II SA/Gl 595/23

II SA/Gl 595/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-07-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Agnieszka Kręcisz-Sarna /sprawozdawca/
Krzysztof Nowak /przewodniczący/
Renata Siudyka
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 12a, art. 12b
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 75
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant referent - stażysta Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 20 lutego 2023 r. nr GKI.7220.1.1.2023 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 20 lutego 2023 r. znak: GKI.7220.1.1.2023 Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach (dalej "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") z 22 grudnia 2022 r. znak: [...] o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników pracy geodezyjnej.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego zawierającego zbiory nowych, zweryfikowanych i zmodyfikowanych danych, sporządzonego przez S. S. (dalej "skarżący") w ramach pracy geodezyjnej. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 104 i 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 12b ust. 8 w związku z art. 7d oraz art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity przywołany w decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.; dalej "p.g.i.k.").
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że skarżący stosownie do art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. c p.g.i.k. zgłosił 27 września 2022 r. pracę geodezyjną polegającą na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych. Następnie 15 października 2022 r. skarżący złożył zgłoszenie uzupełniające zwiększając obszar objęty zgłoszeniem o obszar bezpośrednio do niego przyległy.
W dniu 19 października 2022 r. skarżący zawiadomił Starostę o przekazaniu wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Operat techniczny został sporządzony w postaci elektronicznej i podpisany 19 października 2022 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez skarżącego będącego kierownikiem prac geodezyjnych. Starosta 28 października 2022 r. przeprowadził weryfikację przekazanych wyników pracy geodezyjnej i stwierdził nieprawidłowości, które wyszczególnił w pkt 6 protokołu weryfikacji z 28 października 2022 r. Skarżący 4 listopada 2022 r. ponownie zawiadomił o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Operat techniczny został sporządzony w postaci elektronicznej i podpisany 4 listopada 2022 r. kwalifikowanym podpisem elektronicznym przez skarżącego będącego kierownikiem prac geodezyjnych. Wraz z operatem skarżący złożył odpowiedź na protokół weryfikacji z 28 października 2022 r.
Organ pierwszej instancji 16 listopada 2022 r. przeprowadził weryfikację przekazanych wyników pracy geodezyjnej i stwierdził nieprawidłowości, które wyszczególnił w pkt 6 protokołu weryfikacji z 16 listopada 2022 r.
Skarżący nie dokonał poprawy nieprawidłowości wykazanej w protokole weryfikacji z 16 listopada 2022 r. Pismo w sprawie weryfikacji operatu z 29 listopada 2022 r. organ potraktował jako ustosunkowanie się na piśmie do wyników weryfikacji. Starosta nie uwzględnił stanowiska skarżącego.
Starosta działając na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.i.k. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego złożonego przez skarżącego. Organ pierwszej instancji wskazał, że ze złożonego przez skarżącego operatu technicznego wynika, że wykonano pomiar powykonawczy wiaty na terenie A. w O. Starosta decyzją z 6 kwietnia 2022 r. udzielił pozwolenia na budowę oraz zatwierdził projekt zagospodarowania terenu wraz z projektem architektoniczno-budowlanym, które obejmowało przebudowę wiaty magazynowej na terenie C. S.A. położonej w O. przy ul. [...] (działki nr 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8). Decyzja ta została następnie zmieniona decyzją z 22 lipca 2022 r. w zakresie dodania konstrukcji estakady do instalacji podczyszczania wody. Skarżący wykonał inwentaryzację powykonawczą w okresie od 27 września 2022 r. do 14 października 2022 r. jednakże nie przeanalizował aktualności użytków. Skarżący pozostawił zinwentaryzowaną wiatę na gruntach zaliczonych w ewidencji gruntów i budynków m. in. do terenów mieszkaniowych "B", dróg "dr", gruntów rolnych zabudowanych "Br". Przedmiotowa wiata jest związana z funkcjonowaniem budynku przemysłowego, a więc m. in. grunty zajęte pod wiatą należy zaliczyć do terenów przemysłowych. Niezbędną czynnością jest zatem aktualizacja użytku gruntowego zgodnie z definicją dla terenów przemysłowych "Ba". Skarżący zgodnie ze stanem zagospodarowania działki na gruncie powinien określić na szkicu zasięg użytku "Ba" oraz sporządzić wykaz zmian danych ewidencyjnych, czego nie dopełnił. Uzasadniając swoje stanowisko Starosta odwołał się do przepisów § 34 ust. 1 pkt 4, § 36 pkt 9 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r. poz. 1390; dalej "rozporządzenie EGIB") oraz § 36 pkt 9 oraz § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1670; dalej "rozporządzenie w sprawie standardów technicznych"). Starosta podkreślił, że skarżący powinien zgodnie z ww. przepisami wykonać wykaz zmian danych ewidencyjnych wskazujących faktyczne wykorzystywanie gruntu. Skarżący nie dokonał poprawy wykazanej w protokole weryfikacji z 16 listopada 2022 r. nieprawidłowości.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i przyjęcie sporządzonego przez niego operatu do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. Wskazał, że obiekt budowlany typu wiata został zakwalifikowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 23 listopada 2021 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1385; dalej "rozporządzenie w sprawie bazy danych") do obiektów bazy danych bdot500. Obiekty z bazy danych bdot500 nie powodują zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, gdyż są prezentowane tylko na mapie zasadniczej, a nie na mapie ewidencyjnej. Pomiar elementu z bazy danych bdot500 nie powoduje zmiany użytku (np. pomiar krawężników nie powoduje zmiany użytku na "dr").
Jak wynika z metryki powstania obiektu sporna wiata została pomierzona operatem technicznym w 2016 r., a następnie w 2018 r. wprowadzono ją do bazy ewidencji gruntów i budynków, gdzie po upływie dwóch tygodni zmieniono oznaczenie obiektu z wiata na i.b. przy czym zostawiono informację dodatkową, że to wiata. Starosta miał świadomość niezgodności w bazie, a pomimo to nie wykonał aktualizacji danych z urzędu, zgodnie z art. 24 ust. 2a p.g.i.k. Skarżący zarzucił także, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 35 pkt 3a k.p.a. bowiem dopiero po monicie wysłanym mailem do pracownika, który był weryfikatorem operatu. Podkreślił, że operat techniczny powinien zawierać m. in. dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków tylko jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania. Weryfikator operatu przekroczył zatem swoje ustawowe uprawnienia domagając się wykonania stosownej dokumentacji do zmiany w bazie. Ponadto stanowi to ingerencję w umowę cywilnoprawną skoro skarżący ma wykonać dokument nieodpłatnie.
Organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne i decyzją z 20 lutego 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wskazał, że okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że istniała podstawa do wydania decyzji odmownej przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 12b ust. 8 p.g.i.k.
Organ odwoławczy podkreślił, że procedura weryfikacji wyników prac geodezyjnych jest przeprowadzana przy każdorazowym przedłożeniu ww. prac do ich weryfikacji. Weryfikacja ta nie ogranicza się wyłącznie do analizy uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w poprzednim protokole, lecz obejmuje całość przedłożonej dokumentacji geodezyjnej. W przypadku gdy wykonawca prac geodezyjnych nie zgadza się z ustaleniami organu i jego stanowisko przedstawione w przesłanym na piśmie ustosunkowaniu do protokołu weryfikacji nie zostało przez organ uwzględnione, to wykonawca staje się stroną postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że postępowanie powinno dotyczyć wyłącznie wyników prac geodezyjnych będących przedmiotem drugiej weryfikacji przeprowadzonej 16 listopada 2022 r.
Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko Starosty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że skarżący błędnie przyjął, że obiekty z bazy danych bdot500 nie powodują zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków. Przy ustalaniu rodzaju użytku gruntowego obowiązują bowiem kryteria zaliczania poszczególnych gruntów do danych użytków sprecyzowane w załączniku nr 1 do rozporządzenia EGIB. W ust. 1 l. 14 załącznika nr 1 do ww. rozporządzenia ustawodawca wskazał, że do terenów przemysłowych (Ba) zalicza się grunty zajęte lub położone między określonymi rodzajami budynków i budowli, nie odnosząc się do tego jakich baz danych stanowią one zawartość.
W związku z tym obowiązkiem skarżącego jaki kierownika prac geodezyjnych było sporządzenie stosownej dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w zakresie zmiany użytku na "Ba" pod przebudowaną wiatą. Zmiana rodzaju użytku gruntowego wymaga obligatoryjnie sporządzenia dokumentacji niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Dokumentacja taka sporządzana jest zawsze, kiedy kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania, a nie jak twierdzi skarżący jeśli kierownik tak uzna.
Wynikający z art. 22 p.g.i.k. nakaz zgłaszania właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów (jak również możliwość wyegzekwowania tego przez starostę) nie wpływa na obowiązki wykonawcy prac geodezyjnych. Zakres wykonywanych prac wynika z przepisów prawa geodezyjnego, a nie treści umowy cywilnoprawnej i związany jest z celem zgłoszonej w trybie art. 12 p.g.i.k. pracy geodezyjnej. Celem zaś pracy geodezyjnej zgłoszonej przez skarżącego była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych. Pojęcie "geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7b p.g.i.k. oraz w art. 3 pkt 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.). W związku z tym skarżący wykonując prace geodezyjne zobowiązany był objąć pomiarem przebudowaną wiatę, a nie jedynie elementy objęte zawartą umową cywilnoprawną.
Odnosząc się do zarzutu bezczynności organ odwoławczy wskazał, że decyzja została wydana w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Nie doszło także do przekroczenia uprawnień przez weryfikatora pracy geodezyjnej.
Skarżący w skardze na decyzję organu odwoławczego wniósł o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nielegalną kopię operatu technicznego udostępnioną organowi odwoławczemu przez Starostę. Operat techniczny złożony przez skarżącego został mu bowiem zwrócony poprzez platformę ePUAP wraz z negatywnym protokołem weryfikacji w dniu 16 listopada 2022 r.
Geoportal nie gwarantuje faktycznego zwrotu operatu do wykonawcy. Skoro skarżący złożył zawiadomienie o zakończeniu prac 4 listopada to przekazanie wyników jego weryfikacji powinno nastąpić najpóźniej 15 listopada 2022 r. Natomiast miało miejsce dopiero 18 listopada 2022 r.
Skarżący podniósł, że przedmiotem jego pomiarów była istniejąca w terenie wiata, wykazana w bazach Starosty jako "Ib" z dodatkową informacją, że jest to wiata. Analiza dokumentacji udostępnionej do zgłoszenia wykazała jednak, że jej pomiar został przekazany do Starosty w 2016 r. Już wówczas należało zmienić użytki na działce zajmowanej przez wiatę na "Ba". Starosta zaś zaniechał wykonania tego obowiązku, tj. aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków. Gdyby Starosta utrzymywał bazę danych w aktualności, korzystając z narzędzi wskazanych w art. 22 p.g.i.k. to sprawa nie miałaby prawa bytu.
Skarżący podkreślił, że zlecający mu prace geodezyjne podmiot nie realizował całego zakresu z przywoływanego przez organy projektu architektoniczno-budowlanego. Elementy, które skarżący musiałby zdaniem organów pomierzyć nie zostały objęte umową ze zlecającym prace inwentaryzacyjne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja została oparta na materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z art. 12b ust. 1a pkt 1 p.g.i.k. weryfikacja dokonywana jest niezwłocznie, przy czym dla obszaru objętego zgłoszeniem do 1ha (w rozpoznawanej sprawie 0,7590 ha) nie później niż w terminie 7 dni roboczych. O wyniku weryfikacji organ informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Z akt sprawy wynika, że Starosta dokonał weryfikacji przekazanych wyników prac 16 listopada 2022 r. tj. w 7 dniu roboczym od daty ich przekazania i w tym samym dniu zmienił w systemie status pracy na negatywny wynik weryfikacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
Zaskarżona decyzja jest decyzją utrzymującą w mocy decyzję Starosty o odmowie przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonej przez skarżącego pracy geodezyjnej. Zgłoszona praca skarżącego polegała na geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych położonych w O. na terenie A. przy ul. [...]. Wynikiem prac była mapa z geodezyjnej inwentaryzacji obiektów budowlanych. Decyzja organu pierwszej instancji została wydana na skutek nie uwzględnienia przez organ stanowiska skarżącego zajętego względem negatywnego wyniku weryfikacji wyników jego pracy geodezyjnej. Jak wynika z pkt 6 protokołu weryfikacji z 16 listopada 2022 r. organ pierwszej instancji stwierdził nieprawidłowość polegającą na tym, że w zakresie inwentaryzowanego obiektu użytki nie są zgodne z definicją zawartą w załączniku nr 1 rozporządzenia EGIB. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie § 36 pkt 9 i § 39 ust. 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz § 34 ust. 1 pkt 4 i załącznika nr 1 rozporządzenia EGIB.
Na wstępie należy zatem przywołać przepisy prawa, które mają zastosowanie w sprawie. Zgodnie z 12a ust. 1 p.g.i.k. wykonawca prac geodezyjnych po wykonaniu zgłoszonych prac jest obowiązany złożyć do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne, zawiadomienie o przekazaniu wyników zgłoszonych prac, dołączając wyniki prac geodezyjnych w postaci: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10-12; 2) dokumentów wymaganych przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnionych kopii. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych obejmuje wykonanie pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych mających na celu zebranie aktualnych danych o przestrzennym rozmieszczeniu elementów zagospodarowania terenu objętego zamierzeniem budowlanym i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zawierającej wyniki tych pomiarów, w tym mapę opatrzoną, z uwzględnieniem art. 12c ust. 1 pkt 1, klauzulą urzędową, o której mowa w art. 40 ust. 3g pkt 3, stanowiącą potwierdzenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub dokumentów, o których mowa w art. 12a ust. 1, w oparciu o które mapa ta została sporządzona, albo oświadczenie wykonawcy prac geodezyjnych o uzyskaniu pozytywnego wyniku weryfikacji (art. 2 pkt 7b p.g.i.k.).
W myśl § 35 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych dokumentację zawierającą wyniki geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych powstałą w wyniku prac geodezyjnych podlegających obowiązkowi zgłoszenia do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej oraz wyniki opracowania tych pomiarów kompletuje się w postaci operatu technicznego i przekazuje do organu łącznie z plikami danych służących do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu. Stosownie zaś do § 36 pkt 9 ww. rozporządzenia operat techniczny zawiera dokumentację niezbędną do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, jeżeli kierownik zgłoszonych prac geodezyjnych stwierdzi zmiany w tym zakresie podczas ich wykonywania. Dokumentacja ta w zakresie obiektów objętych zgłoszonymi pracami geodezyjnymi zawiera informacje dotyczące istniejących lub projektowanych działek ewidencyjnych i ich punktów granicznych, budynków, użytków gruntowych i konturów klasyfikacyjnych, w postaci m. in. wykazu zmian danych ewidencyjnych (§ 39 pkt 3 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych). Stosownie do § 34 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia EGIB zmiany opisowych danych ewidencyjnych dotyczące działek lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych, utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych, który zawiera dane ewidencyjne, które ulegają zmianie w wyniku realizacji prac geodezyjnych (stan dotychczasowy), oraz dane pozyskane w wyniku realizacji tych prac (stan nowy). Zgodnie z załącznikiem nr 1 l.p. 14 do ww. rozporządzenia do terenów przemysłowych zalicza się m. in. Grunty zajęte pod budynki przemysłowe lub magazynowe oraz związane z tymi budynkami budowle i urządzenia, w szczególności: wiaty, kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów, a także położone między tymi budynkami, budowlami i urządzeniami lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane do innego celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki.
Weryfikacja przekazanych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje według procedury określonej w art. 12b p.g.i.k. W myśl art. 12b ust. 3 – ust. 4 p.g.i.k. wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 p.g.i.k., w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 p.g.i.k. stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych (art. 12b ust. 8 p.g.i.k.). Wskazać także należy, że weryfikacja wyników zgłoszonych prac geodezyjnych następuje pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii oraz spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych (art. 12b ust. 1 p.g.i.k.).
W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanych przez skarżącego zarzutów procesowych.
