II SA/Gl 624/06

II SA/Gl 624/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2006-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący/
Łucja Franiczek
Włodzimierz Kubik /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Skarżony organ
Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant referent Jolanta Czarnata po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. działając w oparciu o art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych ( Dz. U. z 2004 r. nr 6, poz. 40 ze zm. – dalej ustawa o płatnościach bezpośrednich ) oraz art. 104 k.p.a. odmówił przyznania J.K. jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej za rok [...].
W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca domagał się jej uchylenia, wskazując, że jest ona dla niego krzywdząca i dyskryminująca, a nadto łamie konstytucyjną równość wobec prawa. Uzasadniając swoje żądanie odwołujący się podał, że w dniu [...]r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w C. poprawnie wypełniony wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich oraz o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wskazał, że jako producent rolny poniósł koszty związane z produkcją prowadzoną na gruntach wskazanych we wniosku i z tego powodu poważnie się zadłużył. Dostarczona mu decyzja odmawiająca dofinansowania do deficytowej działalności rolniczej nie wskazuje także źródła, z jakiego mógłby sfinansować poniesione straty w produkcji rolnej w [...]r. Tymczasem straty te były dotkliwe z uwagi na suszę mającą miejsce w latach
[...], która spowodowała spadek plonów o 30 – 40% . Odwołujący się zakwestionował jednak głównie posłużenie się przez organ I instancji argumentem dotyczącym kolizji złożonego wniosku o przyznanie płatności z ubieganiem się przez niego o przyznanie renty strukturalnej. Wyjaśnił, że gospodarstwo przekazał za rentę w dniu [...]r., po całkowitym zakończeniu cyklu prowadzonej produkcji roślinnej, a zatem termin przejścia na rentę nie nakładał się na termin prowadzonej w [...]r. produkcji roślinnej. Wybór terminu przejścia na rentę nie był też przypadkowy, bowiem aby nie utracić prawa do należnych dopłat dopasował go do jasnej i logicznej instrukcji, którą otrzymał z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w piśmie z dnia [...]r. Nr [...] ( w aktach sprawy ). W piśmie tym poinformowano go, że jeśli zależy mu na otrzymaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz renty strukturalnej to powinien przekazać gospodarstwo w nowym roku FEOGA, czyli po [...] roku. W tej sytuacji, jeśli nawet w świetle ustanowionego później prawa, przytoczona instrukcja wprowadziła go w błąd to nie może on ponosić skutków tego błędu.
Zaskarżoną decyzją Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w C. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5a ust. 3 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 264 ) oraz art. 3 ust.2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. W uzasadnieniu wskazał, że weryfikacja i analiza dokumentacji wskazuje, że J.K. złożył wniosek o przyznanie na [...] rok płatności ( bezpośrednich i z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ) do gruntów oznaczonych jako działki o numerach ewidencyjnych: [...] obręb B. Gmina K. nr [...] obręb G.C. Gmina M. oraz nr [...] obręb J., Gmina M. Działki te posiadały łączną powierzchnię
[...] ha. Kontrola krzyżowa przeprowadzona przez organ I instancji wykazała, że działka nr [...] została objęta wnioskiem o dopłaty złożonym przez innego producenta rolnego. W związku z powyższym J. K. złożył w dniu [...]r. korektę wniosku, w której potwierdził użytkowanie spornej działki. Następnie wykryty został analogiczny błąd dotyczący działki nr [...], którą jak się okazało, po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, użytkował w [...]r. także wnioskodawca. Analiza przebiegu postępowania przed organem I instancji wskazuje, że powodem odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych było jednak ubieganie się przez wnioskodawcę także o prawo do renty strukturalnej. W dniu [...]r. w Biurze Powiatowym ARiMR w C. złożył on bowiem stosowny wniosek w tej sprawie. Postanowieniem z dnia [...]r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. stwierdził spełnianie przez wnioskodawcę wstępnych warunków do przyznania renty i zobowiązał go do przekazania gospodarstwa rolnego następcy w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Przeniesienie posiadania gruntów w zamian za prawo do renty strukturalnej nastąpiło dnia [...]r. w drodze umowy darowizny na rzecz A.K. – córki wnioskodawcy oraz w drodze umowy sprzedaży na rzecz A.K. ( K. ) zawartych aktem notarialnym Rep. [...] Nr [...]. W okresie między złożeniem wniosku o płatności, a przekazaniem gospodarstwa na rzecz innych producentów nie została wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C. decyzja w zakresie płatności bezpośrednich. Zgodnie z art. 38 ( winno być art. 28 ust. 2) rozporządzenia Rady ( WE ) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników (...) ( Dz. U. UE. L. z 2003 r. Nr 270, poz. 1 ) termin realizacji przedmiotowych płatności następuje od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca kolejnego roku kalendarzowego. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał też, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności takie przysługują producentowi rolnemu będącego posiadaczem gospodarstwa rolnego, przekazanie zatem gospodarstwa rolnego w ramach programu rent strukturalnych uniemożliwia przyznanie dopłat dotychczasowemu posiadaczowi. W miejsce wnioskodawcy ubiegającego się o płatności bezpośrednie może wejść natomiast stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy producent, który przejął gospodarstwo rolne, o ile złoży stosowny wniosek. Wobec tego, skoro nie został złożony wniosek przez osobę przejmującą gospodarstwo rolne, a składający wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich nie wycofał go mimo przejścia na rentę strukturalną, należało wydać decyzję o odmowie przyznania tych płatności. Organ odwoławczy uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powołał się też na przepis art. 74 rozporządzenia Komisji ( WE ) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.K. domagał się uchylenia w całości decyzji Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji kierownika Biura Powiatowego ARiMR w C., a także zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, a ponadto z obrazą art. 7, art. 11 w związku z art. 107 § 1 i 3 oraz art. 8 k.p.a. Decyzją tą utrzymana została bowiem w mocy decyzja organu I instancji, która nie zawierała prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. a także wynikającą z art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. W uzasadnieniu skargi J. K. powołał się ponownie na treść pisma Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących ARiMR wskazując, że przez wydanie w sprawie decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu nadrzędnego zajętym w tym piśmie naruszona została wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa. Za błędny uznał pogląd o związku między ubieganiem się przez niego o rentę strukturalną, a odmową przyznania płatności bezpośrednich za przepracowany i zakończony rok rolniczy. Za błędną uznał także zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnię art. 4 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, bowiem przepis ten stanowi, iż następca prawny w przypadku złożenia wniosku do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności nabywa prawo do tych płatności. Tymczasem przejmujący gospodarstwo rolne wniosku takiego nie złożyli, zatem powołanie się na ten przepis jako podstawy odmowy przyznania płatności było błędne, albowiem płatności te winny przypaść skarżącemu. Zaskarżona decyzja wydana została wreszcie, zdaniem skarżącego, z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a. Z przepisów tych wynika, że organy administracji w toku postępowania winny kierować się zasadą oficjalności, a zatem podejmować niezbędne kroki, w tym przeprowadzać wszelkie niezbędne dowody zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i kierując się zasadą prawdy obiektywnej. Naruszenie przewidzianego tymi przepisami trybu postępowania doprowadziło w efekcie do niepoprawnej oceny materiału dowodowego czego skutkiem było wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącego.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że beneficjent renty strukturalnej od dnia wydania decyzji o jej przyznaniu nie ma prawa korzystania z innej formy pomocy w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Skoro zatem do dnia wydania decyzji o przyznaniu renty strukturalnej skarżący nie uzyskał decyzji w sprawie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, to traci on prawo do tych płatności, ponieważ nie jest już posiadaczem gospodarstwa rolnego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasady udzielania informacji stronom postępowania, organ wskazał, że skarżący był wielokrotnie informowany w Biurze Powiatowym Agencji o nieobowiązującym charakterze uzyskanej przez niego opinii z Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących ARiMR. Nadto do skarżącego przesłane zostało także pismo sygnowane przez Dyrektora DOŚT ARiMR z dnia [...]r. w którym wyjaśniono mu tryb przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga nie mogła odnieść skutku, gdyż wbrew jej zarzutom zaskarżona decyzja odpowiada – zdaniem Sądu - obowiązującemu prawu, a tylko w takim zakresie, zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ) podlegała ona kontroli w postępowaniu sądowym. Wskazać też należy, że badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd przeprowadził nie będąc związany stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) zarzutami skargi, wskazaną w niej podstawą prawną oraz sformułowanymi w niej wnioskami.
Na wstępie należy wskazać, że decyzja Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. nie uchybia przepisom proceduralnym, albowiem organ odwoławczy wbrew twierdzeniom skargi poprawnie ocenił zebrane dowody, na ich podstawie dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Zdaniem Sądu zasadny jest natomiast zarzut wydania z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. W szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne tej decyzji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji zawiera jedynie wskazanie, że skarżący poza złożeniem wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej i uzupełniającej do gruntów był także stroną wiodącą w sprawie " typu Obsługa rent strukturalnych, co zostało wykryte w kontroli administracyjnej lub weryfikacji po kontroli na miejscu". Zgodzić należy się także ze skarżącym, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w C. nie wskazał także podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia, w szczególności zaś nie przytoczył brzmienia zastosowanego przepisu do czego był zobligowany przepisem omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Na skutek tych uchybień doszło również do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 k.p.a. ( zasady pogłębiania zaufania ), art. 9 k.p.a. ( zasady udzielania informacji ) oraz art. 11 tej ustawy ( zasady przekonywania ). Uchybienia powyższe, w ocenie Sądu nie miały jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art.145 § 1 pkt 3 P.p.s.a., bowiem Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. ponownie rozstrzygając sprawę wyjaśnił skarżącemu w obszernym uzasadnieniu swojej decyzji motywy negatywnego rozstrzygnięcia jego wniosku.
