II SA/Gl 628/22

II SA/Gl 628/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze skargi K. U. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 7 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.360.2021.AN w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego budynku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 3 sierpnia 2021 r., nr [...] 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej PINB) decyzją nr [...] z 3 sierpnia 2021 r., działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), w związku ze sprawą stanu technicznego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr 1. i 2. w [...], umorzył postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że do Inspektoratu wpłynęło pismo Kazimierza Urbańskiego (dalej: strona, skarżący) z prośbą o kontrolę stanu technicznego drewnianego budynku mieszkalnego jw. Do wniosku załączono ocenę stanu technicznego sporządzoną przez uprawnioną osobę, z której wynika, że budynek nie nadaje się do użytkowania, a w szczególności do zamieszkania. Na podstawie rejestrów z ewidencji gruntów ustalono, że właścicielem działek i budynku jest K.U.. Oględziny przeprowadzone w dniu 24 czerwca 2021 r. wykazały, że na nieruchomości znajduje się parterowy budynek mieszkalny, częściowo podpiwniczony. Obiekt jest konstrukcji drewnianej, posadowiony na kamiennym fundamencie, dach dwuspadowy kryty dachówką. W budynku od urodzenia mieszka A. B. (dalej: uczestniczka), która obecnie prowadzi prace remontowe. Ustalono, że budynek powstał około 200 lat temu i był sukcesywnie remontowany. W dniu oględzin stwierdzono, że ściany fundamentowe zostały wzmocnione betonem, ściany drewniane konstrukcyjne zewnętrzne i wewnętrzne bez widocznych pęknięć i odchyleń od pionu. W dniu oględzin wykonywano nowe okładziny z desek. Widoczne drewniane elementy stropu bez widocznych uszkodzeń, zachowują statykę. Konstrukcja dachu lekko zwichrowana lecz stabilna, brak ubytków w pokryciu dachu. W 2020 r. stolarka okienna została wymieniona na okna z PCV. Budynek jest zaopatrzony w instalację elektryczną, wod.-kan. W ocenie organu budynek znajduje się w stanie dobrym i nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców oraz ludzi przebywających w otoczeniu. Obecnie roboty remontowe zostały wstrzymane przez Sąd Rejonowy w Z. w związku ze sprawą o eksmisję A. B.. Równocześnie toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie przez A.B. budynku wraz z fragmentem działki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:
- art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na zaniechaniu zobowiązania uczestniczki do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zgłoszenie prowadzonych robót budowlanych w budynku jw.
- art. 81c ust. 2 p.b., polegające na zaniechaniu zobowiązania uczestniczki do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku sporządzonej po wykonaniu odkrywek fundamentów i ścian budynku;
- art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na niewydaniu decyzji wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych;
- art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. polegające na niewydaniu decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu pierwotnego;
- art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1, 80, 105 § 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym umorzeniu postępowania, wynikającym z pominięcia znajdującej się w aktach sprawy opinii specjalisty konstrukcyjno-budowlanego mgr inż. M.W. oraz niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy.
Decyzją z dnia 7 lutego 2022 r., nr WINB-WOA.7721.360.2021.AN, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał ww. decyzję w całości w mocy.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że przeprowadzone przez PINB oględziny wykazały, iż przedmiotowy budynek jest w stanie dobrym i nie zagraża bezpieczeństwu mieszkańców oraz osób przebywających w jego otoczeniu. W dniu oględzin stwierdzono, iż ściany fundamentowe zostały wzmocnione betonem, ściany drewniane konstrukcyjne wewnętrzne i zewnętrzne są bez widocznych pęknięć i odchyleń od pionu. W dniu oględzin wykonywano nowe okładziny z desek. Widoczne drewniane elementy stropu były bez widocznych uszkodzeń, a strop zachowywał statykę. Konstrukcja dachu lekko jest zwichrowana lecz stabilna, a pokrycie dachu nie wykazywało ubytków. W 2020 r. stolarka okienna została wymieniona na okna PCV. Budynek jest zaopatrzony w instalację elektryczną i wod.-kan. Również zalegająca w aktach postępowania odwoławczego opinia biegłego sądowego z zakresie budownictwa i szacowania nieruchomości, sporządzona na potrzeby postępowania prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Z. w sprawie o eksmisję, sygn. akt [...], potwierdza powyższe ustalenia PINB.