Skarżący wskazał, że najpoważniejszym błędem w toku prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego było wykorzystanie zwróconego opracowania geodezyjnego skarżącego. Organ odwoławczy wydał zatem zaskarżoną decyzję w oparciu o nielegalną kopię dokumentacji udostępnioną mu przez Starostę. Wyjaśnić należy, że weryfikacja wyników prac geodezyjnych pod względem zgodności z prawem może zakończyć się - w zależności od jej wyniku - czynnością materialno-techniczną przyjęcia wyników prac do zasobu (pozytywny wynik weryfikacji) albo podjęciem działań mogących skutkować wydaniem decyzji administracyjnej (negatywny wynik weryfikacji). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ ma obowiązek zwrócić wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Obowiązek zwrotu materiałów wynika wprost z regulacji art. 12b ust. 6 p.g.i.k. Jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia wyników prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a następnie wydanie decyzji w tym przedmiocie uzależnione jest m.in. od skorzystania przez wykonawcę prac geodezyjnych z uprawnień wynikających z art. 12b ust. 7 p.g.i.k. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 maja 2017 r., II SA/Go 221/17, opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jeśli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy względem negatywnego wyniku weryfikacji to ma obowiązek wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Postępowanie to powinno być prowadzone z zachowaniem wymogów wynikających z k.p.a. W szczególności organy mają obowiązek podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Najistotniejszymi dowodami w takim postępowaniu są protokół weryfikacji oraz wyniki prac geodezyjnych zwrócone wykonawcy prac. W rozpoznawanej sprawie Starosta sporządził kopię operatu technicznego skarżącego i włączył ją w poczet akt sprawy. Należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Wobec tego także niepotwierdzone za zgodność kserokopie dokumentów mogą być dowodem w sprawie. Dopiero przy kwestionowaniu ich wiarygodności konieczne jest przedłożenie oryginałów (por. wyroki NSA: z 12 października 2011 r., II OSK 2007/10 oraz z 6 października 2010 r., II OSK 1508/09 – opubl. w CBOSA). Z uwagi na fakt, że w toku postępowania administracyjnego wiarygodność kopii operatu technicznego nie była przez skarżącego kwestionowana, to nie było konieczne zwracanie się do skarżącego o okazanie oryginałów materiałów, które zostały mu zwrócone.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezachowania przez Starostę terminu weryfikacji wyników prac geodezyjnych należy wskazać, że Starosta dokonał weryfikacji w 7 dniu roboczym od daty przekazania materiałów przez skarżącego. Tym samym zachowany został termin wynikający z art. 12b ust. 1a pkt 1 p.g.i.k. zgodnie z którym weryfikacja jest dokonywana niezwłocznie, a w przypadku prac, o których mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3, dla obszaru objętego zgłoszeniem prac do 1 ha - nie później niż w terminie 7 dni roboczych. Skarżący przekazał materiały 4 listopada 2022 r., a Starosta 16 listopada 2022 r. zawiadomił skarżącego o wyniku weryfikacji za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-mail oraz portal geodety). W portalu geodety w dniu 16 listopada 2022 r. odnotowane zostało doręczenie protokołu z weryfikacji oraz zwrot operatu technicznego.
Wobec powyższego oba zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione przez skarżącego są niezasadne tym bardziej, że skarżący nie wykazał aby naruszenia te miały wpływ na wynik postępowania administracyjnego.
Przechodząc do rozważań dotyczących nieprawidłowości wskazanej w protokole weryfikacji z 16 listopada 2022 r. zauważyć należy, że celem pracy geodezyjnej skarżącego była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych. Jak wynika ze sprawozdania technicznego będącego elementem operatu technicznego celem opracowania było wykazanie wiaty po przebudowie (instalacji infrastruktury związanej z funkcjonowaniem zakładu przemysłowego pod wiatą). Prace terenowe obejmowały pomiar wiaty i słupów. Odstąpiono od sporządzenia mapy porównania z terenem, gdyż pomiar uwzględnia tylko nowe obiekty, które wcześniej nie były ujawnione na mapie (podpory) oraz wiatę, której współrzędne są zgodne z uwidocznioną wcześniej na mapie inną budowlą. Geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obejmowała zatem nie tylko słupy (podpory), ale i wiatę. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego, że objęcie wskazanych obiektów budowlanych bazą danych obiektów topograficznych (BDOT500) pozostaje bez wpływu na obowiązek skarżącego wynikający z § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych w związku z treścią załącznika nr 1 pkt 1 lp. 14 do rozporządzenia EGIB. Wskazane tam zasady zaliczania gruntów do poszczególnych użytków gruntowych w zakresie gruntów zabudowanych nie odnoszą się do tego jakimi bazami danych objęte są budynki i budowle na tych gruntach się znajdujące. Skarżący wykonując geodezyjną inwentaryzację obiektów objętych bazą danych BDOT500 zobowiązany był dokonać aktualizacji użytków zajętych pod te obiekty skoro były one niezgodne ze wskazanym załącznikiem. Zauważyć należy, że sama konieczność aktualizacji użytków gruntowych pod wiatą nie stanowi kwestii spornej w rozpoznawanej sprawie. Spór pomiędzy organami a skarżącym sprowadza się zasadniczo do kwestii czy to skarżący miał obowiązek dokonać zmiany rodzaju użytku terenu pod wiatą czy też był to obowiązek organu bądź podmiotów trzecich (poprzedniego wykonawcy prac geodezyjnych). Skarżący podkreślał bowiem, że pomiar wiaty był przekazany Staroście operatem technicznym w 2016 r., a została ona ujawniona w bazie ewidencji gruntów i budynków w 2018 r. jako "inna budowla", przy czym pozostawiono informację dodatkową "wiata".
Wskazać zatem należy, że procedura weryfikacji wyników prac geodezyjnych ma przede wszystkim na celu doprowadzenie do sytuacji, aby można było włączyć do zasobu prawidłowe dane powstałe w jej wyniku i tym samym doprowadzić do stanu aktualności państwowe bazy danych. Analiza przepisów p.g.i.k. prowadzi do wniosku, że zadaniem wykonawcy prac geodezyjnych jest przeprowadzenie, a następnie zgłoszenie prac, zaś obowiązkiem organów jest przeprowadzenie weryfikacji zgłoszonych prac pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności wskazanymi w art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 p.g.i.k. Kryterium legalności weryfikacji wyniku pracy geodezyjnej obejmuje nie tylko p.g.i.k. i rozporządzenia do tej ustawy, ale także inne akty prawne, które należy przestrzegać przy wykonywaniu prac geodezyjnych i prac kartograficznych (por. wyrok WSA w Gliwicach z 18 maja 2022 r., II SA/Gl 66/22, opubl. w CBOSA). To obowiązkiem wykonawcy prac jest przekazanie kompletnej i zgodnej z przepisami prawa dokumentacji, zaś obowiązkiem organu jej sprawdzenie i utrwalenie tego badania w protokole weryfikacji. Zakres obligatoryjnych elementów operatu technicznego wskazuje § 36 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Sporządzenie dokumentacji niezbędnej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków jako elementu operatu technicznego jest obowiązkowe zawsze wtedy, gdy stwierdzone zostaną zmiany w tym zakresie podczas wykonywania prac geodezyjnych. W rozpoznawanej sprawie niezbędna była aktualizacja użytku gruntowego zgodnie z definicją dla terenów przemysłowych "Ba", bowiem zinwentaryzowana wiata jest związana z funkcjonowaniem budynku przemysłowego. W bazie danych ewidencji gruntów i budynków tereny pod wiatą zaliczone były do terenów mieszkaniowych, dróg i gruntów rolnych zabudowanych. Obowiązkiem skarżącego była zatem aktualizacja użytków gruntowych pod inwentaryzowanymi obiektami poprzez sporządzenie wykazu zmian ewidencyjnych, który jest jedną z postaci dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, o której mowa w § 36 pkt 9 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.
Przy wykonywaniu prac geodezyjnych ich wykonawca związany jest nie tylko treścią umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem na rzecz którego te prace wykonuje, ale także przepisami prawa. Zaś w procedurze przyjmowania materiałów do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zakres obowiązków wykonawcy prac geodezyjnych wynika w pierwszej kolejności z przepisów prawa z zakresu geodezji i kartografii. Umowa cywilnoprawna nie może zmieniać ich zakresu. Natomiast kwestia, że utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w stanie aktualności stanowi zadanie i obowiązek Starosty nie wpływa na zakres obowiązków skarżącego jako wykonawcy prac geodezyjnych.
Za nietrafny należy uznać zarzut, że organ odwoławczy dokonał dodatkowej weryfikacji operatu technicznego skarżącego. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej działa jako organ wyższego stopnia względem Starosty w instancyjnym toku postępowania administracyjnego (art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.i.k.). Zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie opiera się na art. 12b ust. 1 p.g.i.k., a na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu odwoławczym tenże organ nie przeprowadza weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 p.g.i.k., ponieważ nie prowadzi zasobu i nie zostały do niego przekazane wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, a jedynie rozpoznaje odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji na podstawie akt postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazanie dodatkowych uchybień w operacie technicznym nie stanowiło jego weryfikacji, a informację o możliwości złożenia poprawionych prac geodezyjnych do zasobu.
Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z prawem (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.