II SA/Gl 60/20

II SA/Gl 60/20 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2020-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2913/20 - Wyrok NSA z 2023-08-29
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
51
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi B.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza na rzecz skarżącego od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej - k.p.a.) oraz art. 51 ust. 4, art. 83 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej - p.b.), w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce nr 1 przy [...] (dawniej ulica [...]) w C., w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta C. o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] roku oraz decyzjami zmieniającymi, zatwierdził projekt budowlany zamienny domu j.w. oraz wydał pozwolenie dla A.A., na wznowienie robót budowlanych związanych z przedmiotową budową. Równocześnie, zgodnie z art. 51 ust. 4 p.b. nałożył na Inwestora obowiązek uzyskania, po zakończeniu budowy, decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku.
W uzasadnieniu podano m. in., że PINB nałożył na Inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w sposób istotnie odstępujący od projektu budowlanego, w zakresie m. in.: 1) zmiany projektu zagospodarowania działki (budynek został o kilkadziesiąt cm zbliżony do granicy z sąsiednią działką, na odległość mniejszą niż 3 m), 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zwiększono o kilkadziesiąt cm wysokość budynku). W dniu 15 maja 2019 roku Inwestor złożył projekt zamienny. PINB stwierdził, że został on wykonany przez uprawnioną osobę. Nie stwierdzono niezgodności projektu z przepisami, w tym miejscowymi.
Odwołanie od ww. decyzji wniósł B.S. Zaskarżył ją w całości. Wskazał na złamanie prawa i powołał się na dołączoną ekspertyzę techniczną, z której wynikało, że organ usankcjonował stan faktyczny niezgodny z prawem.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ podał m. in., że w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, w związku z tym organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył na Inwestorkę obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Istotne odstępstwo polegało na zmianie odległości przedmiotowego budynku mieszkalnego względem granicy z działką o nr 2 z projektowanej odległości wynoszącej 3 m na odległość ok. 2,58 m. Przedłożona ekspertyza techniczna w zakresie zgodności wykonania robót budowlanych budynku mieszkalnego odnosi się do robót, które mają zostać wykonane w przyszłości, w związku z zatwierdzeniem projektu zamiennego i prowadzonym postępowaniem naprawczym. W zakresie zarzutu dotyczącego ilości kondygnacji należy stwierdzić, iż z projektu zamiennego, zarówno z części opisowej, jak i z części rysunkowej, wyraźnie wynika, iż mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym, który posiada 3 kondygnacje, z czego jedna jest kondygnacją podziemną. Pokazany na przekroju B-B mur oporowy nie jest częścią budynku i nie może służyć do kwalifikacji kondygnacji piwnicy. Po przeprowadzeniu analizy materiału dowodowego organ nie stwierdził naruszeń warunków technicznych w zakresie ochrony p-poż. Zgodnie z projektem przyjęto wykonanie fragmentu ściany z pustaków ceramicznych grubości w przedziale od 10 cm do 20 cm, co pozwoli uzyskać wymaganą odległość od granicy nieruchomości. Odległości przedstawione w projekcie zamiennym wyraźnie wskazują na odległość 3 m od granicy i organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do wyciągania wniosków odmiennych. Natomiast ogrodzenie, niezależnie od technologii wykonania nie wymaga pozwolenia na budowę, a zgodnie z art. 30 p.b. nie wymaga zgłoszenia, jeżeli nie przekracza wysokości 220 cm. W zakresie zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WINB podtrzymuje stanowisko zajęte przez organ I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył B.S. zaskarżając ją w całości. Zarzucił:
I. naruszenie przepisów postepowania, tj. m. in. art. 7 i 77 §1 k.p.a., poprzez:
1. niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego;
2. niedokonanie przez organ poprawnej analizy projektu zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,
- co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na wadliwym przyjęciu, iż:
a) w przedmiocie oddalenia budynku od granicy z działką skarżącego: "Odległości przedstawione w projekcie zamiennym, wynikające z nitki wymiarowej wyraźnie wskazują na odległość 3 m od granicy (...)";
b) w kwestii odległości okna połaciowego od granicy z działką skarżącego: "ściana z oknem będzie znajdować się w odległości 4 m;
- w sytuacji, w której właściwa ocena, wynikająca z przeprowadzenia analizy projektu zamiennego wskazuje, iż sam projekt zakłada, że odległości budynku od granicy będą mniejsze, aniżeli wskazane przez organ, a to:
a) odległość budynku od granicy nie wynosi 3 m, a wynosić będzie 2.58 m;
b) odległość okna połaciowego od granicy nie wynosi 4m i posiada szklenie przejrzyste;
c) odległość innych okiennic od granicy również nie wyniesie 4 m, a jedynie 3,20 m i 3,80 m. Natomiast w projekcie zamiennym odległość wynosi 3.72 m, co w konsekwencji doprowadza do :
II. Naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 51 § 4 p.b., poprzez jego zastosowanie w zw. z §12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji w sytuacji, w której projekt zamienny nie zapewnia realizacji warunków techniczno-budowlanych związanych z usytuowaniem budynku;
III. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 pkt 1 p.b., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedokonanie przez organ poprawnej analizy projektu zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na wadliwym przyjęciu, iż:
1. "mamy do czynienia z budynkiem jednorodzinnym, który posiada 3 kondygnacje, z czego jedna jest kondygnacją podziemną;
2. "pokazany na przekroju B-B mur oporowy nie jest częścią budynku i nie może służyć do kwalifikacji kondygnacji piwnicy, w sytuacji w której właściwa analiza zgromadzonej dokumentacji wskazuje, iż budynek jest 3 kondygnacyjny (bez tzw. kondygnacji podziemnej), co oznacza, iż wydana decyzja w przedmiocie zgody na jego budowę jako obiektu o 3 kondygnacjach, jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;
IV. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedokonanie przez organ poprawnej analizy projektu zamiennego pod kątem jego zgodności z obowiązującymi przepisami, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na wadliwym przyjęciu, iż wysokość budynku wynosić będzie 8,05 m w sytuacji, w której, jak wnika z pomiaru geodezyjnego, wysokość budynku wynosi 8,14 m od posadzki parteru. Biorąc powyższe pod uwagę, projekt zamienny nie odzwierciedla wybudowanego stanu budynku, a co więcej, wprowadzone zmiany zawarte w projekcie zamiennym nie doprowadzą budowy budynku do stanu zgodnego ze stanem faktycznym;
V. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie powiadomienia skarżącego o przedłożeniu przez inwestora dodatkowych materiałów, w postaci aneksu do projektu zamiennego oraz odpowiedzi na ekspertyzę techniczną architekta, na skutek czego organy administracji publicznej nie zapewniły skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, o czym świadczy wydanie decyzji bez umożliwienia wcześniejszego wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.
Mając na względzie wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.
Na rozprawie doprecyzowano, że ustalenia i wnioski z ekspertyzy technicznej dr inż. K.M. są częścią skargi i skarżący traktuje je jak własne. Także pełnomocnik uczestniczki na rozprawie wniósł o potraktowanie ustaleń i wniosków z przedłożonej dokumentacji jak własnych, stanowiących stanowisko procesowe w postępowaniu.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie jej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Jednocześnie wskazał, iż argumenty zaprezentowane w skardze pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – dalej p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny domu j.w. oraz wydał pozwolenie na wznowienie robót budowlanych związanych z przedmiotową budową.
Po pierwsze, brak jest w decyzji PINB jakichkolwiek szczegółowych rozważań dotyczących zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w tym co do ilości kondygnacji. Kwestia ilości kondygnacji była z kolei sporna. Uzasadnienie decyzji PINB jest bardzo lakoniczne i nie wskazuje, z jakiego powodu twierdzenia skarżącego nie zostały uwzględnione.
Po drugie, PINB dokonał zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, podając, że w dniu 15 maja 2019 roku inwestor złożył taki projekt. PINB pisze: "Projekt jest kompletny i uwzględnia wszystkie - opisane powyżej - zmiany." Tymczasem WINB zauważa: "W odpowiedzi na ekspertyzę techniczną projektant sporządził projekt budowlany zamienny - aneks, w którym sprostował błędny poziom posadowienia parteru budynku." (s. 7 decyzji). W tej sytuacji nie do końca wiadomo, która wersja projektu zamiennego została zatwierdzona, skoro o aneksie w decyzji I instancji nie ma mowy, jako że został dołączony później. WINB z kolei takie wadliwe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy. Nadto, błędnym było bezkrytyczne ustalenie przez PINB poprawności takiego projektu zamiennego.
Powyższe kwestie były tym bardziej istotne, że nie uwzględniano wniosków z ekspertyz prywatnych przedkładanych przez skarżącego. Faktem jest, że opinia prywatna nie ma waloru opinii biegłego w rozumieniu przepisów k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08), jednak w wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r., II OSK 1481/13, stwierdzono: "Nie ulega wątpliwości, że przedstawienie prywatnej opinii biegłego przez stronę jest w rzeczywistości przedstawieniem własnego poglądu strony przy zaakcentowaniu, że pogląd ten odpowiada stanowisku rzeczoznawcy (...)." Przy tym w wyroku NSA z 30 czerwca 2009 r., I GSK 888/08, wskazuje się, że zarówno opinia sporządzona na zlecenie strony, mająca moc dokumentu prywatnego, jak i opinia biegłego, podlegają ocenie, jak każdy inny dowód. Dlatego też spór o walory dowodowe opinii biegłego powołanego przez organy i stronę − w zasadzie traci na znaczeniu. Ostatnie stwierdzenie opiera się na założeniu, że w świetle art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.
Mimo to w ww. aspektach nie poczyniono żadnych ustaleń, co dotyczy w szczególności PINB. Nieco szersze rozważania poczynił WINB, jednak należy mieć na uwadze, że czynienie jakichkolwiek istotnych rozważań dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji narusza zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., sygn. I OSK 1859/06).
Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy (tym bardziej, że przedkładana przez strony dokumentacja pochodząca od rzeczoznawców jest sprzeczna), a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.). Stąd ewentualna dalsza dokumentacja stron będzie mogła być przedmiotem analiz w toku postępowania przed organami.
Nie można natomiast podzielić zarzutu, że budynek, według projektu zamiennego, będzie nadal zbliżony na odległość mniejszą niż 3 m. Zgodnie z projektem przyjęto wykonanie fragmentu ściany z pustaków ceramicznych o zmniejszonej grubości, co winno pozwolić uzyskać wymaganą odległość od granicy nieruchomości. Odległości przedstawione w projekcie zamiennym wyraźnie wskazują na odległość 3 m od granicy i organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do wyciągania wniosków odmiennych. Rzeczą Inwestora będzie, by te wymagania zostały zachowane w trakcie realizacji robót.
Nadto, skuteczny zarzut naruszenia art. 10 §1 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Tego skarżący nie wykazał.
Wszystkie stwierdzone uchybienia przepisom postępowania stwarzają jednak podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Przy dokonywaniu ustaleń należy także odnieść się szczegółowo do zarzutów kierowanych w toku postępowania przez skarżącego, z zachowaniem wymagań postępowania dwuinstancyjnego. Należy zapewnić posadowienie obiektu i jego elementów w sposób uwzględniający wymagania prawne, w tym co do odległości od granic nieruchomości. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to braki w ustaleniach faktycznych.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.