II SA/Gl 626/25

II SA/Gl 626/25 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skargi E. S. (S.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 25 marca 2025 r. nr WINB-WOA.7722.12.2025.DS w przedmiocie zawieszenia postępowania legalizacyjnego w sprawie budowy budynku stolarni i kotłowni z wiatą magazynową oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) postanowieniem nr [...] z dnia 6 grudnia 2024 r., działając w trybie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418, dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 97 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), zawiesił z urzędu uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy budynku stolarni, kotłowni z wiatą magazynową, oznaczonego w załączniku graficznym do protokołu literą "B", zlokalizowanego na działce nr [...] w G., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie własności działki jw., na której znajduje się przedmiotowy budynek, sygnatura sprawy [...].
W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że do PINB wpłynął wniosek E. S. (dalej: strona, skarżący) o zawieszenie prowadzonego postępowania z uwagi na proces sądowy w Sądzie Rejonowym w C. o dział spadku, dotyczący m. in. własności ww. działki, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny kwestii prawnej dotyczącej ww. nieruchomości pozostaje w związku z daleko idącymi skutkami prowadzenia dalszego postępowania na podstawie przepisów ustawy – Prawo budowlane. Pomiędzy orzeczeniem sądu powszechnego, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej zachodzi stosunek zależności. Oznacza to, że sprawa w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego może zostać zakończona na różne sposoby, w zależności od orzeczenia sądu powszechnego.
Zażalenie na postanowienie PINB złożyli M. S. oraz S. P., zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in., że w postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe, natomiast w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność realizacji obiektu z prawem budowlanym. To, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie nie tylko przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, ale także dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji samowoli budowlanej. Jeśli jednak dana osoba nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości, oznacza to, że nie mogłaby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę. Tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło ją w sytuacji, gdy obiekt został wykonany samowolnie. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, a ten w kontrolowanej sprawie jest określony i nie powinien budzić wątpliwości.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) postanowieniem z dnia 25 marca 2025 r., znak WINB-WOA.7722.12.2025.DS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że PINB niesłusznie zawiesił postępowanie administracyjne, toczące się w sprawie uproszczonej legalizacji obiektu budowlanego. Zobowiązał wnioskującego, jako jednego ze współwłaścicieli działki, o przedłożenie określonej prawem dokumentacji, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Po jego stronie leży zatem obowiązek zgromadzenia dokumentacji, o której mowa w art. 49g p.b., celem umożliwienia przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f tej ustawy. PINB ustalił krąg stron postępowania, natomiast zgromadzenie dokumentacji legalizacyjnej jest obowiązkiem podmiotu zainteresowanego. Dopiero po jego wykonaniu organ jest zobowiązany do ostatecznego sprawdzenia wymagań formalnych, a następnie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.
Skargę na powyższe postanowienie złożyła poprzez pełnomocnika strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, tj.:
• art. 52 ust. 1 p.b. w zw. z art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1071 ze zm. – dalej: k.c.), poprzez ich niezastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia sprowadzającego się do nałożenia obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego na jedną ze stron, podczas gdy stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, a wobec stanowiska M. S. i S. P. brak jest zgody co do legalizacji przedmiotowego obiektu, wyrażonej przez wszystkich współwłaścicieli, która jest wymagana z uwagi na fakt, iż stanowi to czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, co de facto w konsekwencji uniemożliwi organowi I instancji wydanie końcowego rozstrzygnięcia;
2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
• art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i uchylenie postanowienia zawieszającego postępowanie administracyjne, podczas gdy istnieje obligatoryjna przesłanka zobowiązująca organ do jego zawieszenia w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie własności nieruchomości, na której usytuowany jest przedmiotowy obiekt budowlany, jaka toczy się aktualnie przed Sądem Rejonowym w C. pod sygn. akt [...].
W świetle powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zwrot kosztów postepowania.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotowy obiekt powstał w latach 90. ubiegłego wieku. Z uwagi na fakt, że stronami postępowania administracyjnego są wszyscy współwłaściciele, powinni oni działać razem i wszyscy powinni być adresatami wezwań organu. Legalizacja obiektu budowlanego stanowi bowiem czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wskutek braku zgodnego stanowiska wszystkich stron co do legalizacji nie ma obecnie opcji wydania końcowego rozstrzygnięcia przez organ. Nie ulega wątpliwości, że obecnie jedyną możliwością jest zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej w przedmiocie własności nieruchomości, a następnie nałożenie obowiązków na właściciela nieruchomości, któremu ona przypadnie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
Podstawą rozstrzygnięcia przez organy był art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego."
W świetle art. 49f ust. 1 p.b. w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części:
1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo
2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia
- jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne.
Do dokumentów legalizacyjnych należy m. in. oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 49g ust. 2 pkt 1 p.b.).
Możliwość legalizacji jest prawem (nie obowiązkiem), a zatem dana osoba z takiego uprawnienia musi chcieć skorzystać (np. wyrok NSA z 2 lipca 2025 r., II OSK 673/23). Nie każdy ze współwłaścicieli nieruchomości musi być zainteresowany zalegalizowaniem samowoli budowlanej.
Wyżej opisane postępowanie prowadzone przed Sądem Rejonowym nie jest przesłanką uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego. Organ I instancji miał obowiązek uwzględnić posiadaną dokumentację i na jej podstawie wydać decyzję, a nie oczekiwać przez bliżej niedookreślony czas (niewykluczone, że bardzo długi) na prawomocne zakończenie postępowania rozstrzygającego spór o dział spadku i własność (z treści zażalenia wynika, że "Sprawa w SR w C. nie zakończy się w najbliższym czasie"). Orzeczenie sądu powszechnego będzie nadto oddziaływało dopiero na przyszłość, a nie ze skutkiem wstecznym.
Tego rodzaju spory właścicielskie powinny być rozstrzygane umownie bądź sądownie odpowiednio wcześniej, tym bardziej, że nawet ze skargi wynika, iż samowola ta istnieje od lat 90. Było zatem wystarczająco dużo czasu, by uzyskać niezbędną dokumentację, wymaganą w ramach procedury legalizacyjnej. Istotą tej procedury jest doprowadzenie w sposób możliwie szybki do stanu zgodnego z prawem. Zwlekanie przez organ z zakończeniem postępowania oznacza akceptowanie stanu faktycznego uchybiającego prawu. Nie taka jest rola organu nadzoru budowalnego.
Osoba, która nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie mogłaby otrzymać pozwolenia na budowę. Nie można zatem lepiej traktować podmiotu, który dopuścił się samowoli budowlanej bądź z niej korzysta (np. jako spadkobierca), tolerując długotrwale stan uchybiający prawu. Podmiot, który dopuścił się samowoli budowlanej lub z niej korzysta, powinien liczyć się ze wszelkimi tego konsekwencjami, łącznie z koniecznością rozbiórki obiektu.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 52 ust. 1 p.b., art. 199 k.c., ani też innych przepisów, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Treści rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty Sąd nie przesądza, gdyż wykraczałoby to poza zakres skargi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.