II SA/GL 592/24

II SA/Gl 592/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik
Beata Kalaga-Gajewska /sprawozdawca/
Grzegorz Dobrowolski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 29/25 - Postanowienie NSA z 2025-02-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, 6 i 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2024 r. sprawy ze skargi S. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 marca 2024 r. nr SKO.UL/41.7/33/2024/2077/RS w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 stycznia 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 14576 (czternaście tysięcy pięćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
S. Spółka Akcyjna z siedzibą w K. pod adresem ul. [...] nr [...] (dalej: "Spółka") umową z dnia [...] r. sprzedała na rzecz Spółki z o.o. P. z siedzibą w S. pod adresem ul. [...] nr [...] prawo użytkowania wieczystego nieruchomości przy ul. [...], stanowiących własność Miasta i Gminy K., składających się z działek ewidencyjnych: nr [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...], [...] ([...]) oraz 1/2 części udziału w prawie użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr [...] i [...] (akt notarialny Rp. A nr [...]).
Prezydent Miasta K. (dalej: "organ I instancji"), po otrzymaniu wypisu powyższego aktu notarialnego, z urzędu wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o czym zawiadomił Spółkę pismem z dnia 27 września 2022 r.
Dnia 21 października 2022 r. rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany przeznaczenia przywołanych gruntów w planie miejscowym. Z uwagi na zgłoszone przez organ I instancji zastrzeżenia i wnioski, rzeczoznawca majątkowy dnia 23 listopada 2022 r. przygotował drugą wersję operatu szacunkowego, a ostateczna jego wersja została sporządzona dnia 2 grudnia 2022 r.
Pismem z dnia 13 grudnia 2022 r. Spółka została zawiadomiona o zgromadzeniu materiału dowodowego, po czym w piśmie z dnia 3 stycznia 2023 r. przedstawiła własne uwagi, które stały się przedmiotem analizy rzeczoznawcy majątkowego, który odniósł się do nich w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. Wyjaśnienia rzeczoznawcy zostały przesłane Spółce, która w piśmie z dnia 2 lutego 2023 r. wyraziła swoje niezadowolenie wobec braku odniesienia się do wszystkich przedstawionych przez nią uwag.
Wymiana pism pomiędzy Spółką, organem I instancji i rzeczoznawcą majątkowym została zakończona pismem organu I instancji z dnia 16 marca 2023 r., w którym poinformowano, iż nie ma podstaw do dokonania oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (k. 59 akt administracyjnych).
Organ I instancji, pismem z dnia 27 marca 2023 r., w trybie art. 10 § 1 i art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), poinformował o zgromadzeniu w tej sprawie materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim przez Spółkę.
Pismem z dnia 27 marca 2023 r. Spóła wniosła o zawieszenie postępowania na okres 2 miesięcy do czasu sporządzenia opinii do kwestionowanego przez nią operatu sporządzonego na zlecenie organu I instancji (k. 61).
Postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2023 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 123 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i pobrania jednorazowej opłaty z tytułu zbycia prawa do użytkowania wieczystego nieruchomości położonych przy ul. [...], wyszczególnionych na wstępie niniejszego uzasadnienia.
Organ I instancji decyzją z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr [...], ustalił Spółce jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości w łącznej wysokości 375.544,80 zł.
