II SA/Łd 109/24

II SA/Łd 109/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Beata Czyżewska
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Robert Adamczewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 810
art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j).
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Asesor WSA Beata Czyżewska, , Protokolant Starszy specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 8 stycznia 2024 r. znak: 010070/680/5165701/2023 postępowanie nr: [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 września 2023 roku, znak: 010070/680/5165701/2023 postępowanie nr [...].
Uzasadnienie
II SA/Łd 109/24
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga M.Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 8 stycznia 2024 r. (znak sprawy: 010070/680/5165701/2023, postępowanie: [...]) – wydaną w oparciu o art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 810 z późn. zm.) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci] - utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 25 września 2023 r. o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2023/2024 na dziecko N.C.
Z akt sprawy wynika, że 19 czerwca 2023 r. M.Z. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ustalenie uprawnienia do świadczenia wychowawczego na małoletnią wnuczkę – N.C., ur. [...] 2018 r., oddaną pod jej pieczę postanowieniem Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2022 r. oraz z [...] maja 2023 r., sygn. akt [...]). Do wniosku skarżąca dołączyła wspomniane postanowienie, z którego wynika, że Sąd ograniczył władzę rodzicielską rodzicom N. C. oraz O.K. poprzez powierzenie dzieci pod pieczę bieżącą M.Z. oraz ustanowił nadzór kuratora sądowego. Jednocześnie Sąd upoważnił M. Z. do pobierania świadczeń na dzieci.
Decyzją z 25 września 2023 r. wydaną przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówiono wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem odmowy jest brak legitymacji skarżącej - jako opiekuna faktycznego czy też prawnego dziecka - w odniesieniu do postanowienia Sądu Rejonowego w P. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z [...] października 2022 r. oraz z [...] maja 2023 r., sygn. akt [...].
Następnie, w wyniku rozpoznania odwołania skarżącej Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 8 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ponieważ zgodnie z przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci skarżąca nie należy do grona osób uprawnionych do ubiegania się o świadczenie wychowawcze.
Organ podniósł, iż katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
Opierając się na treści postanowienia Sądu Rejonowego w P. z [...] października 2022 r. oraz z [...] maja 2023 r., sygn. akt [...] organ uznał, że sąd powierzył skarżącej tymczasowo wykonywanie bezpośredniej pieczy nad ww. dzieckiem oraz ustanowił kuratorem do spraw majątkowych, natomiast nie umieścił dziecka u skarżącej w pieczy zastępczej. Z uwagi na fakt, że forma opieki jaką zgodnie z postanowieniem sądu skarżąca sprawuje nad dzieckiem nie została wymieniona w ustawie, wysłano do strony wezwanie o doręczenie zaświadczenia z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, o którym mowa w art. 190 ustawy o pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej wraz z datą umieszczenia.
W odpowiedzi na pismo do ZUS wpłynęło zaświadczenie z PCPR z 24 stycznia 2023 r. z informacją, że skarżąca nie pełni funkcji rodziny zastępczej dla ww. dziecka.
Z powyższego organ wywnioskował, że skarżąca sprawuje opiekę nad ww. dzieckiem, jednak nie zostało ono umieszczone w pieczy zastępczej, a zatem skarżąca nie należy do ustawowo określonego kręgu osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego.
Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła M.Z.
Skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji i przyznanie świadczenia wychowawczego na małoletnich O. K. i N.C., z wyrównaniem wypłaty od dnia złożenia wniosków.
Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, że ustawa z 29 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. W powołanym przez organ administracji publicznej punkcie 1 prawo do zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców oraz opiekunowi prawnemu dziecka, w punkcie 2 opiekunowi faktycznemu dziecka. Skarżąca podkreśliła, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rodzinnego została kuratorem do spraw majątkowych małoletnich N.C. i O. K. oraz ustalono miejsce pobytu dzieci przy niej i powierzono wykonywanie pieczy bieżącej. Dodatkowo w postanowieniu jest napisane wprost, że skarżąca jest upoważniona w szczególności do pobierania wszelkich zasiłków na małoletnie dzieci oraz świadczenie z programu Rodzina 500+.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując dotychczasowe stanowisko organ podniósł, że piecza bieżąca, to sądowe powierzenie pieczy nad dzieckiem na podstawie art 96 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, która nie jest równoważna pieczy zastępczej. Postanowienia sądu o powierzeniu pieczy bieżącej dotyczą najczęściej osób spokrewnionych (z reguły dziadków dziecka) i związane są najczęściej z wyjazdem rodziców zagranicę albo z ograniczeniem praw rodzicielskich obojga rodziców. Piecza taka ma charakter doraźny. Osoby, którym sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem nie zostały wskazane w katalogu osób uprawnionych do świadczenia i w konsekwencji nie są uprawnione do świadczenia wychowawczego.
Organ zauważył, iż zgodnie z regulacją art 13 ust 4 pkt 3 pkt ca) okoliczność sprawowania pieczy zastępczej powinna być potwierdzona dokumentem w postaci zaświadczenia odpowiednio organizatora rodzinnej pieczy zastępczej. Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie albo od innego organizatora pieczy zastępczej, które potwierdza umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo- wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym wraz z datą umieszczenia dziecka, o którym mowa w art 190 ustawy o pieczy zastępczej o umieszczeniu dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej wraz z datą umieszczenia. Taki dokument nie został przedłożony w niniejszej sprawie.
Pismem z 25 lutego 2024 r. udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Dziecka wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej w I instancji.
Rzecznik Praw Dziecka zarzucił organowi:
- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6, 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego,
- naruszenie prawa materialnego – art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 72 ust. 1 zd. 1, art. 72 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r., polegające na uznaniu, że osobie sprawującej pieczę bieżącą nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze.
Zdaniem Rzeczniczki Praw Dziecka organ dokonał błędnej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i niewłaściwe uznał, że skarżąca – nie jest podmiotem uprawnionym i w konsekwencji pozbawił ją prawa do świadczenia wychowawczego, podczas gdy małoletnie dziecko – O.K. pozostaje pod pieczą babci M.Z., która samodzielnie ponosi ciężar związany z utrzymaniem małoletniego wnuka, sprawując nad nim wyłączną opiekę bez jakiegokolwiek wsparcia ze strony jego rodziców. Zdaniem Rzecznika, nie jest możliwa do zaakceptowania przedstawiona przez organ interpretacji art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z pominięciem charakteru i celu ww. świadczenia, która w konsekwencji prowadzi do uznania, że osobie sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem na mocy prawomocnego postanowienia sądu rodzinnego nie przysługuje świadczenie wychowawcze. Charakter i cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem sprawują.
Zdaniem Rzecznika Praw Dziecka, okoliczności sprawy rozpatrywane przez pryzmat celu świadczenia wychowawczego uzasadniają odstąpienie od dyrektyw wykładni gramatycznej na rzecz wykładni celowościowej i prokonstytucyjnej, których wyniki przemawiają za przyznaniem skarżącej świadczenia wychowawczego pomimo, iż nie jest ona ani opiekunem prawnym ani faktycznym dziecka w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
W konkluzji swojego pisma Rzecznik stwierdził, że zasadne jest przyjęcie jest przyjęcie poglądu, zgodnie z którym osobie sprawującej "bieżącą" pieczę nad dzieckiem na podstawie orzeczenia sądu (stanowiącego rozstrzygnięcie co do istoty sprawy czy też jedynie zabezpieczenie), przysługują wszystkie świadczenia publicznoprawne przeznaczone osobie sprawującej "pieczę zastępczą".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości.
W rozpatrywanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo odmówiły skarżącej przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko – N.C. stojąc na stanowisku, że świadczenie wychowawcze nie przysługuje osobie, której sąd powierzył pieczę bieżącą nad dzieckiem.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci]. Celem regulacji tej ustawy jest udzielenie przez państwo pomocy rodzicom/opiekunom, w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (świadczenie wychowawcze). Motywy wprowadzenia świadczenia wychowawczego zostały przytoczone w uzasadnieniu projektu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazano tam, że świadczenie wychowawcze kierowane jest do rodzin mających na utrzymaniu dzieci, a jego celem jest przede wszystkim częściowe pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowywaniem dzieci. Wykształcenie i przygotowanie do życia dzieci wiąże się z dużym obciążeniem finansowym dla osób, u których pozostają one na utrzymaniu, w szczególności w rodzinach wieloosobowych. W związku z tym, rodziny często napotykają bariery ekonomiczne związane z wielkością dochodu. Nacisk ustawodawcy położony jest więc na powiązanie pomocy z pokryciem wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb życiowych i wychowaniem dzieci. Ustawowe wskazanie celu świadczenia jest wyraźną deklaracją intencji prawodawcy i wskazówką interpretacyjną co do całości ustawy.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, celem świadczenia wychowawczego, jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 powoływanej ustawy stanowi, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, albo dyrektorowi domu pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a.
Ustawodawca uzależnił zatem przyznanie świadczenia wychowawczego od faktu utrzymywania dziecka i wspólnego z nim zamieszkiwania. Jest to usprawiedliwione celem przedmiotowego świadczenia.
Charakter i cel tego świadczenia winny mieć przy tym nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy bowiem zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest do podmiotów, które opiekę nad dzieckiem rzeczywiście sprawują. Zauważyć przy tym należy, że co do zasady bieżącą pieczę nad osobą dziecka sprawują rodzice, co wynika z art. 96 ust. 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W myśl tego przepisu, rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień.
W niniejszej sprawie zasada ta nie ma jednak zastosowania. W sprawie niespornym jest bowiem, że skarżąca M.Z. do wniosku z 19 czerwca 2023 r. o przyznanie świadczenia wychowawczego załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w P. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich z [...] maja 2023 r., [...], mocą którego Sąd ten po rozpoznaniu sprawy z wniosku M.Z. o ograniczenie władzy rodzicielskiej P.O. i E. K. oraz sprawy z urzędu w przedmiocie władzy rodzicielskiej P.O. nad małoletnią N.C. oraz w przedmiocie władzy rodzicielskiej P.O. i E. K. nad małoletnim O.K. postanowił:
1. ograniczyć władzę rodzicielską P.O. nad małoletnią N. C. urodzoną [...] 2018 roku w Ł. przez ustanowienie M.Z. kuratorem do spraw majątkowych małoletniej N.C., którą upoważnić w szczególności do pobierania wszelkich zasiłków na małoletnią oraz świadczenia z programu "Rodzina500+",
2. ograniczyć władzę rodzicielską P.O. i E. K. nad małoletnim O. K. urodzonym w dniu 12 lutego 2021 roku w Ł. przez ustanowienie M.Z. kuratorem do spraw majątkowych małoletniego O. K., którą upoważnić w szczególności do pobierania wszelkich zasiłków na małoletniego oraz świadczenia z programu "Rodzina500+",
3. ustalić miejsce pobytu małoletnich N.C. urodzonej w dniu [...] 2018 roku oraz O. K., urodzonego w dniu 12 lutego 2021 roku w każdorazowym miejscu zamieszkania ich babki M.Z., której powierzyć wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnimi i którą upoważnić do podejmowania decyzji dotyczących leczenia małoletnich za wyjątkiem leczenia operacyjnego,
4. poddać sprawowanie bieżącej pieczy przez M.Z. nad małoletnimi N.C., urodzoną w dniu [...] 2018 roku oraz O. K., urodzonym w dniu [...] 2021 roku stałemu nadzorowi kuratora sądowego, którego zobowiązać do składania sprawozdań z nadzoru sądowi opiekuńczemu co trzy miesiące,
5. oddalić wniosek o ustanowienie M.Z. i M.Z. rodziną zastępczą dla małoletnich N.C. i O. K.,
6. nie obciążać uczestników kosztami postępowania, które przejąć na rachunek Skarbu Państwa Sądu Rejonowego w P.