Pozbawiony podstaw był z kolei podniesiony w skardze zarzut naruszenia decyzjami obu instancji przepisów prawa materialnego. Zauważyć należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich płatności takie przysługują osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, określonej przez ustawodawcę mianem " producenta rolnego". Przysługują one zaś na będące posiadaniu tych podmiotów grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Zgodnie z ustępem 3 przywołanego artykułu płatności te obejmują jednolitą płatność obszarową oraz płatności uzupełniające do powierzchni uprawy chmielu lub innych roślin. Warunkiem zaś ich uzyskania jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha , które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego ( art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy ). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy omawiane płatności przyznawane są w drodze decyzji administracyjnej właściwego kierownika biura powiatowego ARiMR. W świetle przytoczonych przepisów ustawy nie może ulegać wątpliwości, że osobą uprawnioną do uzyskania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest tylko posiadacz gospodarstwa rolnego ( producent rolny ). Zauważyć też należy, że podmiot ( osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej ) ubiegający się o omawiane płatności powinien legitymować się statusem producenta rolnego w czasie składania wniosku oraz w czasie wydawania decyzji przez kierownika biura powiatowego ARiMR. Wyjątki od tej zasady ustawodawca wprowadził jedynie w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którymi to przepisami przedmiotowe płatności do gruntów rolnych przysługiwać mogą osobom, które w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji w tej sprawie nabyły posiadanie gospodarstwa rolnego w drodze umowy cywilnoprawnej ( umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej ) lub w drodze nabycia spadku i złożyły stosowne wnioski do kierownika biura powiatowego ARiMR. Przeprowadzona wykładnia przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich znajduje także oparcie w przepisach prawa wspólnotowego, a w szczególności w art. 74 ust. 2 rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 796/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady ( WE ) nr 1782 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników ( Dz. U. UE.L. z 2004 r. Nr 141, poz. 18 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy przekazywane jest całe gospodarstwo przez jednego rolnika na rzecz drugiego po złożeniu wniosku pomocowego i przed spełnieniem wszystkich warunków przyznawania pomocy, przekazującemu nie przyznaje się żadnej pomocy w odniesieniu do przekazywanego gospodarstwa. Zauważyć też należy, że przytoczony przepis stanowi dosłowne powtórzenie art. 50 ust. 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Komisji ( WE ) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia
2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady ( EWG ) nr 3508/92 ( Dz. U. UE. L z 2001 r. Nr 327, poz. 11 ze zm.) uchylonego art. 80 ust. 1 cytowanego na wstępie rozporządzenia Komisji
( WE ).
W świetle ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania przez organy obu instancji nie może ulegać wątpliwości, że omówione wyżej przepisy miały zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu. Bezspornym jest bowiem w sprawie, iż w dacie składania wniosku ([...]r.) skarżący był posiadaczem gospodarstwa rolnego. Poza sporem w sprawie jest jednak także, że przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności zbył on wraz z żoną grunty wchodzące w skład tego gospodarstwa na rzecz córki A.K. ( w drodze umowy darowizny ) oraz na rzecz A.K. ( w drodze warunkowej umowy sprzedaży ). Obie te umowy zostały zawarte w formie aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...]r. Zauważyć wreszcie trzeba, że umową z dnia [...]r. skarżący i jego małżonka przenieśli na rzecz A.K. własność nieruchomości, której dotyczyła wcześniej zawarta warunkowa umowa sprzedaży.
Co się tyczy podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego wprowadzenia w błąd skarżącego opinią zawartą w piśmie Departamentu Obsługi Środków Towarzyszących ARiMR z dnia [...]r. wyjaśnić należy, iż kwestia ewentualnej szkody powstałej na skutek błędnego pouczenia zawartego w tym piśmie nie mogła być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Zauważyć w tym miejscu jedynie trzeba, że zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powyższa zasada została też uszczegółowiona art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W świetle norm prawnych zawartych w obu tych przepisach nie może ulegać wątpliwości, że organy administracji publicznej nie mogą kierować się w toku postępowania administracyjnego opiniami zawartymi w pismach innych organów kierowanych do stron postępowania, jeżeli opinie te nie mają oparcia w przepisach obowiązującego prawa.
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.
su.