Pismem z dnia 18 kwietnia 2023 r. Spółka złożyła odwołanie i równocześnie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2023r. z powodu nie uwzględnienia złożonych przez nią zastrzeżeń (k. 71 akt administracyjnych).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej w skrócie: "Kolegium") decyzją z dnia 20 czerwca 2023 r., nr [...], na podstawie art. 2 ustawy z dnia 19 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 1-4, art. 37 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 poz. 977, w skrócie: "u.p.z.p."), uchyliło decyzję organu I instancji z dnia 6 kwietnia 2023 r. oraz przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium uznało, że operat szacunkowy z dnia 2 grudnia 2022 r. nie stanowi dowodu, który w sposób niebudzący wątpliwości określa wartość wzrostu wartości wycenianej nieruchomości na skutek zmiany jej przeznaczenia. Nie było zrozumiałe dlaczego w operacie szacunkowym przyjęte zostało, że: "określona zostanie wartość nieruchomości według planu nieobowiązującego uwzględniająca pozwolenie na budowę (decyzja [...]), a następnie określona zostanie wartość rynkowa przedmiotu wyceny uwzględniająca przeznaczenie wynikające z planu obowiązującego". Podkreśliło, że poprzednie przeznaczenie wynikać może wyłącznie z treści planu miejscowego i nie mają na niego wpływu wydawane decyzje administracyjne, które mają wyłącznie wpływ na wartość nieruchomości w przypadku określania faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości, który należy jednak ustalić w przypadku występowania okresu tzw. luki planistycznej. Kolegium nie mogło jednak samodzielnie zweryfikować, czy i ewentualnie, jak opisane wyżej założenie rzeczoznawcy majątkowego, wpłynęło na oszacowaną wartość nieruchomości. Drugim powodem uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., w odniesieniu do załączonej do odwołania decyzji Prezydenta M. z dnia 10 grudnia 2021 r., nr [...], wydanej w niemal analogicznym stanie faktycznym i prawnym, ale o odmiennej treści (umorzenie postępowania administracyjnego). Z tego względu, zdaniem Kolegium, konieczne stało się ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Wobec zarzutu Spółki, dotyczącego pominięcia w wycenie znajdujących się na działkach budynków, Kolegium wyjaśniło, że obecnie nie istnieje przepis jednoznacznie rozstrzygający tę kwestię. Poprzednio, § 50 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 555) przewidywał, że "nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości". Przepis ten obowiązywał do dnia 26 sierpnia 2011 r. i został uchylony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985). W ocenie Kolegium, nie oznacza to by wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia renty planistycznej miała obejmować zarówno grunt, jak i ich części składowe. Wynika to z ogólnego założenia prawodawcy, podczas regulowania instytucji opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, następuje na skutek zmiany przeznaczenia w planie miejscowym. Nie wymaga to jakichkolwiek dalszych działań właściciela. Natomiast znajdujący się na tym terenie budynek o określonej funkcji, także po wejściu w życie planu zachowuje tą funkcję. Zmiana planu miejscowego nie powoduje zatem automatycznej zmiany przeznaczenia budynku. Ideą postępowania w sprawie renty planistycznej jest bowiem ustalenie bezpośredniego wpływu działań prawotwórczych gminy na wartość nieruchomości. Uchwalenie planu nie wpływa bezpośrednio na wartość części składowych nieruchomości takich jak: drzewa, płody rolne czy obiekty budowlane. Wpływa natomiast na wartość gruntu, przez co Kolegium podzieliło spójne stanowisko przedstawione przez organ I instancji i rzeczoznawcę majątkowego o wyłączeniu spod wyceny części składowych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu błędnego doboru nieruchomości podobnych, Kolegium wskazało, że wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami (por. strona 22 operatu szacunkowego).
Organ I instancji wystąpił do tego samego rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie nowego operatu szacunkowego.
Dnia 2 sierpnia 2023 r. sporządzony został nowy operat szacunkowy (k. 79 i następne akt administracyjnych), który został przesłany Spółce wraz z pismem zawierającym informacje o dokonanych zmianach (zawiadomienie z dnia 1 września 2023 r.).
Spółka w piśmie z dnia 15 września 2023 r. przedstawiła uwagi, do których odniósł się rzeczoznawca majątkowy oraz organ I instancji w piśmie z dnia 4 grudnia 2023 r. Do ostatnich uwag Spółki organ I instancji odniósł się w piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r.
Po rozpatrzeniu zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji decyzją z dnia 9 stycznia 2024 r., nr [...], ustalił Spółce jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł. z tytułu:
a) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karty mapy [...], obręb D. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.);
b) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karty mapy [...], obręb D.. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.);
c) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...]L, stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karty mapy [...], obręb D.. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.);
d) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...], stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karty mapy [...], obręb D.. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.);
e) udziału wynoszącego 1/2 części w prawie użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...], stanowiącej działki gruntu nr [...] i [...] (karty mapy [...], obręb D. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.);
f) prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w K. przy ul. [...]F, stanowiącej działkę gruntu nr [...] (karty mapy [...], obręb D.. [...], księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego K. [...] w K.).
Od tej decyzji Spółka pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. wniosła odwołanie, w którym domagała się uchylenia decyzji organu I instancji, jak również stwierdzenia jej nieważności, z uwagi na naruszenie prawa, polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zastrzeżeń złożonych wobec operatu szacunkowego.
Kolegium decyzją z dnia 7 marca 2024 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 9 stycznia 2024 r. W jej uzasadnieniu wskazało, że tryb odwoławczy i tryb stwierdzenia nieważności są od siebie odrębne i nie jest możliwe równoległe prowadzenie postępowań w tym zakresie. W takim przypadku możliwe jest albo wezwanie strony do określenia czy domaga się rozpatrzenia odwołania, czy też rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Drugą możliwością jest zastosowanie, przyjmowanej przez część sądów i doktryny, zasady pierwszeństwa trybu odwoławczego. Zgodnie z tą zasadą pierwszeństwo w rozpatrzeniu przez organ administracyjny posiada pismo złożone w trybie zwykłym postępowania przed pismem (wnioskiem) złożonym w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym). Takie stanowisko posiada usprawiedliwione podstawy, ponieważ kontrola decyzji administracyjnej w trybie zwykłym następuje w pełnym zakresie, a w trybie nadzwyczajnym tylko w ograniczonym zakresie. Tryb odwoławczy jest zatem trybem, który pozwala na zweryfikowanie czy decyzja jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 - 7, jak i innymi wadami (np. wynikającymi z art. 145 § 1 pkt 1 - 8). Kolegium mając na uwadze dążenie do prawdy obiektywnej uznało za celowe rozpatrzenia tejże sprawy w trybie odwoławczym. Odnosząc się do zarzutów odwołania powołało się na treść art. 36 ust. 4-6 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. i uznało, że obowiązkiem organu I instancji było zbadanie, czy w przypadku sprzedawanej nieruchomości nastąpiła zmiana jej wartości w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku porównania cen nieruchomości przed i po uchwaleniu tego planu. Przepis art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje przy tym, że badaniu podlega wyłącznie przeznaczenie tego terenu, a nie np. czy dany teren był faktycznie wykorzystywany zgodnie z tym przeznaczeniem. Poprzednio przeznaczenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz przeważającej części działki nr [...] regulował miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. w rejonie ulic: [...] – [...] – [...], przyjęty uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa S. z [...] r. nr [...], poz. [...], dalej w skrócie: "plan z [...]"). Działki te znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 23UC,US,ZP, tj. usług ogólnomiejskich, sportu i rekreacji oraz zieleni urządzonej. Zgodnie z § 1 pkt 1 planu z 2005, przez usługi ogólnomiejskie, o których mowa w § 1, należy rozumieć komercyjne i publiczne usługi; handlu (z wyłączeniem handlu hurtowego i handlu detalicznego powyżej 500m² powierzchni użytkowej), turystyki, różnych typów administracji, biur, banków instytucji finansowych, gastronomii, wystawiennictwa oraz kultury, nauki i oświaty, zdrowia i opieki społecznej, a także sportu i rekreacji. Dla tego terenu plan miejscowy przewidywał następujące ustalenia:
a) powiązanie układu projektowanych ulic wewnętrznych z istniejącymi drogami publicznymi za pośrednictwem miejsc włączeń wskazanycli na rysunku planu,
b) powiązania układu ciągów pieszych i rowerowych z układem zewnętrznym,
c) powiązania układu urządzonej zieleni będącej elementem ciągu ekologicznego łączącego Park im. [...], [...] - z [...] , poprzez istniejący staw i częściowe zazielenienie terenu po wyrobisku górniczym,
d) prowadzenie ciągów uzbrojenia wzdłuż ulic,
e) nakaz wprowadzenia zieleni o charakterze izolacyjnym:
- po północno-wschodniej stronie terenu oznaczonego na rysunku planu 27K5 do nieprzekraczalnej linii zabudowy,
- po północno-zachodniej stronie terenu oznaczonego na rysunku planu 27K5,
f) zalecenie wprowadzenia zieleni urządzonej i elementów małej architektury towarzyszącym ciągom: pieszemu i rowerowemu wzdłuż ul. [...] i ul. [...] do nieprzekraczalnych linii zabudowy.
