II SA/Gl 610/22

II SA/Gl 610/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Edyta Kędzierska
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 615
art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 3 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a)
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2022 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 17 lutego 2022 r. nr SKO.PSŚ/41.5/278/2022/1455 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 4 stycznia 2022 r. znak: [...].
Uzasadnienie
R.S. (dalej: "skarżąca") wnioskiem z dnia 4 listopada 2021 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A.L.
Prezydent Miasta R. (w skrócie: "organ I instancji") decyzją z dnia 4 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 615, zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U z 2022 r. poz. 2000, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, bowiem pozostaje ona w związku małżeńskim, a jej 71-letni mąż legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, wyrażając niezadowolenie z treści otrzymanego rozstrzygnięcia, któremu zarzuciła błędną interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. oraz zacytowała odmienne orzecznictwo sądów administracyjnych. Poinformowała, że jej ojciec jest obustronnie głuchy, ma znacznie ograniczone możliwości poruszania się, korzysta z opieki lekarzy specjalistów i oczekuje na operację zaćmy, z tego powodu nie może sprawować opieki nad matką. Obecnie też złożyła wniosek o zawieszenie z dniem 1 grudnia 2021 r. pobierania zasiłku opiekuńczego i oczekuje świadczenia pielęgnacyjnego, które jest w wyższej wysokości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia 17 lutego 2022 r., nr SKO.PSŚ/41.5/278/2022/1455, po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 4 stycznia 2022 r. W jej uzasadnieniu podało, że przeszkodą uniemożliwiającą przyznanie wnioskowanego przez skarżącą świadczenia jest pozostawanie matki w związku małżeńskim i brak legitymowania się przez jej męża orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W osobistej skardze z dnia 16 marca 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 i ust. 1a w związku z ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń faktycznych co do możliwości sprawowania opieki przez ojca. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z racji opieki nad chorą matką. Szeroko przytoczyła orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i dostrzegła zmieniającą się linię orzeczniczą w związku z wykładnią systemową i prokonstytucyjną art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.
W niniejszej sprawie organy administracji odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż ich zdaniem opiekę nad matką w pierwszej kolejności winien świadczyć jej mąż, który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jako córka byłaby zobowiązana do alimentacji w drugiej kolejności tylko w przypadku, gdyby mąż osoby wymagającej opieki (matki) miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 3 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którymi świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z kolei w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wykładnia językowa zacytowanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena - czy osoba uprawniona (i zobowiązana) w pierwszej kolejności - nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na jej stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W konsekwencji prowadzi to do uznania, że niedopuszczalne jest przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na fakt, że mąż niepełnosprawnej matki, a zarazem jej ojciec, nie jest osobą niepełnosprawną w znacznym stopniu.
W judykaturze podkreślane jest stanowisko, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa nie wolno pomijać wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy skonfrontujemy go z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę szczególny cel tejże regulacji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Wykładnia celowościowa art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a) u.ś.r. w ocenie Sądu, umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej do alimentacji osoby niepełnosprawnej w związku ze sprawowaniem nad nim opieki, nawet jeśli osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Może to jednak mieć miejsce tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i od jego woli. Przy czym te "obiektywne przyczyny" powinny być przede wszystkim związane z wiekiem lub stanem zdrowia współmałżonka, a nie z innymi okolicznościami (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 642/12 i z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 987/12; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. IV SA/Wr 924/14). Chodzi o takie sytuacje, gdy zobowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a opiekę tę - niejako w zastępstwie małżonka - sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2103/20).
W realiach niniejszej sprawy ojciec skarżącej, a mąż osoby wymagającej opieki (matki), jest osobą, która ma obecnie 71 lat (ur. [...] r.). Z deklaracji skarżącej oraz przedłożonych przez nią dokumentów wynika, że jest przewlekle chory i sam wymaga wsparcia, co potwierdza orzeczenie z dnia [...] r. o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od okresu dzieciństwa. Fakt, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji jego stan zdrowia nie został wykazany stosownym orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie może jeszcze przesądzać, że umożliwia on sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym żoną, a tym samym uniemożliwia ubieganie się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą (jej córkę). Jego stan zdrowia może być wykazany również innymi dowodami, bowiem nie tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania pełnej i efektywnej opieki nad osobą takiej opieki wymagającą.
Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z kolei, z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. wynika, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.
W tym miejscu zaakcentować przyjdzie, że negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 u.ś.r. należy rozpatrywać w świetle ogólnej zasady wyrażonej w art. 27 ust. 5 u.ś..r. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. (specjalnego zasiłku opiekuńczego) ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a także przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Warunkiem jednak wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego winna być rezygnacja z dotychczas otrzymywanego świadczenia.
Nie ulega wątpliwości, że wymaganie rezygnacji ze świadczenia już przyznanego wcześniej decyzją administracyjną przed zbadaniem, czy spełnione są w konkretnej sprawie przez osobę uprawnioną warunki do otrzymania korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesne.
Przyjdzie zaznaczyć, że przepisy u.ś.r. nie wprowadziły wobec osoby, w takiej sytuacji jak skarżąca, zakazu wszczęcia postępowania administracyjnego. Zatem po złożeniu w organie I instancji wniosku o przyznanie prawa do świadczenia w wyższej wysokości, a takim jest świadczenie pielęgnacyjne, organ powinien zbadać przesłanki warunkujące jego przyznanie.
W treści art. 17 ust. 5 u.ś.r. tylko i wyłącznie postanowiono, że świadczenie pielęgnacyjne "nie przysługuje", jeżeli osoba sprawująca opiekę ma między innymi ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (pkt 1 lit. b).
Zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 pkt 1-5 u.ś.r. osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego z przysługujących jej świadczeń i ustawodawca przewidział taką możliwość w sposób zamknięty. Oczywistym jest również, że wybór świadczenia korzystniejszego jest dopuszczalny i nie obwarowany innymi warunkami. Z tego powodu organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w umożliwieniu wyboru świadczenia korzystniejszego a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby osoba uprawniona mogła z tego prawa skorzystać. Organy obowiązane są więc poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących przewidziane w art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustawowe prawo wyboru świadczenia, oraz działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). W grę może wchodzić przykładowo jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, czy nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Wprawdzie na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje, wyprowadzana z art. 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a., zasada "jedna sprawa (uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisu prawa) - jedna decyzja". Jednak z uwagi na to, że osoba uprawniona może otrzymywać, w tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych, tylko jedno ze świadczeń przez nią wybrane, to kwestia tego wyboru, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość, w odrębnym punkcie decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, uchylenia wcześniejszej decyzji administracyjnej przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. art. 155 k.p.a.). Jest bowiem w pełni zrozumiałe, że osoba uprawniona nie chce zrezygnować z otrzymywanego do tej pory świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego.
Nadmienić przyjdzie, że skarżąca już zrezygnowała z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. treść odwołania).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, w szczególności dokonać oceny niemożności sprawowania opieki przez ojca skarżącej, kierując się zasadami logiki i względami doświadczenia życiowego, uwzględniając przy tym zgromadzone w sprawie dowody oraz odniesie się do nie będących przedmiotem analizy pozostałych warunków przyznania wnioskowanego świadczenia, zwłaszcza rezygnacji przez skarżącą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak równie prawa procesowego, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl