II SA/Gl 621/23

II SA/Gl 621/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna
Krzysztof Nowak /sprawozdawca/
Wojciech Gapiński /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 103 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2020 poz 471
art. 25
Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 marca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.346.2022.JB w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 - ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) – dalej: "u.P.b.", w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2, pkt 1 i art. 83 ust. 1 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "P.b." , w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo Budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) – dalej: "zm.P.b", oraz art. 104 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz.735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie bez prawem wymaganego pozwolenia zespołu 13 garaży samochodowych na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulicy [...] w R., w oparciu o przedłożoną w dniu 4 stycznia 2022 r. "Dokumentację powykonawczą 13 garaży samochodowych położonych w rejonie ulicy [...] w R. " sporządzoną przez osoby uprawnione inż. S. B. i mgr inż. L. H., w miesiącu wrześniu 2021 r.,
I. nakazał następcy prawnemu inwestora 13 garaży murowanych jw., zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, tj.:
1. Gminie Miasto R. , z siedzibą w R. , pl. [...] , właścicielowi działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], położonej w rejonie ul. [...] w R. , rozbiórkę dwóch garaży o nr 2 i 3. licząc od strony wschodniej, zrealizowanych, bez uzyskania pozwolenia na budowę, przy ul. [...] w R. , na działce jw., w strefie kontrolowanej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 500 relacji [...].
2. Gminie Miasto R. , z siedzibą w R. , pl. [...] [...], właścicielowi działek oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...], położonych w rejonie ulicy [...] w R. , oraz P Sp. z o. o. z siedzibą w T., przy ul. [...] [...], wieczystemu użytkownikowi działki oznaczonej geodezyjnie numerem [...], położonej w rejonie ulicy [...] w R. ,
rozbiórkę trzech garaży o nr 4, 5., 6, licząc od strony wschodniej, zrealizowanych, bez uzyskania pozwolenia na budowę, przy ul. [...] w R. , na działkach jw., w strefie kontrolowanej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 500 relacji [...].
II. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie, dotyczącym garaży o nr 7, 8, 9, 10,11,12,13,14 licząc od strony [...].
Z uzasadnienia tej decyzji wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 1 marca 2019 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na budowie, bez prawem wymaganego pozwolenia na budowę, zespołu 13 garaży samochodowych na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...], położonych w rejonie ul. [...] w R. . W oparciu o dokumentację archiwalną Urzędu Miasta R. oraz dokonane w terenie oględziny organ I instancji ustalił bezspornie, że wszystkie garaże w stosunku do których wszczęto postępowanie administracyjne zostały wybudowane w warunkach samowoli budowalnej.
W czasie przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2019 r. oględzin ww. garaży pracownicy PINB stwierdzili, że na przedmiotowym terenie zostało zrealizowanych 14 garaży murowanych. Jak ustalił organ I instancji decyzją z dnia 24 lipca 1984 r. znak [...] Kierownik Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w R. wydał pozwolenie na dobudowę 1 boksu garażowego, po wschodniej stronie istniejącego zespołu boksów przy ul. [...], jako aneks do pozwolenia nr [...] i dlatego postępowaniem zostało objętych 13 z 14 tam istniejących garaży. Z dokumentów zgromadzonych w trakcie postępowania organ I instancji wywiódł, że przedmiotowe garaże powstały przed 1984 r. Z uwagi na powyższe PINB uznał, mając na uwadze na treść art. 103 ust. 2 P.b., że zastosowanie do ich legalizacji będzie miała ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Powołał się także na treść art. 37 ust.1 u.P.b. wskazując na przesłanki przymusowej rozbiórki obiektów wybudowanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. Wskazał również na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13, w której NSA zawarł stanowisko, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w związku z art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Jak ustalił PINB w korespondencji z Urzędem Miasta w R. budowa ciągu 13 garaży samochodowych nie stoi w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego oraz poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w mieście R. .
Wobec zgodności realizacji przedmiotowych garaży z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego PINB postanowieniem nr [...] z dnia 21 października 2019 r. nałożył na Gminę Miasto R. i P Sp. z o.o. z siedzibą w T., w trybie art. 56, w związku z art. 37 ust. 1 u.P.b. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2019 r. dokumentacji powykonawczej 13 garaży samochodowych, położonych w rejonie ulicy [...] w R. , zawierającej m. in. inwentaryzację budowlaną, mapę sytuacyjną z naniesionym obiektem, odległościami od granic działki, sieciami uzbrojenia terenu wraz z oceną techniczną osoby uprawnionej, która winna wykazać czy zostały one wybudowane zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, ich wybudowanie nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przedmiotowe obiekty nadają się do użytkowania jako garaże samochodowe, a ich lokalizacja nie powoduje kolizji z istniejącymi na tym terenie mediami (sieci gazowe, energetyczne, wod.-kan. i inne).
Następnie na wniosek Gminy Miasta R. z dnia 26 listopada 2019 r., PINB postanowieniem nr [...] z dnia 29 listopada 2019 r. zmienił ww. postanowienie w zakresie terminu wykonania na termin 31 grudnia 2021 r.
Pismem z dnia 4 lutego 2020 r. znak [...] P1 Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w Z. poinformowała PINB, że na etapie opiniowania budowy zespołu 36 garaży murowanych przy ul. [...] w R. (m. in. działki oznaczone geodezyjnie [...] , [...] , [...]) ustaliła, że w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN500 relacji [...] - [...] zlokalizowane są zabudowania w postaci garaży (murowanych i blaszanych). W piśmie wskazano, że eksploatowany gazociąg wybudowany został w 1974 r, a strefa kontrolowana gazociągu wynosi 30 metrów, po 15 metrów na stronę od osi gazociągu. Do pisma dołączono mapę poglądową z wrysowanym zakresem strefy kontrolowanej. Z mapy tej wynikało, że część garaży objętych niniejszym postępowaniem, usytuowanych jest w strefie kontrolowanej ww. gazociągu oraz jeden garaż zrealizowany jako dobudowa do zespołu garaży na działce o nr [...], na podstawie aneksu z dnia 24.07.1984 r. do pozwolenia na budowę znak sprawy [...].
W dniu 4 stycznia 2022 r. PINB otrzymał opracowanie z września 2021 r. pn. "Dokumentacja powykonawcza 13 garaży samochodowych położonych w rejonie ulicy [...] w R. " sporządzone przez inż. S. B. (upr. nr [...]) oraz mgr inż. L. H. (upr. Nr [...]).
Z treści opracowania wynikało, że garaże o numerach 2-6 znajdują się w strefie kontrolowanej gazociągu DN 500 i nie jest możliwe ich zalegalizowanie.
P1 Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w Z. w piśmie z dnia 31 maja 2022 r. znak P1 Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w Z. poinformowała PINB, że zespół garaży murowanych (objętych postępowaniem) położonych w rejonie ulicy [...] w R. (działki nr [...], [...], [...]) nie koliduje z istniejącym czynnym gazociągiem średniego ciśnienia Dz 110 PE.
W związku z powyższymi ustaleniami PINB wskazał na treść § 10 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 640) – dalej: "rozporządzenie MG". Stwierdził, że ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 1 marca 2019 r. tj. przed dniem wejścia w życie nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 13 lutego 2020 r., zatem w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy prawo budowlane obowiązujące do 18 września 2020 r. Jednocześnie przywołał treść art. 25 zm.P.b. wskazując, że "Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym."
Dokonując oceny materiału dowodowego sprawy organ I instancji stwierdził, że wybudowane bez prawem wymaganego pozwolenia garaże od nr 7 do nr 14 są w dobrym stanie technicznym, nie oddziałują negatywnie na sąsiednie działki, zlokalizowane są zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem.
Z uwagi na powyższe PINB nakazał rozbiórkę tylko pięciu garaży od nr 2 do nr 6 położonych w rejonie ulicy [...] w R. na działkach oznaczonych geodezyjnie numerami [...], [...], [...], których wybudowanie spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia, poprzez usytuowanie w strefie kontrolowanej czynnego gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia DN 500, w pozostałym zakresie (garaże od numeru 7 do 14) umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. PINB wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku podstawy prawnej zastrzeżonej do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, która pozwoliłaby na wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.
Odwołanie od decyzji organu I instancji do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w Katowicach (dalej: "ŚWINB" lub "organ odwoławczy") złożył Prezydent Miasta R. i zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:
- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,
- art. 8 k.p.a., poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,
- art. 10 § 1 k.p.a., poprzez nie zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu (osobom bezumownie korzystającym z gruntu a posiadającym prawo do nakładów w postaci garaży),
- art. 52 P.b. poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do Gminy R. jako następcy prawnego inwestora z pominięciem prawa osób bezumownie korzystających z gruntu posiadających prawo do nakładów w postaci garaży.
Z uwagi na podniesione zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji lub ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.
W uzasadnieniu zawarł argumenty potwierdzające jego zdaniem podniesione zarzuty ze szczególnym uwzględnieniem kwestii związanej z kolejnością podmiotów na których ciąży obowiązek dokonania rozbiórki obiektu nielegalnie wybudowanego. W ocenie odwołującego się wybór osoby, na którą należy nałożyć omawiany obowiązek, winien być dokonany przez organ prowadzący postępowanie i być uzależniony przede wszystkim od możliwości legalnej realizacji obowiązku przez ten podmiot. Jego zdaniem należy dokonać takiej interpretacji art. 38 u.P.b., aby nakaz rozbiórki został skierowany do tej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Gmina R. nie ma możliwości wykonania decyzji PINB ponieważ w ten sposób Gmina miałaby dokonać rozbiórki garażu, co do którego nakładów do niego roszczą sobie prawa osoby trzecie. Taka decyzja organu nadzoru budowlanego naraża Gminę na odpowiedzialność odszkodowawczą ze strony posiadaczy nakładów w postaci przedmiotowych garaży.
Decyzją z dnia 1 marca 2023 r. znak: WINB-WOA.7721.346.2022.JB ŚWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji, przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie i dokonał ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego. W konsekwencji dokonanej oceny stanu faktycznego sprawy ŚWINB stwierdził, że 13 garaży, których legalność budowy była przedmiotem oceny PINB zostało wykonane niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta R. z 27 lutego 1982 r. w zakresie rzeczowym i obiekty te stanowią w rozumieniu Prawa budowlanego z 1974 r. samowolę budowlaną. Następnie odniósł się do dokumentacji powykonawczej z września 2021 r. i wniosków płynących z jej treści. W konsekwencji ŚWINB uznał, że PINB prawidłowo nakazał rozbiórkę garaży od nr 2 do nr 6 przy ul. [...] w R. W zakresie umorzenia postępowania przez organ I instancji ŚWINB potwierdził jego wnioski, uznając iż garaże od 7 do 14 są w dobrym stanie technicznym i nadają się do dalszego bezpiecznego użytkowania i dlatego należało umorzyć postępowanie w tymże zakresie. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 38 u.P.b. wskazuje podmioty zobowiązane do realizacji obowiązku dokonania rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu). Natomiast kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w tym przepisie podmiotów zdeterminowane jest posiadaniem tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W tym przedmiocie ŚWINB powołał się na wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 26 października 2022 r., sygn. akt lI SA/Gd 184/22. Ponadto organ odwoławczy przywołał treść art. 46, art. 47 i art. 48 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.). W jego ocenie PINB prawidłowo jako adresata obowiązku wskazał dla garaży nr 2 i 3 Gminę R. oraz dla garaży nr 4, 5 i 6 P Sp. z o.o. oraz Gminę R. . Jednocześnie stwierdził, że wszystkie kwestie osób trzecich odnośnie przedmiotowych garaży powinny zostać rozwiązane na gruncie prawa cywilnego. Garaże 4, 5 i 6 zostały wybudowane na trzech działkach (na działce [...], której użytkownikiem wieczystym jest P Sp. z o.o. oraz [...] i [...], których właścicielem jest Gmina R. ) i dlatego PINB prawidłowo nałożył obowiązek rozbiórki na oba podmioty jednocześnie.
Skargę na decyzję ŚWINB (w całości) i decyzję PINB w części pkt I do tut. Sądu złożyła Gmina R. (dalej: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, którym zarzuciła:
1) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 37 u.P.b. w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. P.b. poprzez nałożenie na Gminę R. obowiązku wykonania rozbiórki garaży w sytuacji, gdy w dacie budowy gazociągu i garaży brak było przepisów prawa regulujących odległości między nimi,
2) niezastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich stron postępowania, w szczególności brak zbadania czy użytkownicy garaży mają interes prawny w toczącym się postępowaniu o rozbiórkę, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
3) art. 7a k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa, a także art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i niezgodne z procedurą zebranie materiału dowodowego oraz nierozważnie całego materiału dowodowego,
4) art. 24 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 233 k.c. poprzez nakazanie Gminie R. rozbiórki garaży położonych na nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste pomimo, że prawo użytkownika wieczystego nie pozwala na wykonanie takiej decyzji przez jednostkę samorządu terytorialnego.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła:
1) o uchylenie zaskarżonych:
a) decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 1 marca 2023 r. znak: WINB-WOA.7721346.2023.JB, w całości,
b) decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia 3 sierpnia 2022 r. nr [...] znak: [...], w części pkt I ewentualnie o uchylenie i przekazanie do ponownego rozpatrzenia,
2) o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji bądź przez organ II instancji bądź przez Sąd rozstrzygający sprawę,
3) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu a ponadto wskazała, że w orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w dacie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Wskazała, że rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie znalazłoby zastosowanie w sytuacji w której, realizacja budowy niezgodna byłaby z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Podniosła, że w dacie budowy gazociągu ustalonego przez organy nadzoru budowlanego na rok 1974 oraz w dacie realizacji przedmiotowych garaży nie istniały w prawie powszechnie obowiązującym normy odległości gazociągów od obiektów budowlanych. Normy odległościowe po raz pierwszy w formie prawa powszechnie obowiązującego wprowadzono w rozporządzeniu Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. W związku z powyższym zaostrzone normy wprowadzone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. nie mają zastosowania w sprawie. W latach 70 i 80 XX wieku mogły istnieć w kwestii odległości gazociągu od innych budowli przepisy branżowe, które nie były przepisami powszechnie obowiązującymi.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz1634) - dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).
Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.
Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z 1 marca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z 3 sierpnia 2022 r.
Dokonując kontroli powyższych decyzji Sąd uznał, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uznały, że procedura legalizacyjna powinna być prowadzona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Wniosek taki organy wyprowadziły stosując art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu przed nowelizacją z dnia 19 września 2020 r.)., który stanowi, że: "Przepisu art 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe."
Bezspornym w sprawie jest, że będące przedmiotem postępowania 13 garaży samochodowych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] położonych w rejonie ul. [...] w R. zostało wybudowanych niezgodnie z pozwoleniem na budowę Prezydenta Miasta R. z 27 lutego 1982 r. w zakresie rzeczowym i obiekty te stanowią w rozumieniu, ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane samowolę budowlaną. Fakt ten nie był kwestionowany przez strony postępowania na żadnym etapie postępowania.
Zgodnie z art. 37 u.P.b.
"1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:
1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub
2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
2. Terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.
Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.
Działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 u.P.b. organ I instancji wydał decyzję, w której nakazał rozbiórkę 5 garaży oznaczonych nr 2-6 a w przypadku pozostałych 8 garaży oznaczonych nr 7-14 umorzył postępowanie. W ocenie Sądu wskazana w decyzji PINB jej podstawa prawna nie koresponduje z jej uzasadnieniem. Z materiału dowodowego sprawy wynika bowiem jednoznacznie, co również potwierdziły organy orzekające w sprawie, że budowa 13 garaży samochodowych nie stoi z sprzeczności z ustaleniami obowiązującego oraz poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w Gminie R. , co oznacza, że w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikająca z przywołanego wyżej art. 37 ust.1 pkt 1 P.b. z 1974 r. Jednocześnie z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika inna podstawa prawna orzeczonego nakazu rozbiórki 5 garaży. Nakładając na skarżącą obowiązek rozbiórki przedmiotowych garaży organ I instancji odwołał się do wniosków opracowania związanego z dokumentacją powykonawczą garaży oraz treści § 10 ust. 3 rozporządzenia MG. PINB nie wskazał w uzasadnienie decyzji innej podstawy prawnej nakazu rozbiórki np. z art. 37 ust.1 pkt 2 lub ust. 2 u.P.b. Również organ odwoławczy, kontrolując decyzję PINB nie zwrócił uwagi na omówione wyżej istotne zagadnienie prawne akceptując stanowisko organu I instancji.
Mając na uwadze zarzuty skargi Sąd zauważa raz jeszcze, że analizowane przy stosowaniu art. 37 u.P.b. przesłanki samowoli i przesłanki legalizacji odnoszą się do różnych stanów prawnych; dla stwierdzenia samowoli budowlanej i jej zakresu (wszelkich naruszeń popełnionych przy realizacji obiektu) ważny będzie stan prawny obowiązujący w dacie budowy, natomiast dla usunięcia skutków samowoli stan prawny z daty orzekania. Co przy tym istotne, legalizacja może być prowadzona tylko w zakresie stwierdzonych naruszeń prawa budowlanego. W sytuacji więc, gdy przy budowie nie naruszono warunków technicznych, a jedyne naruszenie związane jest z brakiem uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę, organ nie ma podstaw do dostosowywania obiektu do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Tak też wypowiedział się NSA w wyroku z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 242/17, przyjmując, że stosowanie przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne (m.in. w zakresie odległości od granicy i zabudowań sąsiednich) i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie go do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę. Znajduje to także odzwierciedlenie w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, w której to Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 u.P.b. i organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o te przepisy i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W takiej też sytuacji, jak wskazał NSA, przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. Przy czym, w ocenie Sądu, nawet przy ustaleniu, że sprawa dotyczy jedynie samowoli o charakterze formalnym (bo przy realizacji inwestycji wykonanej bez pozwolenia na budowę, nie naruszono ani przepisów o planowaniu przestrzennym, ani innych), organ może wydać decyzję w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r.), zważywszy na przykład na trwające już kilka lat postępowanie legalizacyjne w sprawie (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 2169/20, LEX nr 3184663).
Zdaniem Sądu - stosując przedstawione wyżej stanowisko judykatury - przepisy rozporządzenia MG z 2013 r. nie mogą mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie na co słusznie zwróciła uwagę skarżąca. W momencie budowy przedmiotowych garaży zostały one zrealizowane zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Wynika to jednoznacznie z opinii technicznej znajdującej się w aktach sprawy (str.17). W okresie budowy garaży nie funkcjonowały żadne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczałyby strefę kontrolowaną gazociągu. W okresie budowy garaży obowiązywało Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (DZ.U z 1978 r, Nr 21 poz. 94). Zgodnie z § 5 tego rozporządzenia "Minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy." To odesłanie nie wskazywało jednak żadnej regulacji wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Być może dotyczyło one przepisów branżowych, które nie miały charakteru prawa powszechnie obowiązującego. Organy orzekające w sprawie nie badały w ramach postępowania tej kwestii. Powołane rozporządzenie zostało uchylone (§ 53) przez Rozporządzenie Ministra Przemysłu z dnia 24 czerwca 1989 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz.U. z 1989 r. Nr 45 poz. 243), które określiło w załączniku minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych. Warto zauważyć, że zgodnie z § 52 tego rozporządzenia z 1989 r. "Przepisy rozporządzenia nie dotyczą sieci gazowych wybudowanych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, a także sieci gazowych, dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę."
Umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe w stosunku do samowolnie wybudowanych 7 garaży samochodowych o numerach od 7 do 14 PINB oparł swoje stanowisko na wnioskach wynikających z dokumentacji powykonawczej, że znajdują się one w dobrym stanie technicznym, nie oddziałują negatywnie na sąsiednie działki, zlokalizowane są zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. i mogą być użytkowane zgodnie z przeznaczeniem. Jednocześnie PINB wskazał lakonicznie bez stosownego wyjaśnienia, że jego bezprzedmiotowość wynika "z braku podstawy prawnej zastrzeżonej do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, która pozwoliłaby na wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty." Takie stanowisko organu I instancji zostało bezkrytycznie zaakceptowane przez organ odwoławczy.
Sąd zauważa, że postępowanie organu I instancji prowadzone było w sprawie samowoli budowalnej budowy 13 garaży (vide zawiadomienie z 1 marca 2019 r.). W ramach postępowania bezspornie ustalono, że ich budowa była samowolą budowalną więc postępowanie niewątpliwie miało swój przedmiot. Kwestią podstawową, którą winne były rozstrzygnąć organy orzekające w sprawie było ustalenie konsekwencji ustalonej samowoli budowlanej w świetle przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zwraca uwagę, że poza przywołanym wyżej art. 37 ustawa zawiera przecież takie regulacje jak art. 40 lub art. 42. Warto w tym miejscu ponownie przywołać stanowisko judykatury. Celem postępowania naprawczego jest wydanie decyzji legalizującej konkretny obiekt budowlany lub wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę (vide wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. II OSK 2467/10). W wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1923/10, Sąd stwierdził, że w świetle przepisów prawa budowlanego z 1974 r., sprawa dotycząca samowoli budowlanej w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 37 i art. 40 u.P.b., powinna zostać zakończona decyzją orzekającą o legalności inwestycji, co oznacza objęcie jej gwarancją bezpieczeństwa prawnego. Właściwym środkiem jest pozwolenie na użytkowanie, wydane na podstawie art. 42 ust. 1 u.P.b. W sytuacji uznania samowoli za nielegalną, organ winien orzec o konieczności jej likwidacji poprzez nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Skoro pozwolenie na użytkowanie jest stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania, to decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli na podstawie art. 42 u.P.b. winno mieć ustalenie, że obiekt użytkowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa. Przeszkodą dla legalizacji nie powinna być okoliczność, iż budynek już jest użytkowany.
Słusznie organ I instancji zauważył, że z uwagi na datę wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie należy zastosować art. 25 zm.P.b. Organy orzekające w sprawie nie zwróciły jednak uwagi, że nowelizacja prawa budowalnego która weszła w życie 19 września 2020 r., w art. 1 pkt 37 zm.P.b. dodała do ustawy art. 49f P.b., który wprowadza szczególną regulację określającą przesłanki wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego i że przepis ten może zostać zastosowany w sprawie. Zgodnie z treścią przywołanego przepisu w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia – jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. W przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b., to jest obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie prawa budowalnego lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego (art. 49f ust. 2 P.b.). Nie można natomiast wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 (art. 49f ust. 5 P.b.). Jednocześnie w przypadku stwierdzenia stanu zagrożenia życia lub zdrowia ludzi organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze postanowienia, bezzwłoczne zabezpieczenie obiektu budowlanego lub jego części oraz usunięcie stanu zagrożenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie (art. 49f ust. 3 i 4 P.b.).
W ocenie Sądu uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej prawo budowlane z dniem 19 września 2020 r. wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było możliwie szerokie stosowanie nowej instytucji uproszczonego postępowania legalizacyjnego do starych samowoli budowlanych. Celem tej regulacji było umożliwienie "uporządkowania" dawnych inwestycji w celu ich zinwentaryzowania i zagwarantowania bezpieczeństwa.
Analizując brzmienie art. 25 zm.P.b. Sąd zwraca uwagę, że omawiana regulacja intertemporalna nakazuje stosować dotychczasowe przepisy prawa budowlanego do toczących się spraw administracyjnych (wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie zmienionego Prawa budowlanego). Do spraw takich należą między innymi sprawy o legalność obiektów budowlanych, których budowa regulowana była w prawie budowlanym przed 19 września 2020 r. Chodzi w tym przypadku o postępowania prowadzone na podstawie art. 48 i nast. P.b., względnie na podstawie przepisów art. 37 i 40 u.P.b. (przez odesłanie z art. 103 ust. 2 P.b.). Oczywistym jest, że przed 19 września 2020 r. żadna procedura legalizacyjna uproszczona nie mogła się toczyć, gdyż to właśnie w drodze nowelizacji prawa budowlanego została ona wprowadzona. Uproszczone postępowanie legalizacyjne zostało uregulowane jako postępowanie administracyjne nowe, szczególne i odrębne. Postępowanie to jest przedmiotem odrębnej sprawy, która wymaga wszczęcia. Stanowi ono postępowanie konkurencyjne do postępowań z art. 48 P.b. i z art. 37 i 40 u.P.b. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 P.b.). Przesłanką decydującą o pierwszeństwie postępowania uproszczonego w stosunku do tych postępowań jest upływ czasu od zakończenia budowy obiektu (m.in. 20 lat), którego postępowanie ma dotyczyć (vide wyroki o sygn. akt II SA/Po 418/21, II SA/Po 348/21, II SA/Ol 610/21, II SA/Ol 987/21, VII SA/Wa 2275/21, II SA/Rz 380/22, II SA/Gd 312/22, II SA/Gd 449/22). W przypadku rozpatrywanej sprawy bezsporne jest, że budowa garaży została zakończona przed 1984 r. a więc do dnia orzekania przez organ I instancji minęło około 38 lat.
Warto podkreślić, że zgodnie z art. 32 zm.P.b nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1, w stosunku do obiektów budowlanych, do których wydano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do dnia 19 września 2020 r.) decyzję o nakazie rozbiórki. Takie brzmienie przepisu oznacza, że w stosunku do obiektów budowlanych, co do których nie wydano przed wejściem w życie ustawy zmieniającej decyzji o rozbiórce, przepisy dotyczące postępowania legalizacyjnego uproszczonego znajdują zastosowanie. W kontrolowanej sprawie decyzja PINB o rozbiórce wydana została 3 sierpnia 2022 r. Tym samym w ocenie Sądu w sprawie mogą mieć zastosowanie przepisy art. 49f P.b., gdyby strona postępowania złożyła stosowny wniosek. Bezsporne jest bowiem, że minęło 20 lat od zakończenia budowy (1982-84 r.), a także nie wydano decyzji nakazującej rozbiórkę garaży przed 19 września 2020 r.
Z powyższych rozważań wynika, że obiekty samowolnie wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu. W przypadku bierności właściciela lub zarządcy samowolnie wybudowanego obiektu powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 u.P.b. (w zw. z art. 103 ust. 2 P.b.). Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 P.b.), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Wówczas postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 i 40 u.P.b. powinno zostać umorzone.
Sąd zauważa, że w aktach sprawy nie ma bezpośredniego żądania prowadzenia postępowania uproszczonego, niemniej w ocenie Sądu organ miał obowiązek pouczyć stronę o możliwości złożenia takiego wniosku zgodnie z art. 9 k.p.a., przynajmniej w stosunku do 8 garaży, które nie znalazły się w strefie kontrolnej gazociągu DN500, który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.
Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Jakkolwiek dyspozycja art. 9 k.p.a. w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy nakłada na organy obowiązek informowania stron o istotnych okolicznościach sprawy, to wywiązanie się z tego obowiązku ma szczególne znaczenie w sytuacji gdy strona nie jest inicjatorem postępowania.
Organy orzekające w sprawie nie wzięły pod uwagę możliwości zastosowania procedury uproszczonej legalizacji określonej w art. 49f P.b., a także naruszyły art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie pouczenia strony o możliwości wnioskowania o zastosowanie procedury uproszczonej legalizacji w stosunku do garaży, których stan i położenie pozwalają na taką legalizację.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego błędnego ustalenia przez organy kręgu stron postępowania i nałożenia obowiązku na skarżącą, która nie była inwestorem w budowie 13 garaży Sąd uznał go za nieuzasadniony. Skarżąca nie obaliła zasadniczego ustalenia faktycznego w sprawie, że jest właścicielem działek [...], [...] zabudowanych garażami o numerze od 2 do 6 objętych nakazem rozbiórki, a prawo własności tej nieruchomości uzyskane w wyniku komunalizacji mienia jest odnotowane w stosownej księdze wieczystej.
Niesporne jest, że nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 u.P.b. w zw. z art. 103 ust. 2 P.b. skierowano do właściciela nieruchomości i użytkownika wieczystego, na której zlokalizowano przedmiot postępowania – garaże samochodowe wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Zasadności zastosowania powołanego przepisu w skardze skarżąca nie zakwestionowała, samo zatem przekonanie skarżącej, że zastosowanie zasady superficies solo cedit miało charakter krzywdzący, nie dowodzi naruszenia art. 28 k.p.a., a w konsekwencji art. 61 § 4 k.p.a. Nie został także naruszony w stosunku do skarżącej przepis art. 10 § 1 k.p.a. odnośnie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu, w skardze nie wskazano zaś żadnej z okoliczności, która miałaby dowodzić, że skarżącą pozbawiono prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Podniesione przez skarżącą argumenty dotyczące ewentualnych odszkodowań od użytkowników, którzy nabyli prawo do nakładów z tytułu wybudowania garażu nie mają znaczenia w świetle art. 38 u.P.b., który enumeratywnie wylicza podmioty na które może zostać nałożony obowiązek rozbiórki budynku wybudowanego niezgodnie z prawem. Problem ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym i ich zasadność nie są przedmiotem badania sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego jak przepisy postępowania administracyjnego w stopniu istotnym co powoduje konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę stanowisko Sądu zaprezentowane powyżej oraz na podstawie art. 9 k.p.a. zwróci się do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek zabudowanych garażami z zapytaniem o wybór procedury legalizacyjnej w zakresie wybudowanych w warunkach samowoli garaży i ustali, czy ich wolą jest kontynuowanie postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, czy też prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49f P.b. i w tym przypadku organ umorzy aktualnie prowadzone postępowanie i podejmie postępowanie na podstawie przepisów ww. art. 49f i następnych.
W związku z powyższym, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji.
W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. 2018 r., poz. 265), oraz wpis sądowy w wysokości 500 zł.