Przechodząc zatem do dalszych analiz wskazać na wstępie należy, że faktycznie wśród uprawnionych do ubiegania się o świadczenia wychowawcze ustawa nie uwzględniła osoby faktycznie opiekującej się dzieckiem, czyli takiej, która sprawuje pieczę bieżącą nad dzieckiem z mocy orzeczenia sądu. Ustawa ograniczyła bowiem krąg opiekunów faktycznych do osób, które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (por. art. 2 pkt 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Tym samym co do zasady pozbawiła opiekuna dziecka, nad którym jest sprawowana piecza bieżąca, możliwości uzyskania przynajmniej częściowego pokrycia wydatków na jego utrzymanie.
W ocenie Sądu, uznać jednak należy, że przepisy ustawy w sposób niedostateczny chronią prawa jednostki, jaką jest rzeczywisty opiekun dziecka sprawujący nad nim bieżącą pieczę i to na mocy rozstrzygnięcia sądu rodzinnego, a przed wszystkim, nie chronią praw dzieci, na rzecz których świadczenie jest przewidziane.
W tej sytuacji, poszukując lepszej ochrony interesów dzieci, a przy tym i ich opiekuna sprawującego pieczę bieżącą, należy odnieść się bezpośrednio do zasad konstytucyjnych i przepisów Konwencji o Prawach Dziecka. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 sierpnia 2019 r., I OSK 203/19 Sąd ten wskazał, że sam fakt że ustawa posługuje się autonomiczną definicją, a sama wykładnia językowa pozwala na ustalenie jej treści, nie wyłącza potrzeby i konieczności zastosowania innych zasad wykładni w sytuacji, gdy wynik wykładni językowej jest sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi.
I tak przede wszystkim należy zwrócić uwagę na uregulowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., która w art. 72 ust. 1 zd. 1 i ust. 2 stanowi, że Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka. Dziecko pozbawione opieki rodzicielskiej ma prawo do opieki i pomocy władz publicznych. Z powyższego wynika więc, że ustawa zasadnicza nie ogranicza się do zapewnienia dziecku ochrony, ale wprowadza też prawo do żądania od organów władzy publicznej opieki i pomocy. Pomoc władz publicznych jest szczególnie niezbędna w przypadku dziecka pozbawionego opieki rodzicielskiej, stąd art. 72 ust. 2 Konstytucji RP nakłada na władze tego rodzaju obowiązek (zob.: Komentarz do art. 72 Konstytucji RP - W. Skrzydło).
Konieczne jest także uwzględnienie uregulowania Konwencji o Prawach Dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych 20 listopada 1989 r., a ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską 30 kwietnia 1991 r. (Dz.U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526), pamiętając przy tym, że ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, stanowi część krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy (art. 9 i art. 91 ust. 1 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 3 ust. 1 Konwencji we wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną będzie najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka. W celu zagwarantowania i popierania praw zawartych w niniejszej konwencji Państwa-Strony będą okazywały odpowiednią pomoc rodzicom oraz opiekunom prawnym w wykonywaniu przez nich obowiązków związanych z wychowywaniem dzieci oraz zapewnią rozwój instytucji, zakładów i usług w zakresie opieki nad dziećmi (art. 18 ust. 2 Konwencji). Według art. 20 ust. 1-3 Konwencji dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Państwa-Strony zgodnie ze swym prawem wewnętrznym zapewnią takiemu dziecku opiekę zastępczą. Tego rodzaju opieka może obejmować, między innymi, umieszczenie w rodzinie zastępczej. Stosownie zaś do art. 26 ust. 1 i 2 Konwencji Państwa-Strony będą uznawać prawo każdego dziecka do korzystania z systemu zabezpieczenia społecznego, w tym ubezpieczeń socjalnych, oraz będą podejmowały niezbędne kroki do osiągnięcia pełnej realizacji tego prawa zgodnie z ich prawem wewnętrznym. Tam gdzie jest to możliwe, powyższe świadczenia powinny być zabezpieczone z uwzględnieniem zasobów i warunków życia dziecka oraz osób odpowiedzialnych za jego utrzymanie, jak również wszelkich innych okoliczności, odnoszących się do stosowania realizacji świadczeń wnioskowanych przez dziecko lub w jego imieniu. Z kolei, w myśl art. 27 ust. 1-3 Konwencji Państwa-Strony uznają prawo każdego dziecka do poziomu życia odpowiadającego jego rozwojowi fizycznemu, psychicznemu, duchowemu, moralnemu i społecznemu. Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka. Państwa-Strony, zgodnie z warunkami krajowymi oraz odpowiednio do swych środków, będą podejmowały właściwe kroki dla wspomagania rodziców lub innych osób odpowiedzialnych za dziecko w realizacji tego prawa oraz będą udzielały, w razie potrzeby, pomocy materialnej oraz innych programów pomocy, szczególnie w zakresie żywności, odzieży i mieszkań.
