II SA/Gl 602/22

II SA/Gl 602/22 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2022-09-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Wojciech Gapiński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 15 lutego 2022 r. nr WINB-WOA.7721.425.2021.AN w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 6 września 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W wyniku pisma współwłaścicieli budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego na działce nr [...] w B. przy ulicy [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: organ pierwszej instancji) zawiadomił o wszczęciu postępowania, przeprowadził dwukrotne oględziny utwardzonego terenu (parkingu) przy wymienionym budynku mieszkalnym w dniu 10 marca i 14 lipca 2021 r., zgromadził niezbędne dokumenty a następnie decyzją nr [...] z dnia 6 września 2021 r., przywołując w podstawie prawnej art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r, Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ulicy [...] w B. (dalej: strona, skarżąca) rozbiórkę części utwardzonego terenu (na którym stają samochody osobowe) o powierzchni 163,59m3, usytuowanego na działce nr geod. [...] przy ulicy [...] w B. w terminie do 30 listopada 2021 r.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że podczas postępowania ustalono, że część terenu działki przed budynkiem został utwardzony w 2020 r. płytami ażurowymi, a dla działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono, iż część utwardzonego terenu służy jako dojście (podjazd i chodnik o powierzchni 93,45m²) do budynku, natomiast na pozostałej części stoją samochody osobowe (powierzchnia – 163,59m²) .
Dalej organ wyjaśnił, że utwardzenie gruntu na działce budowlanej nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Utwardzenie gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest zwykle do urządzeń budowlanych, czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (np. przejazdy, place postojowe, place na śmietniki). Organ przyznał, że ustawodawca nie określił jakiemu celowi ma służyć wykonanie tych robót, jednak odległość tych obiektów musi być zgodna z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.
Na części utwardzonego terenu o powierzchni 163,59m², na którym stoją samochody brak jest wyznaczonych miejsc postojowych. Miejsce to jest oddalone od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych o 4,90m do krawężnika (do tyłu samochodu 5,6m) i jest usytuowane w granicy sąsiedniej działki budowlanej. Wymiary utwardzonego terenu, na którym stają samochody to szerokość -7,70m, długość od strony budynku – 28,70m, a od strony działki sąsiedniej – 27,40m. Na terenie tym mieści się do 10 stanowisk postojowych. Wymagania dotyczące odległości stanowisk postojowych określa § 19 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Organ po analizie stwierdził, że budowa miejsc postojowych do 10 stanowisk poza obszarem Natura 2000 nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ale zgodnie z § 19 cytowanego rozporządzenia miejsce te powinny być w odległości 7m od okien pomieszczeń przeznczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym. Ponadto powinny te miejsce być sytuowane na działce budowlanej w odległości nie mniejszej niż 3m od granicy tej działki. W ocenie organu pierwszej instancji utwardzenie terenu gruntu o powierzchni 163,59m² doprowadziło do stworzenia miejsc parkingowych, na których stale parkują samochody. Brak wydzielonych i oznaczonych miejsc parkingowych nie wyklucza uznania przedmiotowego terenu za miejsca postojowe.
Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji decyzji.
Pismem z dnia 27 września 2021 r. odwołanie od powyższej decyzji wniosła zobowiązana Wspólnota, wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej decyzja jest błędna i wydana z naruszeniem wskazanych w decyzji przepisów. Analizując stan faktyczny organ dowolnie dokonał analizy przepisów i podjął działania zmierzające do oceny sytuacji terenowej w kontekście tych przepisów nie odnosząc się do stanu faktycznego, a nadto w trakcie realizowanych robót budowlanych na nieruchomości, co doprowadziło do błędnej decyzji.
Pomimo wstępnego ustalenia, że utwardzenie terenu zaliczane jest do urządzeń budowlanych i stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, organ nie dokonał wszystkich istotnych ustaleń dla oceny sprawy, odnosząc się jedynie do wymogów technicznych, jakim odpowiadać powinny parkingi. Organ dokonuje tego jednak w trakcie prowadzonych robót budowlanych. Ustalenia organu nie są prawidłowe. Z
samego faktu utwardzenia terenu w opisany sposób nie wynika, że pojazdy mają możliwość i po zakończeniu robót budowlanych będą zatrzymywały się w sposób naruszający przywołane przez organ przepisy. Nie uwzględniono, że samochody będą zatrzymywały się na całej szerokość terenu - 5,70m. Nadto w przypadku zatrzymywania się równoległego do długości budynku wymagane odległości wskazane przez organ w przepisach będą zachowane.
Uszło też uwadze organu i nie znalazło to odzwierciedlenia w treści decyzji, iż na terenie posesji w dalszym ciągu prowadzone są roboty budowlane i utwardzenie terenu nie jest zakończone.
Przedwczesna jest więc ocena wymiarów i ewentualnych relacji z pozostałymi elementami terenowymi, szczególnie w kontekście, że część dojazdu do posesji jest rozkopana a samo utwardzenie terenu (wykonane przy użyciu ażurów) jest nieukończone, stąd na obecnym etapie nie jest możliwe ustalenie jego wykorzystania.
W tych warunkach ocena organu, że utwardzenie terenu doprowadziło do powstania miejsc parkingowych, na których stale parkują samochody, jest błędna i pozbawiona podstaw i błędna.
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 lutego 2022 r. Nr WINB-WOA.7721.425.2021.AN Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: organ odwoławczy, organ drugiej instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu i w tym zakresie wyznaczył nowy termin na dzień 30 kwietnia 2022r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W uzasadnieniu, organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, a następnie wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowi art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.
We wszystkich przypadkach, kiedy zostaje wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, pkt 2 czy pkt 3 Prawa budowlanego mamy do czynienia ze stanem niezgodnym z prawem na skutek działań inwestora naruszających przepisy prawa i wymagających interwencji organu nadzoru budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał, że inicjatorami postępowania przed organem pierwszej instancji byli współwłaściciele nieruchomości przy ulicy [...] . Zgodnie art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Oznacza to, że Wspólnota mieszkaniowa danego budynku jest jego właścicielem, a nie poszczególni właściciele lokali tworzących przedmiotową wspólnotę – w niniejszym postępowaniu jest to skarżąca Wspólnota.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności utwardzenia terenu działki nr [...] przy ulicy [...] . Zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy. Na potwierdzenie tego stanowiska organ przywołał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.
Dalej stwierdził, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają definicji legalnej pojęcia "miejsce postojowe, czy miejsce parkingowe". Odwołał się w tym względzie do pojęcia słownikowego – czyli miejsce postojowe to wydzielona powierzchnia terenu lub lokalu przeznaczona do postoju pojazdów mechanicznych. Definicja parkingu zawarta została w rozporządzeniu dotyczącym warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. Rozporządzenie to reguluje także odległość stanowisk postojowych i parkingu od innych obiektów i działek.
W niniejszej sprawie teren przez budynkiem przy ulicy [...] wyłożony został płytami ażurowymi wykorzystywanymi zazwyczaj przy budowie miejsc postojowych. Brak namalowania na tych płytach linii wydzielających poszczególne miejsca postojowe nie stanowi w ocenie organu odwoławczego okoliczności, która pozwala przyjąć, iż nie mamy do czynienia z miejscem postojowym. Także ułożenie krawężników, wydzielających część terenu działki budowlanej uzasadnia zakwalifikowanie tych robót do kategorii budowa obiektu – miejsc postojowych. Nie zostały przy tym spełnione wymagania wskazane w § 19 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nie jest przy tym istotne, czy inwestor lub właściciel wydział poszczególne miejsca parkingowe i jej oznaczył, czy tylko utwardził teren, a pozostawiając "otwarty" wjazd umożliwia parkowanie na nim samochodów. Niezależnie od tego czy mamy do czynienia z wykonaniem robót budowanych objętych reglamentacją Prawa budowalnego czy też nie, roboty te niem mogą zostać wykonane w sposób dowolny. Muszą być one zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r.
W świetle powyższego należało orzec jak w sentencji
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wobec pominięcia w uzasadnieniu decyzji argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a dotyczących wydawania decyzji w trakcie prowadzonych robót, przy braku podstaw do oceny ostatecznego celu prowadzonych robót budowlanych zwiaznych z utwardzeniem terenu, co uniemożliwiło kontrolę prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego przez organ pierwszej instancji,
- art. 7, art. 10, art. 77, art. 78, art. 80 w związku z art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z nieuzasadnionym w żaden sposób przez organ odwoławczy nieuwzględnieniem zarzutu pominięcia zgłoszonych w terminie okoliczności i wydania decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy polegający na nieustaleniu ostatecznej funkcji terenu utwardzonego i wydaniu decyzji przedwcześnie
- art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez bezpodstawne przyjęcie, ze teren utwardzony jest obiektem obejmującym stanowiska postojowe dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie.
W uzasadnieniu skargi rozwinęli postawione powyżej zarzuty, podzielając co do zasady argumentację prezentowaną już w odwołaniu, z podkreśleniem faktu przedwczesnego wydania przedmiotowej decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia celu przeprowadzonego utwardzenia terenu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje :
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem tak zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszają prawo w sposób uzasadniający ich uchylenie.
Podzielić trzeba zarzuty skargi, iż orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły postępowania w sposób dokładny i wyczerpujący i nie zgromadziły wystarczającego materiału dowodowy niezbędnego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
Bezspornym w sprawie pozostaje fakt wykonania na działce nr [...] należącej do skarżącej Wspólnoty przy ulicy [...] robót budowlanych prowadzących do jej utwardzenia. Prawidłowo też organu ustaliły, iż utwardzenie terenu zaliczane jest do urządzeń budowlanych i stosownie do treści art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Zasadnie też organ odwoławczy podniósł, iż niezależnie od tego czy mamy do czynienia z wykonaniem robót budowanych objętych reglamentacją Prawa budowalnego czy też nie, roboty te nie mogą zostać wykonane w sposób dowolny. Muszą bowiem być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a także uwzględniać wymogi wskazane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie.
W świetle zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego nie sposób jednak odeprzeć zarzutu skargi, iż kwestionowane obecnie decyzje nakazujące rozbiórkę utwardzenia terenu wydane zostały przedwcześnie, bez ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ostatecznego celu prowadzonych robót budowlanych zwiaznych z utwardzeniem terenu, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, przy ciągle trwających robotach budowlanych.
W wyniku powyższego organ nie dokonał wszystkich istotnych ustaleń dla prawidłowej oceny sprawy, przyjmując niejako a priori przeznaczenie tego terenu wykorzystanego na miejsca postojowe dla samochodów osobowych. Jednak z samego faktu utwardzenia terenu w opisany sposób, nie czekając na zakończenie
przedmiotowej inwestycji, organ przyjął, że samochody osobowe mają możliwość i po zakończeniu robót budowlanych będą zatrzymywały się w sposób naruszający przywołane przez organ przepisy, a zatem utwardzenie terenu służyć będzie jako miejsca postojowe.
Jednak należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Wspólnoty, że rozstrzygnięcia powyższe wydane zostały przedwcześnie. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, szczególnie z protokołu oględzin z dnia 14 lipca 2021 r. i załączonej do niego dokumentacji zdjęciowej, że kwestionowana inwestycja w dacie oględzin nie była zakończona. Potwierdzają to dołączone zdjęcia, na których widać teren na którym ułożone zostały już ażurowe płyty i na których to miejscach parkują samochody osobowe, ale ukazują również, iż część terenu wysypana jest tylko piaskiem i nie zostały na nim ułożone sporne betonowe płyty ażurowe. Dołączone zdjęcia sugerują więc wręcz, że inwestycja jest w toku. Trudno zatem w trakcie prowadzonych robót budowlanych przesądzać w sposób jednoznaczny o jej przeznaczeniu, nawet, jeśli czasowo traktowana jest jako miejsce postojowe.
Mimo podnoszonych już w odwołaniu takich argumentów, organ odwoławczy nie uwzględnił ich w toku postępowania odwoławczego, utrzymując decyzję organu pierwszej instancji o ich rozbiórce, dokonując jednie zmiany terminu jej wykonania.
Tymczasem z przełożonych w trakcie rozprawy zdjęć przedstawiających aktualny stan wykonanego utwardzenia tego terenu wynika, iż nie można w żaden sposób podzielić twierdzenia orzekających w sprawie organów o wykorzystaniu tego terenu jako miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Stąd też, w ocenie Sądu, tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego – zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 77 Kodeksu organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a w myśl art. 80 – dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Za dowolne należy więc potraktować ustalenia faktyczne mające wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale w materiale dowodowym nie w pełni kompletnym czy dostatecznie i wnikliwie rozpatrzonym. W odniesieniu do postępowania odwoławczego należy podkreślić, że organ ten ma obowiązek, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą orzeczeniem organu pierwszej instancji, przy czym stan faktyczny powinien ustalić nie tylko w oparciu o zebrany już materiał dowodowy, ale także rozszerzając granice tego postępowania na istotne okoliczności faktyczne pominięte przez organ pierwszej instancji, tym bardziej, iż właśnie w odwołaniu strona skarżąca podnosiła fakt niezakończenia ocenianych robót budowlanych.
Fakt ten umknął jednak uwadze organu odwoławczego i nie znalazł on odzwierciedlenia w treści decyzji, podczas gdy na terenie posesji skarżącej w dalszym ciągu prowadzone były roboty budowlane, a samo utwardzenie terenu nie zostało jeszcze zakończone. Stąd też przedwczesna była przeprowadzona przez organy ocena wymiarów i ewentualnych relacji z pozostałymi elementami terenowymi tego utwardzenia. Jak ustalono i podano powyżej dołączona do protokołu oględzin z dnia 14 lipca 2021 r. dokumentacja zdjęciowa wskazywała, że część dojazdu do posesji jest rozkopana, a samo utwardzenie terenu (wykonane przy użyciu ażurów) jest nieukończone, a stąd na tym etapie nie jest możliwe ustalenie jego faktycznego i przyszłego wykorzystania.
W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a przyjęte rozstrzygnięcia należy ocenić jako przedwczesne. Nie można bowiem uznać, że organy ustaliły w sposób wystarczający i niezbędny dla rozstrzygnięcia charakter wykonywanego utwardzenia terenu i prawidłowo oceniły jego przyszłe wykorzystanie, przy ciągle trwających i niezakończonych robotach budowlanych.
W tych okolicznościach konieczne jest uchylenie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć obligujących inwestora do rozbiórki przedmiotowego utwardzenia.
Prowadząc ponownie postępowanie niezbędne więc będzie przeprowadzanie przez organy w tym zakresie nownego postępowania wyjaśniającego, uwzględniającego przede wszystkim obecne zagospodarowanie tego terenu i wykorzystanie wykonanego utwardzenia terenu. Po zgromadzeniu niezbędnego, całościowego materiału dowodowego, w oparciu o tak zebrany kompletny materiał dowodowy organ podejmie stosowną decyzję rozstrzygającą sprawę.
Z tych względów stwierdzając naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 239.). O kosztach postępowania, obejmujących kwotę uiszczonego wpisu od skargi (500 zł), koszt zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa skarżących (17 zł), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy.