II SA/Gl 596/24

II SA/Gl 596/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-09-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Aneta Majowska /sprawozdawca/
Rafał Wolnik /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 682
art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20, art. 35 ust. 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 15
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 lutego 2024 r. nr IFXIV.7840.6.24.2023 w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] znak [...] z dnia 7 lipca 2023 r. Starosty [...] (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm., dalej: Pr. bud.), po rozpatrzeniu wniosku G. W. (dalej: Inwestor, Skarżący), zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku domu wczasowego "[...]" wraz z budynkiem gospodarczym, murami oporowymi, zbiornikiem p.poż. i infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanego w przy ul. [...], na terenie działek nr [...] i [...], obręb: W., gm. W., z zachowaniem warunków wskazanych w decyzji.
W uzasadnieniu zaznaczył, że Inwestor złożył wniosek wraz z projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym, następnie uzupełnił go o komplet niezbędnych dokumentów i uzgodnień, przedłożył także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest w jednostce strukturalnej planu, oznaczonej symbolem: F4MP - tereny domów wczasowych i pensjonatów oraz F18ZL - tereny lasów i zadrzewień. Organ ustalił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Miasta W. z wyłączeniem niektórych terenów, zatwierdzonego Uchwałą Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...]r., poz. [...]). Inwestor przedstawił postanowienie Starosty [...]. z dnia 23 maja 2022 r. znak [...] wyrażające zgodę na odstępstwo od przepisów § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej: warunki techniczne), polegające na usytuowaniu budynku zamieszkania zbiorowego (domu wczasowego) w odległości minimalnej 7,20 m od granicy lasu na działce nr [...], pod warunkiem wykonania rozwiązań zamiennych. [...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w dniu 21 lutego 2022 r., postanowieniem znak [...], wyraził zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych. Organ pierwszej instancji ocenił, że projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany są kompletne oraz spełniają wymogi art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Pr. bud.
Wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt. 20 ustawy Pr. bud., obejmuje działki "nr [...], [...] i [...], obręb W., gm. W.". Odnosząc się do zastrzeżeń wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] , wyjaśnił, że § 16 ust. 4 pkt c planu miejscowego określa maksymalną wysokość zabudowy budynków na terenach położonych poniżej 550 m n.p.m. na 14,5 m, a planowana wysokość domu wczasowego wynosi 14,44 m (dla części budynku z dachem dwuspadowym) oraz 14,47 m (dla części budynku z dachem płaskim), działka posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej (działka nr [...] ul. [...] ), na działce inwestycyjnej zlokalizowana jest droga leśna, która ma stanowić dojazd do planowanej inwestycji, Inwestor nie planuje żadnych robót budowlanych związanych z ww. drogą leśną, dojazd spełnia wymagania ochrony przeciwpożarowej, podzielił pogląd, iż "istniejąca droga leśna jako droga wewnętrzna, może umożliwiać dostęp do drogi publicznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2016 r, sygn. akt I OSK 451/15), nadto ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 672 z późn. zm.) nie wyklucza ruchu pojazdów mechanicznych po drogach leśnych, działki inwestycyjne nie znajdują w granicach obszarów specjalnej ochrony Natura 2000, planowane zamierzenie nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w kontekście zapisów § 3 ust. 1 pkt 52 oraz pkt 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 z późn. zm.), a w opracowaniu projektowym wykazano, że nie zostały przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu określone przepisami odrębnymi.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej: Odwołująca się) reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, podnosząc zarzuty naruszenia: art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: k.p.a.) - zasady praworządności i legalności działania organów; art. 7 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 4 oraz art. 36 Pr. bud. - zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywatela, albowiem organ nie podjął wszelkich czynności, niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; art. 9 ust. 1 Pr. bud. oraz § 271 ust. 8 warunków technicznych i dopuszczenie lokalizacji inwestycji z naruszeniem odległości wynikających z § 271 ust. 8 warunków technicznych; art. 7, art. 75 i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w zakresie możliwości zastosowania odstępstwa, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Pr. bud.; art. 7, art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3a lit. a Pr. bud. przez zaniechanie wyjaśnienia czy i dlaczego organ odstąpił od żądania uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wyników oceny stateczności stoku; art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1, art. 52 ust. 1 oraz 56 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez zaniechanie wyjaśnienia czy w sprawie konieczne było pozyskanie zezwolenia Dyrektora Ochrony Środowiska na odstępstwa od zakazów w stosunku do gatunków roślin objętych ochroną oraz w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną; art. 5 ust. 1 pkt 9 Pr. bud. poprzez wydanie decyzji, podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje ponadnormatywny hałas uciążliwy dla nieruchomości Odwołującej się - działki nr [...]. W uzasadnieniu Odwołująca się rozwinęła przedstawione zarzuty.
Po rozpoznaniu odwołania, Wojewoda Śląski (dalej: organ odwoławczy) decyzją z dnia 16 lutego 2024 r. nr IFXIV.7840.6.24.2023, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na wstępnie uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił stan sprawy, wskazał, iż na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. pismem z dnia 17 listopada 2023 r. wezwał Inwestora do złożenia wyjaśnień poprzez dostosowanie dokumentacji projektowej do zgodności z zapisami zawartymi w § 16 pkt 1 lit. a planu miejscowego, a następnie przedstawił złożoną przez Inwestora odpowiedź z dnia 24 listopada 2023 r. na ww. wezwanie. Po przywołaniu zapisów planu miejscowego określających przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne dla terenu inwestycji, ocenił, że choć Inwestor w nazwie inwestycji użył określenia "dom wczasowy", to z dokumentacji projektowej nie wynika by planowany budynek stanowił dom wczasowy, który na tym terenie F4MP został wymieniony jako przeznaczenie podstawowe. Zaznaczył, że w obowiązujących przepisach Prawa budowlanego, warunkach technicznych oraz planie miejscowym brak jest definicji "domu wczasowego", tym nie mniej przywołana przez Inwestora definicja "budynku zamieszkania zbiorowego" zawarta w § 3 pkt 5 warunków technicznych także nie zawiera pojęcia "domu wczasowego". Z tego względu zdaniem organu odwoławczego należy posługiwać się w przedmiotowej sprawie definicją "domu wczasowego" zawartą w słowniku języka polskiego, według której za dom wczasowy uznaje się "dom w miejscowości letniskowej przeznaczony do przyjmowania wczasowiczów", za który według słownika pl.glosbe.com uznaje się: "obiekt w którym organizowane są wczasy" i "obiekt (lub zespół obiektów) noclegowy przeznaczony i przystosowany do świadczenia wyłącznie lub głównie usług związanych z wczasami, mieszczący oprócz pomieszczeń noclegowych stołówkę oraz inne urządzenia uatrakcyjniające pobyt" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt. II SA/GI 693/21). Decydującym kryterium pozostaje przeznaczenie budynku do okresowego pobytu ludzi. Natomiast z przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej wynika, że charakter przedmiotowych "lokali mieszkalnych" przewiduje stały pobyt ludzi, o czym świadczyć może wskazanie w projekcie architektoniczno-budowlanym zlokalizowania "przy głównym wejściu do budynku" skrzynek na listy "przyporządkowanych do każdego pomieszczenia mieszkalnego", a także zapis o treści: "Opieka techniczna nad budynkiem domu wczasowego i budynkiem gospodarczym oraz elementami zagospodarowania działki będzie sprawowana poprzez zlecenia firmom trzecim. Piecze nad pomieszczeniami mieszkalnymi będą sprawować ich właściciele". Zwrócił także uwagę na brak wystarczającej ilości miejsc parkingowych dla personelu.
Zdaniem organu odwoławczego inwestycja nie stanowi budynku zamieszkania zbiorowego w rozumieniu przepisu § 3 pkt 5 warunków technicznych, nie stanowi bowiem żadnego z obiektów przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi, w szczególności nie jest pensjonatem, domem wypoczynkowym, domem wycieczkowym. W ocenie Wojewody projektowany obiekt stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny, przez który należy rozumieć (a contrario do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego określonej w art. 3 pkt 2a Pr. bud.) budynek służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie więcej niż dwóch lokali. Lokale, które zostały przez Inwestora nazwane zamiennie: "pomieszczenia mieszkalne" lub "lokale mieszkalne", spełniają cechy mieszkań (lokali mieszkalnych). Następnie organ odwoławczy zaznaczył, że każdy z zaprojektowanych 47 lokali obejmuje: przedpokój, salon z aneksem kuchennym, sypialnię oraz łazienkę, dodatkowo w skład niektórych lokali wchodzi także pomieszczenie dzienne. Każdy z lokali jest oddzielony stałymi przegrodami budowlanymi od innych lokali i części wspólnej budynku oraz posiada odrębne wejście. Powierzchnia poszczególnych lokali mieści się w granicach od 39,72 m2 do 71,02 m2 co odpowiada wymogom § 94 warunków technicznych określających minimalną powierzchnię użytkową mieszkania na 25 m2. Zatem każdy z lokali, z uwagi na formę, powierzchnię, projektowane pomieszczenia i wyposażenie, umożliwia stały pobyt ludzi i prowadzenie samodzielnego gospodarstwa domowego oraz zapewnia zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych ludzi. W związku z tym w ocenie organu odwoławczego każdy z zaprojektowanych lokali stanowi lokal mieszkalny, dlatego jego lokalizacja na obszarze oznaczonym symbolem F4MF - tereny domów wczasowych i pensjonatów jest niedopuszczalna. Końcowo Wojewoda wyjaśnił, że wobec tych ustaleń, nie odniósł się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez Odwołującą się Wspólnotę.
Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Inwestor - G. W. . W skardze wniesionej w ustawowym terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, podniósł względem zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolne ustalenie, że planowana inwestycja: nie spełnia wymogu definicji domu wczasowego, "nie służy okresowemu pobytowi ludzi" a przez to nie spełnia definicji budynku zamieszkania zbiorowego w rozumieniu § 3 ust. 5 warunków technicznych, a także dowolne ustalenie, że stanowi budynek mieszkalny wielorodzinny,
- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie przez Wojewodę zasady dwuinstancyjności postępowania i zobowiązywanie Skarżącego do wykazywania na etapie odwołania od decyzji tego czy zamierzenie inwestycyjne spełnia definicję "domu wczasowego" w sytuacji, gdy kwestia ta powinna być ustalana na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji i ewentualnie poddana kontroli odwoławczej co pozbawiło Skarżącego prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego,
- art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio Skarżącemu zamiast jego pełnomocnikowi,
- § 16 pkt 1 lit. a planu miejscowego przez jego błędną wykładnię w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Pr. bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że inwestycja nie spełnia wymogów definicji "domu wczasowego",
- art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 § ust. 1 pkt lit. a Pr. bud. przez ich niezastosowanie polegające na nienałożeniu na Skarżącego postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, w sytuacji stwierdzenia niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Przy tak sformułowanych zarzutach Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodu z załączonego do skargi dokumentu – "Uzasadnienia Inwestycji z biznesowego i inwestycyjnego punktu widzenia dla Domu wczasowego [...] w W. przy ulicy [...] z dnia [...] r." dla stwierdzenia faktu, iż inwestycja jest domem wczasowym w rozumieniu planu miejscowego.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącego przywołał definicje "domu wczasowego" zawarte w słownikach języka polskiego. Podkreślił, że zgodnie z zamierzeniem inwestycyjnym - projektowany budynek ma służyć okresowemu pobytowi ludzi, a sama potencjalna możliwość długiego przebywania w danym lokalu nie oznacza jeszcze, że budynek miał być wykorzystywany do innego celu. Wyjaśnił też, że w pomieszczeniach mieszkalnych przeznaczonych do okresowego pobytu ludzi nie ma obowiązku zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia, jak ma to miejsce w przypadku pokoi mieszkalnych w § 60 ust. 1 warunków technicznych co miałoby miejsce w budynku wielorodzinnym. Następnie wskazał, że skrzynki na listy wyszczególnione w projekcie w zamierzeniu Inwestora miały być przeznaczone na przechowywanie kluczy do poszczególnych apartamentów domu wczasowego, natomiast możliwość jedzenia posiłków w poszczególnych apartamentach wynika z biznesowej koncepcji związanej z zapewnieniem wyżywienia w innej formie niż poprzez jedzenie w miejscu zbiorowego żywienia jakim jest stołówka. Pomieszczenia jak SPA oraz narciarnia zapewniają wczasowiczom dostęp do urządzeń uatrakcyjniających ich pobyt. Nadto wskutek zaprojektowania budynku w postaci domu wczasowego (będącego budynkiem zamieszkania zbiorowego) Inwestor ponosi znacznie wyższe koszty związane z zapewnieniem odpowiednych warunków ewakuacji zabezpieczeń przeciwpożarowych niż byłoby to w przypadku projektowania budowy budynku wielorodzinnego. Także sam fakt zapewnienia miejsc do parkowania dla projektowanego budynku stanowi o tym, że ma on pełnić rolę domu wczasowego. Dalej pełnomocnik Skarżącego akcentował, że organ nie może odmówić udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak precyzji i jednoznaczności ustaleń planu miejscowego, nie może również dokonywać wykładni rozszerzającej, która prowadziłaby do większego ograniczenia prawa własności, niż to wynika z literalnego brzmienia planu. Zwrócił także uwagę, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a tryb ten powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.
Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
W ramach wskazanej kontroli sąd administracyjny poddaje badaniu zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z przepisami prawa materialnego kreującymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi określającymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy w oparciu o kryterium legalności stała się opisana na wstępie decyzja Wojewody z dnia 16 lutego 2024 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Na wstępie wymaga podkreślenia, iż obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania ciąży nie tylko na organie pierwszej instancji, lecz również na organie odwoławczym. Dotyczy to także sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przyznał danemu podmiotowi status strony. Organ odwoławczy miał ustawowy obowiązek zweryfikować, czy podmiot wnoszący odwołanie jest do tego uprawniony. W sytuacji zaś ustalenia braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie do bycia stroną postępowania, organ odwoławczy zobligowany był postępowanie zainicjowane tym odwołaniem umorzyć.
Na gruncie rozpoznawanej sprawy na etapie postępowania odwoławczego, całkowicie pominięto przeprowadzenie analizy, czy Odwołująca się posiada przymiot strony. Powyższe stanowi kluczową kwestię w kontekście kontroli instancyjnej oraz analizy argumentacji odwołania dotyczącej merytorycznej wadliwości wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji.
W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Pr. bud., który jako przepis szczególny w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pr.bud. Zgodnie z treścią tej regulacji (w brzmieniu obowiązującym od dnia 19 września 2020 r.) przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem dopiero wprowadzenie na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczeń w zabudowie, oznacza przynależność tego terenu do obszaru oddziaływania obiektu. Wobec powyższego osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny. Nabycie statusu strony nie następuje bowiem w skutek faktycznego dopuszczenia przez organ tej osoby do udziału w postępowaniu, lecz musi być oparte na przepisie prawa materialnego. Do tego rodzaju przepisów należą między innymi przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W wyniku nowelizacji art. 3 ust. 20 Pr. bud. ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. We wcześniejszym brzmieniu była mowa o przepisach odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Dokonane na skutek wskazanej nowelizacji uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. W tym kontekście w orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; tak też S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, Samorząd Terytorialny 2021, nr 4, s. 48-57; zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 28/23).
Z przywołanych przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Pr. bud. wynika zatem niewątpliwie, że w celu ustalenia stron postępowania o pozwolenie na budowę należy zweryfikować czy, na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego, inwestycja oddziałuje na inne nieruchomości w sposób wpływający na możliwość ich zabudowy. Przymiot strony nie przysługuje z samej racji posiadania prawa własności sąsiedniej nieruchomości, czy istnienia interesu faktycznego. Doniosłe znaczenie ma jedynie kwestia ustalenia, w oparciu o przepisy prawa materialnego, oddziaływania przez inwestycję na inne nieruchomości w sposób ograniczający ich zabudowę.
Status strony w postępowaniach o udzielenie pozwolenia na budowę oceniany jest bowiem wyłącznie w oparciu o art. 28 ust. 2 Pr. bud., zaś obszar oddziaływania ustala się na podstawie przepisów odrębnych, które z uwagi na cechy planowanego obiektu budowlanego wprowadzają ograniczenia w zabudowie terenu. Natomiast sama potencjalna czy subiektywna możliwość ograniczenia w zabudowie, bez konkretyzowania rodzaju danego ograniczenia i realności jego powstania w okolicznościach danej sprawy, nie wystarcza do zaliczenia tej działki w obręb oddziaływania obiektu.
Uznanie zatem Odwołującej się za stronę postępowania wymaga wymienienia norm przepisów prawa materialnego administracyjnego, które wskazywałyby na ograniczenie jej prawa do zabudowy nieruchomości. Tylko bowiem wskazanie takich przepisów i ograniczeń mogłoby zdecydować o przyznaniu przymiotu strony.
Jak wynika z projektu architektoniczno-budowlanego stwierdzono w nim, iż "obszar oddziaływania obiektu obejmuje działkę nr [...] oraz działkę nr [...] stanowiącą teren zamierzenia budowlanego i nie wykracza poza granice tych działek". Usytuowanie budynku jest zgodne z § 12 warunków technicznych, "nie zmienia warunków użytkowania sąsiednich działek ani nie wprowadza ograniczeń w możliwości lokalizacji zabudowy lub urządzeń budowlanych na sąsiednich działkach". Takie same wnioski przedstawiono w odniesieniu do zaprojektowanych miejsc postojowych dla samochodów osobowych oraz miejsca gromadzenia odpadów. Potencjalne oddziaływanie w formie przysłaniania w przypadku "zmiany zabudowy lub sposobu użytkowania sąsiednich działek" zasygnalizowano w odniesieniu do działki nr [...] oraz nr [...] (pkt 7 projektu budowlanego, str. 16-18). Zagadnienie to nie zostało jednak poddane analizie w kontekście przyznania statusu strony i znowelizowanej definicji "obszaru oddziaływania", o której mowa w art. 3 pkt 20 Pr. bud., w szczególności z uwzględnieniem: istniejącej już zabudowy, wymaganych odległości o których mowa w § 12 warunków technicznych obowiązujących także dla działek sąsiednich, położenia działek inwestycyjnych od strony północnej i północno-zachodniej w stosunku do działki nr [...] w kontekście przesłaniania, czy też wysokości planowanej zabudowy z uwzględnieniem rzędnych terenu. Także nie poddano analizie innych przepisów, których naruszenie mogłoby stanowić o objęciu działki nr [...] obszarem oddziaływania inwestycji.
Nie można natomiast podzielić poglądu, że wątpliwości dotyczące zgodności inwestycji z planem miejscowym mogą świadczyć o oddziaływaniu na działki sąsiednie. Sąd podziela pogląd, że dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej, właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania (zob. A. Despot-Mładanowicz w: A. Plucińska-Filipowicz (red.) Prawo budowlane. Komentarz, lex el. 2023).
Niewątpliwie, wskazany wyżej, nowy stan prawny przekłada się na sposób ustalenia kręgu stron postępowania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala jednak na weryfikację czy obszar oddziaływania obiektu będzie obejmował inne nieruchomości poza działką, na której planowana jest inwestycja, w szczególności czy obejmuje działkę o nr [...].
Wobec powyższego, na aktualnym etapie postępowania, brak było podstaw do analizy pozostałych zarzutów skargi obejmujących kwestie materialnoprawne związane z przedmiotem postępowania administracyjnego.
Jednakże, Sąd zwraca uwagę także na jeszcze jedną kwestię, która winna podlegać rozważeniu organu odwoławczego dopiero w sytuacji, gdy prowadzone ustalenia doprowadziłyby do stwierdzenia pozostawania działki [...] w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Mianowicie - wydanie merytorycznej decyzji w sprawie pozwolenia na budowę bez prawidłowego wezwania do usunięcia naruszenia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 Pr. bud., stanowiłoby nie tylko naruszenie tego przepisu prawa materialnego, ale jednocześnie naruszałoby ogólne zasady postępowania administracyjnego, zwłaszcza wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, a także regulacje art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Należy mieć na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany (zob. A. Ostrowska (w:) A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 519-521). Co do możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, Sąd podziela stanowisko, prezentowane także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wady projektu budowlanego wymagające jego istotnej zmiany, należą do kompetencji organu pierwszej instancji, na co zasadnie również zwrócono uwagę w uzasadnieniu skargi. W świetle art. 35 ust. 3 Pr. bud., przewidziany w nim tryb postępowania, powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji. Postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust. 3 nie podlega bowiem odrębnemu zaskarżeniu i jest kontrolowane wraz z decyzją organu pierwszej instancji, w razie wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z uwagi na zasadę dwuinstancyjności, ustanowioną w art. 15 k.p.a., rozstrzygnięcia, które nie były jeszcze przedmiotem orzekania w pierwszej instancji, nie powinny być po raz pierwszy i ostatecznie podejmowane w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 302/17, z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1214/17, z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 2659/19). W tym kontekście organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 § 1 k.p.a.) oraz wyjaśniającego postępowania w niezbędnym zakresie (art. 136 § 2 k.p.a.), natomiast gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 1531/22, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 412/23).
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wystosował do Inwestora wezwanie z dnia 17 listopada 2023 r. w powołaniu na art. 79a k.p.a.
Zdaniem Sądu, wskazanie przez organ odwoławczy na wadę projektu w postaci niezgodności zamierzenia z określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - przeznaczeniem podstawowym terenu, na którym zaprojektowano budynek jako "dom wczasowy", wymagający - w ocenie organu odwoławczego - istotnej zmiany w stosunku do przedłożonego projektu, chociażby w kwestii zaprojektowania stołówki czy zmiany ilości miejsc parkingowych, powinien zostać rozstrzygnięty na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, z zachowaniem wymogu art. 35 ust. 3 Pr. bud., umożliwiając tym realizację zasady dwuinstancyjności postępowania.
Przeprowadzona analiza sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z pominięciem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Pr. bud.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie do przeprowadzenia szczegółowej analizy przysługującego Odwołującej się przymiotu strony postępowania oraz wydania stosownego rozstrzygnięcia, zważając - w przypadku objęcia działki nr [...] obszarem oddziaływania inwestycji - na treść art. 35 ust. 3 Pr. bud. oraz art. 15 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku), zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 997,00 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 500,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika Strony w wysokości 480,00 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.).
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.