Uwzględniając przywołane wyżej unormowania Konstytucji RP i Konwencji o Prawach Dziecka, Sąd stoi na stanowisku, że osoba odpowiedzialna za utrzymanie dziecka, której Państwo powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem, ma prawo skutecznego domagania się od tegoż Państwa, pomocy w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej, a więc przynajmniej częściowego pokrycia kosztów utrzymania dziecka, jeżeli dochód rodziny uprawnia do jej otrzymania. Zgodnie bowiem z Konwencją o Prawach Dziecka, formą sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem, nad którym nie sprawują pieczy jego rodzice, jest tzw. piecza alternatywna wobec rodzicielskiej, a Państwo, zgodnie ze swym prawem wewnętrznym, powinno zapewnić takiemu dziecku opiekę zastępczą. Pogląd taki wyrażony został m.in.: w wyrokach WSA w Krakowie z 8 lipca 2021 r., III SA/Kr 175/21, WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 567/17, WSA w Warszawie z 3 września 2014 r., VIII SA/Wa 421/14. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela w całości powyższy pogląd.
Niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony praw dziecka byłoby zatem zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia wychowawczego, wyłącznie do osób, które faktycznie opiekują się dzieckiem, ale jedynie pod warunkiem, że wystąpiły do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka, a pominięcie osób, które na mocy orzeczenia sądu opiekuńczego wykonują bieżącą pieczę nad dzieckiem. W takiej sytuacji prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika bezpośrednio z art. 72 Konstytucji RP, natomiast prawo do świadczenia wychowawczego wywodzone jest w tym przypadku ze współstosowania omawianej ustawy i Konstytucji RP, czyli polega na ustaleniu właściwego sensu normy ustawy, za pomocą normy konstytucyjnej, z przyznaniem pierwszeństwa tej drugiej. We wszystkich działaniach dotyczących dzieci, podejmowanych przez publiczne lub prywatne instytucje opieki społecznej, sądy, władze administracyjne lub ciała ustawodawcze, sprawą nadrzędną powinno być jak najlepsze zabezpieczenie interesów dziecka (art. 3 ust. 1 Konwencji).
Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż co prawda w postanowieniu Sąd Rodzinny w P. nie posłużył się zwrotem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji w rodzinie zastępczej", czy też zwrotem "umieścić małoletniego w rodzinie zastępczej", a sformułowaniem "powierzyć wykonywanie bieżącej pieczy nad małoletnim" jego babce M.Z. Istotne jest przy tym, że w powoływanym postanowieniu Sąd ten jednocześnie ustalił miejsce pobytu małoletniej N.C. w każdorazowym miejscu zamieszkania jej babki, upoważnił także babkę (skarżącą) do podejmowania decyzji dotyczących leczenia małoletniej oraz wprost, w sposób jednoznaczny upoważnił ją do pobierania wszelkich zasiłków na małoletnią N.C. w tym właśnie świadczenia z programu "Rodzina 500+.
W praktyce zatem to na skarżącej spoczywa obowiązek ponoszenia wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem małoletniej – wynika to także z cytowanego pkt 2 i 3 postanowienia Sądu Rodzinnego.
