynków od drugich z uwagi na wymogi przeciwpożarowe.
Jeśli chodzi o pole elektromagnetyczne to Wojewoda stwierdził, że w dacie wydania pozwolenia na budowę brak było przepisów określających ewentualną szkodliwość pola elektromagnetycznego dla linii średniego i niskiego napięcia. Rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192 poz. 1883; dalej "rozporządzenie z 30 października 2003 r.") odnosiło się jedynie do pomiarów pól elektroenergetycznych dla urządzeń elektroenergetycznych o napięciu 110kV i większym. Na tej podstawie Wojewoda wywiódł, że sporne urządzenia (w tym słupowa stacja transformatorowa) nie oddziałują negatywnie na nieruchomość Skarżącego.
Zgodnie z wytycznymi NSA, Wojewoda zobligowany był ustalić nie tylko przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działek inwestycyjnych w odniesieniu do objętych wnioskiem inwestora urządzeń elektroenergetycznych. Wojewoda powinien był ustalić czy urządzenia te "emitują pole szkodliwe dla otoczenia, a także czy generują hałas bądź wibracje".
Według rozporządzenia z 30 października 2003 r. wartości natężenia pola elektromagnetycznego w środowisku i w miejscach dostępnych dla ludzi nie powinny przekraczać 10 kV/m. Zaś na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową natężenie pola elektromagnetycznego nie powinno przekraczać 1 kV/m. Stosownie zaś do § 314 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.
Zdaniem Sądu ograniczony zakres stosowania rozporządzenia z 30 października 2003 r. nie świadczy automatycznie o tym, iż sporne urządzenia elektromagnetyczne nie będą oddziaływały na nieruchomość Skarżącego, a tym samym, że obszar odziaływania inwestycji obejmuje jedynie działki inwestycyjne. Wojewoda – wbrew wytycznym NSA – nie ustalił czy urządzenia te emitują pola szkodliwe dla otoczenia, a odwołał się jedynie do metodologii sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych.
W przypadku hałasu i wibracji Wojewoda w ogóle nie ustalił czy istnieją przepisy prawa, które nakładają na Spółkę jako inwestora określone obowiązki, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działek inwestycyjnych względem działki sąsiedniej (działki Wnioskodawców). Wojewoda nie poczynił też ustaleń czy objęte pozwoleniem na budowę urządzenia elektroenergetyczne generują hałas bądź wibracje.
Wobec powyższego przedwczesna jest konkluzja Wojewody, że lokalizacja spornej inwestycji nie ogranicza możliwości zagospodarowania ani zabudowy działki Skarżącego w świetle obowiązujących na czas wydania pozwolenia na budowę przepisów prawa, w tym prawa miejscowego (chociażby w kontekście wysokości dopuszczalnej zabudowy).
Wskazać w tym miejscu należy, że stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. przymiot strony postępowania nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę mogą być także władający nieruchomościami, na zagospodarowanie których inwestycja ta może oddziaływać w takim stopniu, że właściwy organ ma obowiązek sprawdzić w postępowaniu wyjaśniającym, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b. i przepisów odrębnych (por. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 158/18, opubl. w CBOSA). Wobec tego przy dokonywaniu oceny, czy nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione od przekroczenia określonych norm, lecz jest związane z koniecznością badania możliwości oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie.
Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § k.p.a.). Tak więc również organ prowadzący postępowanie nadzwyczajne, jakim jest postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania, powinien umożliwić stronie między innymi wypowiedzenie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. W rozpoznawanej sprawie Wojewoda został przez NSA zobligowany nie tylko do przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, ale i przestrzegania zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zapewnienie wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W toku postępowania odwoławczego doszło jednak do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania, w tym Skarżącego, o zakończeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie. Skarżącemu uniemożliwiono złożenie wniosku o powołanie biegłego z zakresu elektroenergetyki i pożarnictwa, a w razie jego nieuwzględnienia przez Organ odwoławczy – wniosku o przeprowadzenie dowodu z prywatnej opinii w tym przedmiocie. Wbrew zaleceniom NSA, Wojewoda przeprowadził postępowanie odwoławcze z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wynikających z k.p.a.
W końcu należy wskazać, że na mocy wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r. Wojewoda został zobligowany do wyjaśnienia kwestii skuteczności w postępowaniu wznowieniowym pełnomocnictwa udzielonego przez Spółkę w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Kwestia ta została całkowicie pominięta przez Organ odwoławczy.
Zaskarżona decyzja zapadła zatem z naruszeniem art. 153 p.p.s.a., art. 10 § 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu, opisane powyżej uchybienia, jakich dopuścił się Organ odwoławczy czynią zbędnym dalsze badanie prawidłowości zaskarżonej decyzji, w tym w kontekście dalej idących zarzutów skargi, a dotyczących naruszenia art. 28 ust. 2 p.b.
Ponownie orzekając Wojewoda zastosuje się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z 26 stycznia 2023 r., II OSK 163/20, jak też uwzględni ocenę i wskazania wynikające z niniejszego wyroku.
Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (200 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł).