II SA/Gl 596/06

II SA/Gl 596/06 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2007-04-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Łucja Franiczek /przewodniczący/
Rafał Wolnik /sprawozdawca/
Włodzimierz Kubik
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
Sygn. powiązane
I OSK 1420/07 - Wyrok NSA z 2008-10-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędzia WSA Rafał Wolnik ( spr.) Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] 2005 roku skarżąca Spółka A Spółka z o.o. z siedzibą w W. zwróciła się do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za pozbawienie jej prawa użytkowania wieczystego części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną będącej w dniu 31 grudnia 1998 roku w użytkowaniu wieczystym skarżącej, położonej w S. przy ul. [...], działka nr [...]. Jako podstawę swojego żądania skarżąca wskazała art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zwanej dalej Przepisy wprowadzające. W tym samym piśmie skarżąca zawarła również wniosek o wystąpienie do Wojewody [...] o wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających.
W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] 1996 roku. Część działki została przed dniem 31 grudnia 1998 roku zajęta pod drogę publiczną. W ocenie skarżącej zaistniały zatem przesłanki określone w art. 73 Przepisów wprowadzających, co winno skutkować wydaniem decyzji przez Wojewodę [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną na rzecz miasta, a następnie wydaniem przez Prezydenta Miasta S. decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za tę nieruchomość na rzecz użytkownika wieczystego w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.).
Rozpoznając wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], umorzył postępowanie w sprawie. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ wskazał art. 73 Przepisów wprowadzających, art. 129, art. 130 i art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa).
W krótkim uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na treść art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających oraz stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i jest obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. Taki stan faktyczny w ocenie organu pierwszej instancji przesądza o bezprzedmiotowości postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając organowi pierwszej instancji rażące uchybienia. Skarżąca wskazała, że właściwym organem do stwierdzenia nabycia własności na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających jest wojewoda, nie zaś Prezydent Miasta S.. Prezydent umarzając postępowanie w oparciu o własną ocenę stanu faktycznego naruszył przepisy o właściwości i wkroczył w kompetencje Wojewody. Z kolei rozstrzygnięcie Wojewody, stanowi zdaniem skarżącej, zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Dalej skarżąca dokonała własnej interpretacji art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających dochodząc do wniosku, że w myśl tego przepisu na własność Skarbu Państwa przeszły nieruchomości spełniające określone w nim warunki stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego, a na własność jednostek samorządu terytorialnego – stanowiące własność Skarbu Państwa. Przy takim rozumieniu omawianego przepisu skarżąca wskazała, że przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 roku stała się własnością Gminy S., co oznacza wywłaszczenie Skarbu Państwa z prawa własności i skarżącej z prawa użytkowania wieczystego. Roszczenie odszkodowawcze zarówno Gminy, jak i skarżącej wynika z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i z art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dodatkowym uzasadnieniem dla takiego zastosowania wskazanych przepisów jest postulat zrównania ochrony praw właściciela i użytkownika wieczystego. Skarżąca przytoczyła na poparcie tego postulatu stanowisko doktryny i orzecznictwa w kwestii art. 233 Kodeksu cywilnego.
Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 73 Przepisów wprowadzających ma zastosowanie tylko do tych nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowiły własność innych podmiotów, aniżeli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W rozpatrywanej sprawie właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku był Skarb Państwa, a zatem powołany przepis nie znajduje zastosowania do tej nieruchomości. Odnośnie zarzutu przekroczenia kompetencji przez organ pierwszej instancji stwierdzono, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest w pierwszej kolejności zbadanie podstaw prawnych do prowadzenia postępowania i legitymacji wnioskodawcy. Przedmiotem postępowania była kwestia odszkodowania, w której to kwestii właściwym był Prezydent Miasta S.. Powodem umorzenia postępowania był natomiast brak legitymacji po stronie wnioskodawcy, a to wobec faktu, że w tym postępowaniu legitymacja przysługuje wyłącznie podmiotom, które były właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 roku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zasadniczo powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała, że wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi samoistną przesłankę nadzwyczajnego wzruszenia decyzji w trybie art. 145 § 1 pkt 6 kpa. Wskazała, że utrzymanie w mocy decyzji obarczonej rażącymi wadami stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wniosła zatem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, nie zaś w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności tej nieruchomości. To oznacza, że nie naruszył przepisów o właściwości. Na marginesie wskazano, że postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta S. przekazał zawarty w piśmie inicjującym postępowanie wniosek skarżącej o wydanie decyzji w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających Wojewodzie [...] i że wniosek ten zostanie rozpoznany w odrębnym postępowaniu. Z kolei na poparcie swojego stanowiska co do meritum organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 roku, sygn. akt I SA 2776/02.
Do akt sprawy organ odwoławczy dołączył ponadto swoja decyzję z dnia [...] roku w sprawie odmowy stwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S. oraz utrzymującą tę decyzję w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] roku wydaną na skutek odwołania skarżącej i odpowiedź Ministra Budownictwa na skargę wniesioną przez skarżącą do WSA w Warszawie. Na rozprawie ustalono ponadto, że sprawa ze skargi na ostatnią z wymienionych decyzji zawisła przed WSA w Warszawie pod sygn. akt. I SA/Wa 4/07, a termin rozprawy wyznaczono na dzień 26 kwietnia 2007 roku.
Obecni na rozprawie pełnomocnicy skarżącej podtrzymali wnioski i twierdzenia skargi. Dodatkowo złożyli wniosek o wystąpienie przez skład orzekający do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w celu zbadania zgodności art. 73 ust. 1 i 4 Przepisów wprowadzających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zarzucili także naruszenie art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających, a to wobec faktu nie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji rozprawy administracyjnej. Przeprowadzili polemikę z poglądem prawnym wyrażonym w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2004 roku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem.
Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszym rzędzie przypomnieć należy, iż z mocy art. 73 ust. 1 i 4 Przepisów wprowadzających w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Natomiast z mocy ust. 3 powołanego przepisu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa powyżej, jest ostateczna decyzja wojewody. Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających).
W kontrolowanej sprawie organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest Prezydent Miasta S. z uwagi na fakt, że S. jest miastem na prawach powiatu. W tej sytuacji nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia właściwości przez organ pierwszej instancji. Przedmiotem postępowania było bowiem ustalenie odszkodowania, a nie stwierdzenie przejścia własności w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających. Potwierdzeniem tak zakreślonego przedmiotu postępowania jest sama treść sentencji decyzji organu pierwszej instancji, w której określono, że umorzeniu podlega postępowanie w sprawie odszkodowania, nie zaś w sprawie stwierdzenia nabycia własności. Jak zresztą wynika z akt sprawy to ostatnie postępowanie zostało odrębnie wszczęte i zakończone ostateczną decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] roku.
Wbrew twierdzeniom skarżącej umorzenie postępowania nie nastąpiło z powodu ustalenia bądź braku ustalenia przesłanek nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę S.. Umorzenie postępowania nastąpiło z uwagi na brak legitymacji skarżącej Spółki do występowania z roszczeniem, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Zgodnie z tym przepisem wniosek taki może pochodzić wyłącznie od właściciela nieruchomości i to niezależnie od tego, czy nieruchomość ta jest obciążona prawami osób trzecich, czy też nie jest. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości w tym zakresie, a w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż brak roszczenia, które mogłoby być uwzględnione na drodze postępowania administracyjnego oznacza, że takie postępowanie jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania zaś stanowi przesłankę do jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia.
W świetle powyższych wywodów za nietrafny uznać należy pogląd skarżącej, że w niniejszej sprawie kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających, była kwestią stanowiąca zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że owe "zagadnienie wstępne" nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie Wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia własności, pozostawały w każdym czasie aktualne przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie o odszkodowanie. Decyzja Wojewody mogła w tym wypadku doprowadzić do sytuacji, w której właścicielem nadal pozostawałby Skarb Państwa lub stwierdzono by nabycie nieruchomości przez Gminę S.. Żadne z tych możliwych rozstrzygnięć nie zmieniało w ocenie Sądu sytuacji procesowej użytkownika wieczystego. Oczywiście decyzja wojewody mogłaby stanowić zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w omawianym trybie w sytuacji, kiedy z roszczeniem wystąpiłyby osoby uprawnione. Dopiero bowiem taka decyzja pozwala na indywidualizację nieruchomości i ujawnienie w księgach wieczystych przejścia prawa własności, a w konsekwencji dopiero ona zezwala na skonkretyzowanie roszczenia byłego właściciela (lub jego następców prawnych) o odszkodowanie, o którym mowa w art. 73 ust. 1, 2, 4 i 5 Przepisów wprowadzających
Również zarzut pominięcia przez organ pierwszej instancji przeprowadzenia obligatoryjnej rozprawy administracyjnej, o której mowa w art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami w świetle powyższych wywodów nie jest uzasadniony. Rozprawa ta stanowi bowiem element postępowania zmierzającego do merytorycznego rozpoznania wniosku o odszkodowanie, tymczasem, jak już wyżej wspomniano, umorzenie postępowania z przyczyn określonych w art. 105 § 1 kpa jest rozstrzygnięciem jedynie formalnym.
Powyższe ustalenia muszą prowadzić również do wniosku, że art. 73 Przepisów wprowadzających w ogóle nie ma zastosowania w stosunku do użytkowników wieczystych, jak też w stosunku do prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 73 ust. 1 ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 roku prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych. Na takie rozumienie omawianego przepisu wskazywał także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. P 5/99 (OTK z 2000 roku, Nr 2, poz. 60).
Ponadto należy wskazać, iż art. 73 Przepisów wprowadzających ma charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy bowiem nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 roku, w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Przepis ten, w przeciwieństwie do unormowania zawartego w art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie stanowi o wywłaszczeniu prawa użytkowania wieczystego, czy też innego prawa rzeczowego. Brak jest też podstaw, aby przy domniemaniu zasady racjonalnego ustawodawcy uznać pominięcie tych praw za niedopatrzenie. Sąd stoi na stanowisku, że art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających nie może stanowić podstawy nabycia innego prawa rzeczowego poza prawem własności. Tym samym nie stanowi on podstawy do wywłaszczenia innego prawa, aniżeli prawo własności. To oznacza, że ewentualne roszczenia z tytułu ograniczenia wykonywania prawa użytkowania wieczystego pozostają w sferze stosunków cywilnoprawnych pomiędzy właścicielem nieruchomości a jej wieczystym użytkownikiem.
Skład orzekający nie przychylił się do wniosku pełnomocników skarżącej o zwrócenie się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu nie zachodzi taka konieczność. W szczególności wskazać przyjdzie, że Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie zajmował się badaniem konstytucyjności przepisu art. 73 Przepisów wprowadzających. W wyroku z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. P 5/99, Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 1 i ust. 5 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; zm.: z 1998 r. Nr 147, poz. 962) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym ust. 4 art. 73 Przepisów wprowadzających. Umorzenie postępowania było wynikiem nowelizacji kontrolowanej ustawy dokonanej na mocy art. 7 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Z kolei wyrokiem z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. SK 11/02, Trybunał stwierdził, że art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Co prawda w obu tych wyrokach nie była przedmiotem oceny kwestia użytkowania wieczystego, jednak w ocenie składu orzekającego kwestia ta wykracza poza zakreślone kontrolowanym przepisem granice.
Mając powyższe na uwadze skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).