Stosownie do treści art. 1121 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej, prowadzącego rodzinny dom dziecka albo kierującego placówką opiekuńczo-wychowawczą, regionalną placówką opiekuńczo-terapeutyczną lub interwencyjnym ośrodkiem preadopcyjnym. Powierzenie przez Państwo bieżącej pieczy nad dzieckiem oznacza podjęcie w ramach tej opieki obowiązków w zakresie wychowania dziecka, zapewnienia mu bezpieczeństwa, zdrowia, wyżywienia, szkoły, utrzymania (a więc również dochodzenia należnych dziecku świadczeń, w tym świadczenia wychowawczego), czyli wszystkiego tego, co łączy się z faktycznym, codziennym sprawowaniem bieżącej opieki na dzieckiem.
Dodatkowo, raz jeszcze odnieść się należy do treści postanowienia Sądu Rodzinnego w P. z [...] maja 2023 r., w szczególności do jego pkt 3, zgodnie z którym Sąd Rodzinny postanowił, że miejscem zamieszkania małoletniej N.C. będzie każdorazowe miejsce zamieszkania jej babki M.Z. Zauważyć bowiem należy, iż jednym z istotnych i zasadniczych kryteriów stanowiących przesłankę dla przyznania świadczenia wychowawczego jest miejsce zamieszkania dziecka. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie miejsce zamieszkania dziecka zostało określone we wskazanym postanowieniu Sądu Rodzinnego z [...] maja 2023 r. Z powyższego orzeczenia wydanego przez Sąd Rodzinny wynika, że dziecko zamieszkuje stale u babki (skarżącej) i to ona sprawuje nad nim opiekę.
Istnienie prawomocnego orzeczenia sądowego w przedmiocie ustalenia miejsca zamieszkania czy miejsca pobytu dziecka przesądza zdaniem tut. Sądu ustalenie, do czyjej rodziny - w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - należy zaliczyć to dziecko (zob. też wyrok WSA w Krakowie z 16 maja 2017 r., III SA/Kr 296/17).
W niniejszej sprawie, nie bez znaczenia pozostaje także konstytucyjna zasada równego traktowania wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, z którą nie sposób pogodzić sytuacji, w której podmiot sprawujący faktycznie pieczę bieżącą na dzieckiem zostałby pozbawiony uprawnienia do świadczenia wyłącznie z tego względu, że nie uzyskał orzeczenia o ustanowieniu rodziny zastępczej, a jednocześnie legitymuje się orzeczeniem o powierzeniu pieczy bieżącej i faktycznie ją sprawuje. Dysponuje zatem orzeczeniem, które w skutkach pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. m.in. wyroki WSA: we Wrocławiu z 25 września 2013 r., IV SA/Wr 288/13; w Rzeszowie z 24 lipca 2013 r., II SA/Rz 468/13; w Gliwicach z 13 stycznia 2011 r., IV SA/Gl 541/10).
Zauważyć w tym względzie należy, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że jeżeli prawodawca zamierza zróżnicować podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadzając odstępstwo od zasady równości, winien sformułować jednoznaczne kryteria, na podstawie których owo zróżnicowanie jest dokonywane. W realiach analizowanego przypadku – zakwestionowanego przez Sąd przepisu ustawy – ustawodawca nie dokonał takiego zabiegu. Trudno doszukać się racjonalnego uzasadnienia dla wykluczenia osób sprawujących bieżącą pieczę z prawa do świadczenia wychowawczego. Nie sposób bowiem stwierdzić, ponownie odwołując się do bogatego orzecznictwa TK, że kwestionowane zróżnicowanie zakresu podmiotowego ustawy pozostaje w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem. W szczególności, gdy zestawimy tę regulację ustawową z normami ustawy zasadniczej odwołującymi się do zasad ochrony praw dziecka (art. 72) i praw rodziny (art. 18). Charakter i cel świadczenia powinny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu prawa do świadczenia (por. R. Adamczewski, Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 566/17, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018, Nr 1).
Podobne stanowisko prezentuje w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej (por. m.in. wyrok z 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11; z 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11). Takiego uzasadniania nie zawarł natomiast ustawodawca w ustawie o świadczeniach wychowawczych. Nie można za takowe uznać prostej egzemplifikacji podmiotów uprawnionych do świadczeń, bez szerszego, racjonalnego uzasadnienia dla ograniczenia, czy też wykluczenia z tego kręgu konkretnych podmiotów, jak np. w analizowanym przypadku osób sprawujących bieżącą pieczę nad dzieckiem.
W tym miejscu – jako dodatkowy argument - należałoby wskazać na uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniu wychowawczym. Uzasadnienie projektu ustawy o świadczeniu wychowawczym już na wstępie wskazuje, iż celem projektowanej ustawy jest przede wszystkim pomoc finansowa kierowana do rodzin wychowujących dzieci. W części szczegółowej uzasadnienia projektu doprecyzowując, że istotą wprowadzanych regulacji jest objęcie świadczeniem wychowawczym możliwie jak najszerszego zakresu osób, posiadających na swoim utrzymaniu dzieci. Zasadniczym przy tym celem ustawy ma być wsparcie ekonomiczne rodzin oraz częściowe pokrycie wydatków rodziców lub opiekunów dzieci z tytułu wysokich kosztów ich wychowania i wykształcenia. Co prawda, w dalszej części uzasadnienia projektu wyliczając podmioty, którym to świadczenie ma przysługiwać, nie wskazuje się na osoby sprawującej bieżącą pieczę nad dzieckiem. I tu ponownie odwołać się można do powoływanej wcześniej Glosy do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 566/17, gdzie wskazuje się, że należałoby jednak wnioskować, że skoro zasadniczym celem ustawy ma być pomoc rodzinie, to zakres znaczeniowy pojęcia "rodziny" powinien być rozumiany tak jak tego chce ustawa zasadnicza, to znaczy możliwie szeroko. W ustawie zasadniczej brak jest definicji rodziny, pojmować ją zatem można w sposób węższy (małżonkowie i ich dzieci) lub szerszy (także osoby związane więzami pokrewieństwa, powinowactwa). Trybunał Konstytucyjny przychyla się raczej do rozumienia rodziny w sensu largo, czyli każdego trwałego związku dwóch lub więcej osób, zazwyczaj opartego na małżeństwie i na więzach pokrewieństwa lub powinowactwa. W szczególności istotną cechą wspólnoty rodzinnej są "ścisłe i trwałe relacje łączące jej członków".
W realiach analizowanej sprawy z taką sytuacją niewątpliwie mamy do czynienia. Odwołując się do szerokiego rozumienia rodziny, w aspekcie konstytucyjnym, w szczególności mając na uwadze treść art. 72 ustawy zasadniczej, w kontekście wskazanego uzasadnienia projektu ustawy, należałoby wyprowadzić wniosek zgodny z twierdzeniami skarżącej. Mianowicie, zdaniem Sądu brak jest racjonalnych podstaw do ograniczenia rozumienia spornego przepisu ustawy i wykluczenia z kręgu uprawnionych do świadczenia wychowawczego osób sprawujących bieżącą pieczę.
Podsumowując poczynione wyżej rozważania, Sąd stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, które to przepisy miały wpływ na treść wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.
Zdaniem Sądu skarżąca spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia wychowawczego. Natomiast prezentowana przez organy orzekające w sprawie wykładnia przepisów ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej opierająca się stricte na literalnym ich odczytaniu, z pominięciem norm konstytucyjnych oraz przywołanych unormowań Konwencji o Prawach Dziecka, w świetle których dobro małoletniego dziecka ma charakter nadrzędny, jest niemożliwa do zaaprobowania w demokratycznym państwie prawnym, którego rolą jest nie tylko wspieranie rodziny w wychowaniu i utrzymaniu dzieci ale także osób odpowiedzialnych za utrzymanie dziecka, którym Państwo mocą orzeczenia sądowego powierzyło pieczę nad jego wychowaniem i rozwojem. Osoby te mają prawo skutecznego domagania się pomocy Państwa w sprawowaniu tej opieki, w tym również pomocy materialnej jak chociażby w postaci przyznania spornego dodatku wychowawczego.
Rozpatrując sprawę ponownie organ zobligowany jest uwzględnić oceną prawną zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wyroku, a następnie wydać rozstrzygnięcie odpowiadające wskazanej interpretacji obowiązujących przepisów prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił decyzje organów obu instancji, o czym orzekł w sentencji wyroku.