Pozostała część działki nr [...] położona była w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic: [...] – [...]w K. wprowadzonym uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. (publ. Dziennik Urzędowy Województwa S. z [...] r. nr [...], poz[...], dalej w skrócie: "[...]"). Zgodnie z tym planem część działki nr [...] znajdowała się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1KDW, dla którego ustalono przeznaczenie na cele komunikacji drogowe - jako drogi wewnętrzne, o minimalnej szerokości w liniach rozgraniczających 10,0m². Jako przeznaczenie uzupełniające dla terenów wymienionych w ust. 1 ustalono sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe oraz place do zawracania.
Dnia 25 lutego 2021 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w rejonie ulicy [...] w K., wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Miasta K. z dnia 4 lutego 2021 r. (Dziennik Urzędowy Województwa S. z [...] r. poz. [...], dalej w skrócie: "[...]"). Zgodnie z jego przepisami wszystkie działki znajdują się w całości na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] Dla tego terenu, zgodnie z § 18 ust. 1 planu z 2021 ustalono:
1) przeznaczenie podstawowe:
a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna;
b) zabudowa usługowa w zakresie usług społecznych, administracyjno-biurowych, oświaty, zdrowia, turystycznych, sportu i rekreacji;
2) przeznaczenie towarzyszące:
a) zabudowa usługowa w zakresie usług konsumpcyjnych i handlu detalicznego;
b) parkingi i garaże;
3) zasady zagospodarowania terenu:
a) ustalone kategorie przeznaczenia terenu mogą być realizowane w formie zabudowy mieszkaniowo - usługowej, z zastrzeżeniem lit. b, c i d;
b) w obrębie budynków wielorodzinnych zabudowę usługową dopuszcza się wyłącznie w parterach;
c) w budynku usługowym, w którym przewiduje się lokale mieszkalne, zakazuje się kształtowania lokali usługowych powyżej kondygnacji przeznaczonych na potrzeby lokali mieszkalnych oraz na tej samej kondygnacji co lokale mieszkalne;
d) usługi handlu detalicznego dopuszcza się wyłącznie w budynkach o co najmniej dwóch kondygnacjach nadziemnych, z czego powierzchnia całkowita drugiej kondygnacji nadziemnej nie może być mniejsza niż 80% powierzchni całkowitej pierwszej kondygnacji nadziemnej;
e) nakazuje się zagospodarowanie na potrzeby zieleni urządzonej powierzchni terenu w obrębie działki budowlanej stanowiącej nie mniej niż 10% powierzchni terenu.
Zdaniem Kolegium, wejście w życie planu z 2021 r. zmieniło możliwości wykorzystania wszystkich działek. Obecnie istnieje możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co nie było możliwe pod rządami poprzednich planów miejscowych. Nie można zatem przyjąć za zasadne zarzutów odwołania dotyczących tożsamości przeznaczeń nieruchomości w obecnym i poprzednim stanie prawnym. Zaistniała zatem konieczność ustalenia wpływu zmiany planu miejscowego na ich wartość. Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 150 ust. 5 u.g.n. przewiduje, że wyceny nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi w operatach szacunkowych. Operat szacunkowy jest przy tym jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 577/2010). Mocą art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zatem to obowiązkiem organu jest wystąpienie do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie opinii (operatu szacunkowego). Ten fakt nie może jednak wpływać na obiektywność rzeczoznawcy majątkowego, na co wyraźnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1894/12 wyjaśniając, iż: "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności". Zatem każdy operat szacunkowy jest oceniany przez organy administracji pod kątem jego wartości dowodowej (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/2010). W przedmiotowej sprawie wyceny nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 2 sierpnia 2023 r. Na stronie 6 operatu szacunkowego wskazano daty istotne dla wyceny i są one następujące:
- data sporządzenia operatu szacunkowego - 2 grudnia 2022 r., przy czym powinno być 2 sierpnia 2023 r. (korekta Kolegium);
- data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny - 29 lipca 2022 r.
- data, na którą określono i uwzględniono stan przedmiotu nieruchomości - 25 lutego 2022 r., przy czym powinno być 25 lutego 2021 r. (korekta Kolegium).
Kolegium zaznaczyło, że w jego ocenie, na stronie 21 operatu szacunkowego podano prawidłową datę, na którą ustalono stan nieruchomości, podkreślając, że jest to data wejścia w życie planu z 2021, oraz również daty uwidocznione na stronie 3 operatu szacunkowego są prawidłowe. Podało, iż wybór metody szacowania jest autonomiczną decyzją rzeczoznawcy majątkowego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Z kolei, ustalenie cech i ich wagi dokonuje rzeczoznawca majątkowy w oparciu o własną analizę preferencji nabywców lub w oparciu o badania dokonywane przez podmioty trzecie. W ocenie Kolegium, wycena została dokonana prawidłowo przez rzeczoznawcę majątkowego przy wykorzystaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami (str. 22 operatu szacunkowego). Analizując prawidłowość tej wyceny podało, że zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast przez nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć, nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przyjęte do porównań nieruchomości nie muszą mieć identycznych cech, co nieruchomość wyceniana. Kluczowe jest jednak dostrzeżenie różnic i dokonanie stosownych korekt. Analizując merytoryczną treść operatu szacunkowego, Kolegium podało, że przedstawiono łącznie 9 transakcji nieruchomościami z terenu K. z okresu 27 marca 2020 r. - 31 stycznia 2022 r. W przypadku każdej z nieruchomości opisano położenie (obręb i ulicę), przywołano przepisy planów miejscowych regulujących przeznaczenie oraz przedstawiono informacje o dacie i warunkach transakcji. Ponadto opisano, czy przedmiotem transakcji było prawo własności czy też prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. W procesie porównywania dodatkowo opisane zostały cechy każdej z nieruchomości podobnych. Dlatego nie można uznać, by rzeczoznawca przyjął do porównań nieruchomości nie będące nieruchomościami podobnymi. Wnioskowane przez Spółkę uwzględnienie transakcji nieruchomościami podobnymi z terenów miast sąsiednich nie wydaje się w związku z tym potrzebne. Zdaniem Kolegium, rzetelnie też został opisany sam proces wyceny i cechy nieruchomości, mające wpływ na ich wartość. Przykładowo: dokonując wyceny nieruchomości o przeznaczeniu w planie z 2021 rzeczoznawca majątkowy wskazał, że cechami mającymi wpływ na wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu są: lokalizacja, powierzchnia działki, możliwości zabudowy oraz forma władania gruntem. Dla każdej z cech rzeczoznawca przypisał skalę ocen. Oceny te wynikają z badania rynku, a nie analiz stron, organów lub nawet uznania rzeczoznawcy majątkowego. Dlatego Kolegium nie może, poza sytuacjami skrajnymi, negować działań rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie, jako że są to działania mieszczące się w zakresie wiedzy specjalnej (są to oceny: korzystna i przeciętna, przy czym ocenę korzystną otrzymuje nieruchomość, dla której przewidziana jest możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz zabudowy usługowej wolnostojącej). Ocenę przeciętną otrzymują natomiast nieruchomości, które mogą być zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi. Tak opisany proces wyceny, zdaniem Kolegium, nie budzi wątpliwości co do prawidłowości. Rzeczoznawca majątkowy uwzględnił różnice w wartości prawa własności nieruchomości oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czemu dał wyraz wprowadzając jako jedną z cech - formę władania gruntem. Takie działanie jest zgodne z § 29 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 555), które obowiązywało w dniu sporządzenia operatu szacunkowego. Zgodnie z tym przepisem jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości. Ponadto, rzeczoznawca majątkowy określił trend czasowy (strona 23 operatu szacunkowego).
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 8 § 2 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że Spółka przedstawiła kopię decyzji Prezydenta M. z dnia 10 grudnia 2021 r., nr [...], wydanej w niemal analogicznym stanie faktycznym i prawnym. Kolegium powołało się w tym zakresie na zwiększenie możliwości zagospodarowania nieruchomości, poprzez umożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a operat szacunkowy w sposób niebudzący wątpliwości określa wysokość wzrostu wartości nieruchomości. Nie jest to zatem oczywista sytuacja, obligująca organy do umorzenia niniejszego postępowania w oparciu o art. 8 § 2 k.p.a. Przeciwnie, umorzenie niniejszego postępowania stanowiłoby naruszenie de facto wszystkich przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p. Celem uczynienia zadość obowiązkowi kompleksowego rozpoznania sprawy Kolegium wyjaśniło, że obecnie nie istnieje przepis rozstrzygający, czy wycena na potrzeby renty planistycznej obejmuje również istniejące na działce budynki i w tym zakresie zacytowało rozważania identyczne jak w decyzji kasacyjnej z dnia 20 czerwca 2023 r., dotyczące obowiązującego do dnia 26 sierpnia 2011 r. § 50 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 555). Kolegium zaznaczyło, że w tej decyzji kasacyjnej wskazało Spółce na możliwości, jakie wynikają z art. 157 u.g.n. Tym samym, Spółka mogła wystąpić na własny koszt do organizacji rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny operatu szacunkowego, jednakże z możliwości tej nie skorzystała do czasu wydania przez Kolegium decyzji.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółka i jej zarzuciła:
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż przepisy te ograniczają zmianę wartości nieruchomości tylko i wyłącznie do zmiany przeznaczenia tej nieruchomości, podczas, gdy wymagają, aby taka zmiana przeznaczenia była uwzględniona, nie zawężając jednocześnie, iż jest to jedyna okoliczność jaka powinna być brana pod uwagę;
2) naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 1 i art. 107 1 pkt 6 i 3 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszono zasadę równego traktowania i odstąpiono od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznymi i prawnym, oraz nie wskazano przyczyn, dla których innym dowodom odmówiono wiary, w tym argumentów odnoszących się do opinii biegłego, chociaż w innych postępowaniach, prowadzonych na podstawie innych operatów, a dotyczących nieruchomości o takim samym stanie prawnym i faktycznym, w stosunku do których obowiązywały takie same postanawiana miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zarówno przed jaki po zmianie), stwierdzono brak podstaw do nałożenia jednorazowej opłaty;
3) naruszenie przez Kolegium art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie zaleceń wskazanych w decyzji kasacyjnej z dnia 20 czerwca 2023 r., nr [...];
4) naruszenie przez Kolegium art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść Spółki;
5) naruszenie przez Kolegium art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.
W związku z przedstawionymi zarzutami Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o wstrzymanie ich wykonania, jak również rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w planie z 2021 zmianą objęto zasady kształtowania zabudowy i wskaźnik zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej ze znaczącymi odmiennościami w stosunku do planu obowiązującego poprzednio. Zmiany obejmowały m.in.: minimalną powierzchnię biologicznie czynną 25% versus 30%; maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 2,8 (1,7 dla kondygnacji nadziemnych) versus brak takiego wskaźnika; maksymalną powierzchnię zabudowy nie więcej niż 50 % versus brak tego wskaźnika. Dodatkowo, w zakresie wysokości zabudowy całego obszaru objętego planem z 2021, wprowadzono obowiązek uzgodnienia wysokości realizowanych budynków i obiektów z zarządzającym lotniskiem [...] oraz Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego, w wyniku tego wysokość ograniczono do 7 kondygnacji nadziemnych, ale nie więcej niż 23 metry. W poprzednim planie, występował brak ograniczenia wysokości zabudowy i intensywności zabudowy, a powierzchni zabudowy, co narusza art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Sama zmiana wartości powinna mieć związek z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, również gdy zmieniło się nie tylko przeznaczenie nieruchomości, lecz również inne parametry, które mają znaczenie z punktu widzenia wartości nieruchomości na potrzeby określenia renty planistycznej. Parametry kształtowania i gabaryty zabudowy są kluczowe dla możliwości zagospodarowania i zainwestowania terenu (są elementem obligatoryjnym dla poszczególnych wydzieleń planistycznych). Jak wiadomo rysunek, który określa przeznaczenie dla danej przestrzeni, jest częścią integralną uchwały i ma moc wiążącą, a jednocześnie obowiązuje w takim zakresie, w jakim zostało to określone w planie (por. Z. Niewiadomski, Planowanie przestronne, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2003 str. 114). Z powyższego wynika jasno, że powinna być rozpatrywana w całości tylko pełna interpretacja przeznaczenia terenu, określonego w części graficznej wraz z tekstem planu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 947/21 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1614/09). Organy obu instancji powołały się wyłącznie na opinię rzeczoznawcy majątkowego, który wskazał wprost, iż jedyną okolicznością, jaką wziął pod uwagę jest przeznaczenie terenu w planie miejscowym, chociaż dysponowały wiedzą o dwóch postępowaniach dotyczących analogicznego stanu prawnego i faktycznego, jak w niniejszej sprawie.
Kolegium postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2024 r., nr [...], odmówiło wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2024 r. Spółka podtrzymała zarzuty skargi oraz przedłożyła ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia 9 sierpnia 2024 r., która drogą elektroniczną została doręczona Kolegium w dniu 23 sierpnia 2024 r. (k. 93 akt sądowoadministracyjnych).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1).
Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z wnioskiem Spółki (por. art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Kolegium z dnia 7 marca 2024 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji z dnia 9 stycznia 2024 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Ramy prawne kontroli sądowej zaskarżonej decyzji wyznaczają przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.p.z.p.").
Stosownie do treści art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.
Z kolei, zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. (w brzmieniu sprzed dnia 24 września 2023 r. w związku ze zmianą dokonaną na podstawie art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży.
Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.
Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, o którym mowa w ust. 5 (por. art. 37 ust. 6 u.p.z.p.).
Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest ograniczone w czasie - pobiera się ją w przypadku zbycia nieruchomości w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.).
Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (aktualny publikator: Dz. U. z 2024r. poz. 1145, dalej w skrócie, jak dotychczas: "u.g.n.") oraz obowiązujące wcześniej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555, a obecnie jest to rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r. poz. 1832), wydane na podstawie art. 159 u.g.n.
W tym miejscu przyjdzie zaakcentować, że ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powołanego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, takich jak:
1) nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego;
2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu;
3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą;
4) w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny, od którego gmina nie może odstąpić (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 921/06).
Instytucja ulepszenia planistycznego opiera się na ustaleniu wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednakże ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 17 marca 2020r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 7 lutego 2024 sygn. akt II OSK 2337/22). Organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, oraz może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3065/14).
Jak słusznie zauważyło Kolegium, w przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności, można żądać wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/2010 i 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3065/14). W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości stosuje się przepisy u.g.n., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej (art. 37 ust. 12 u.p.z.p.). Sporządzenie operatu szacunkowego jest dowodem koniecznym dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednak dowód ten nie wiąże organu, który ma poddać go własnej ocenie po względem jego wartości dowodowej, wiarygodności czy przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jak każdy inny dowód. Organ ostatecznie rozstrzyga sprawę i nie może bezkrytycznie przyjmować konkluzji zawartych w opiniach biegłych. Przy ocenie opinii biegłego organ nie może ograniczyć się do powołania treści opinii, ani konkluzji zawartej w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić na jakich przesłankach tę konkluzję oparł i skontrolować prawidłowość jego rozumowania, co powinno wynikać z uzasadnienia decyzji.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że przedmiot zaskarżonej decyzji był już wcześniej podstawą wydania decyzji kasacyjnej Kolegium z dnia 20 czerwca 2023 r., nr [...], zatem kryterium jej poprawności należy odnieść do wskazań i zaleceń w niej zawartych (opisanych szczegółowo na str. 2-4 niniejszego uzasadnienia), czego nie dostrzegło Kolegium.
Sąd w składzie orzekającym nie miał wątpliwości, że w ramach wskazań co do dalszego postępowania organ I instancji powinien doprowadzić do sporządzenia nowego operatu bądź uzupełnienia operatu znajdującego się w aktach przez innego biegłego rzeczoznawcę (por. nieprawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 913/24). Skoro tak, to zasadne i usprawiedliwione okolicznościami tej sprawy jest, aby odstąpić od oceny dowodowej dotychczasowego operatu w całości albo tylko w części i w tym zakresie przeprowadzić kolejny dowód na okoliczność zmiany wartości nieruchomości w wyniku zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zwrócić należy uwagę, iż Kolegium przyznało rację twierdzeniom tego samego rzeczoznawcy majątkowego mimo nieścisłości nowo sporządzonego przez niego operatu zarówno w zakresie powołanych w nim dat, jak też merytorycznej treści, oraz nie wystąpiło o jego weryfikację, zważywszy na zarzuty odwołania.
Zdaniem Sądu organy obu instancji dysponowały opinią, która powinna wzbudzać wątpliwości, jak również informacjami o analogicznych postępowaniach, w których stwierdzano brak wzrostu nieruchomości w tych samych lokalizacjach, dla których obowiązywały takie same postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno przed, jak i po jego zmianie.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 153 ust 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Kolegium zauważyło, że wybór metody nie został uzasadniony to jednak, z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi, nie było możliwe przeprowadzenie wyceny z wykorzystaniem metody korygowania ceny średniej.
Tymczasem, na mocy art. 176 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. W orzecznictwie zauważa się, że art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a., lecz bezpośredniego.
Konieczność wyłączenia rzeczoznawcy ma miejsce w sytuacji, gdy przyczyną wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego były istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym związane merytorycznie z treścią opinii rzeczoznawcy. W takim przypadku rzeczoznawca nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownie prowadzonym postępowaniu, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii, lecz powinien podlegać wyłączeniu stosownie do treści art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. (np. prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 398/22 oraz wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 1947/18). Jakkolwiek część orzeczeń wykluczała tu automatyzm (np. wyrok NSA z dnia 3 października 2019 r. sygn. akt I OSK 173/18), to jednak uchybienia stwierdzone w operacie szacunkowym przez Kolegium w decyzji kasacyjnej miały charakter podstawowy. Rodzi to wątpliwości co do podstawowego dowodu w tego rodzaju sprawach, od którego zależy obciążenie strony należnościami publicznoprawnymi. Rzeczoznawca nie powinien bowiem dobierać nieruchomości porównawczych w sposób stronniczy, korzystny dla jednostki samorządu terytorialnego, pozwalający naliczyć opłatę w odpowiednio dużej wysokości, pomijając jednocześnie okoliczności mogące wartość tą zaniżyć (por. treść skargi). Jakkolwiek dobór nieruchomości porównawczych jest uprawnieniem rzeczoznawcy, to jednak dobór wybiórczy i stronniczy może oraz powinien być zanegowany, o ile rzeczoznawca nie przedstawi logicznego uzasadnienia takiego rozwiązania.
Obowiązkiem organu administracji wynikającym z art. 7 k.p.a. jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Konkretyzacją tego obowiązku jest obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji publicznej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Dlatego też organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe z zachowaniem wskazanych reguł postępowania administracyjnego.
Należy w pierwszej kolejności sporządzić prawidłowy operat szacunkowy i ocenić, czy spełnia on wymogi formalnoprawne (por. art. 4 pkt 16, art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 i 3, § 56 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, 7 i 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 151 ust. 1, art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 155 ust. 1 i 2 u.g.n.).
W rozpatrywanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 7a, art. 9, art. 77, art. 80, art. 81a, art. 107 §1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 157 u.g.n.
Wszystkie wymienione uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (por. Woś [red.]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, str. 757 - 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu (art. 153 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.