Powyższa decyzja została zaskarżona przez pełnomocnika skarżącego w całości. Zarzucono naruszenie:
- art. 81c ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na zaniechaniu zobowiązania uczestniczki do przedłożenia dokumentu potwierdzającego zgłoszenie prowadzonych robót budowlanych w budynku zlokalizowanym na działkach jw. w [...];
- art. 81c ust. 2 p.b., polegające na zaniechaniu zobowiązania uczestniczki do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku sporządzonej po wykonaniu odkrywek fundamentów i ścian zewnętrznych budynku oraz potwierdzającej, że prace dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku zostały wykonane prawidłowo;
- art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na niewydaniu decyzji wstrzymującej prowadzenie robót budowlanych;
- art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., polegające na niewydaniu decyzji nakazującej przywrócenie budynku do stanu pierwotnego;
- art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego na skutek błędnego ustalenia, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy i przyjęcie, że budynek mieszkalny jw. nie zagraża bezpieczeństwu osób w nim zamieszkujących oraz przebywających w jego otoczeniu, pomimo załączonej do akt postępowania oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego specjalisty konstrukcyjno-budowlanego mgr inż. M.W.;
- art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie;
- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, czyli pominięcie przy rozpatrywaniu oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego specjalisty konstrukcyjno-budowlanego jw.;
- art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z ekspertyzy stanu technicznego budynku, sporządzonej po wykonaniu odkrywek fundamentów i ścian zewnętrznych budynku, potwierdzającej że prace dotyczące elementów konstrukcyjnych budynku zostały wykonane prawidłowo, co miało istotne znaczenie dla sprawy, bowiem doprowadziło to do błędnego ustalenia, iż stan techniczny budynku nie zagraża zdrowiu i życiu osób przebywających w nim oraz w jego otoczeniu;
- art. 80 k.p.a., poprzez niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy udowodniono w sposób dostateczny okoliczność, iż budynek mieszkalny jw. nie stwarza zagrożenia dla życia i zdrowia osób w nim zamieszkujących bądź przebywających w jego otoczeniu;
- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej ocenie stanu technicznego budynku mieszkalnego specjalisty konstrukcyjno-budowlanego mgr inż. M.W.;
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i orzec co do istoty sprawy.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że konstrukcja przedmiotowego budynku zagraża bezpieczeństwu zarówno mieszkańców, jak również osób przebywających w jego otoczeniu. Ławy, ściany fundamentowe oraz fundamenty wykonane zostały częściowo z kamienia na zaprawie cementowo-wapiennej, a częściowo z betonu. Beton jest spękany, a zaprawa między kamieniami luźna, zwietrzała oraz krusząca się. Ściany zewnętrzne oraz wewnętrzne budynku wykonane zostały z drewnianych bali, na których, z uwagi na wieloletnie przecieki dachu, zauważalna jest zgnilizna. Istnieje również szereg innych wad budynku.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie (choć nie wszystkie argumenty skargi mogły być podzielone). Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organy ustaliły, że przedmiotowy budynek jest bardzo stary, konstrukcji drewnianej. Pomimo stwierdzonych wad nie dostrzegły konieczności wdrożenia środków prawnych, o których mowa w art. 66 ust. 1 p.b. Jest to jednak rozstrzygnięcie przedwczesne, bowiem nie dokonano wszelkich niezbędnych ustaleń.
Użytkowanie budynku eksploatowanego od dziesięcioleci, drewnianego, wybudowanego według starej technologii, a dodatkowo z pewnymi wadami, które dostrzeżono (sukcesywnie były usuwane), niesie przede wszystkim ryzyko pożarowe, stwarzające niebezpieczeństwo dla osób i mienia.
Należało zatem dokonać dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego. W takich sytuacjach niewątpliwie spełniona jest przesłanka możliwego "zagrożenia życia ludzi", o której mowa w § 207 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225). Niezbędne jest więc ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania i ewakuacji, w sposób określony przez podmiot fachowy z zakresu ochrony przeciwpożarowej.
Przy tym, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, który tut. Sąd podziela, przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa, jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów. Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób i pociągnie za sobą koszty.
W tym zakresie należy odwołać się do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm. – dalej u.o.ppoż.), stanowiącego w ust. 1, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 z kolei stwierdza się, że "Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach." Szczegółowe obowiązki w tym zakresie wskazano w art. 4 u.o.ppoż.
Istotne znaczenie ma także okoliczność, czy instalacje, głównie elektryczna i grzewcza, są w stanie na tyle dobrym, że mogą być bezpiecznie użytkowane i nie stwarzają zagrożenia.
Zatem dopiero dokonanie pełnych ustaleń faktycznych co do bezpieczeństwa użytkowania obiektu, w tym z zakresu ochrony przeciwpożarowej, pozwoli na odniesienie się do kwestii bezprzedmiotowości postępowania, wykazywanej przez organy. Na tym etapie sprawy nie jest możliwe zaakceptowanie wydanych decyzji.
Kwestia legalności robót budowlanych w ww. obiekcie nie była przedmiotem postępowania prowadzonego tu w trybie art. 66 p.b., który to przepis wprost jest przywoływany przez PINB. Zagadnienie legalności robót budowlanych jest bowiem innym zagadnieniem proceduralnym. Stąd dalsze odnoszenie się do zarzutów w tym zakresie jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do wniosku dowodowego pełnomocnika uczestniczki o dopuszczenie dowodu z przedłożonej opinii biegłego wskazać należy, że nie był on uzasadniony. Stąd podlegał oddaleniu na rozprawie. Sąd jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd, co do zasady, nie może dokonywać oceny merytorycznej poszczególnych dowodów, w sytuacji kiedy oceny takiej nie dokonał sam organ. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z opinii biegłych (w tym pisemnych), a jedynie z dokumentów innego rodzaju.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Ponieważ zagadnienie stanu technicznego tak starych obiektów ma charakter dynamiczny, należy ustalić ten stan na czas wydania decyzji. Oprócz kwestii konstrukcyjnych należy mieć na uwadze także zagadnienie bezpieczeństwa instalacji i przeciwpożarowego.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.