II SA/Gl 589/23

II SA/Gl 589/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-03-18
Data wpływu
2023-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Beata Kalaga-Gajewska /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Dziuk
Krzysztof Nowak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 153, art. 190, art. 179a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2024 r. skargi kasacyjnej W. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 589/23 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 17 lipca 2020 r. nr WINB-WOA.7721.256.2020/PD w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 589/23, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 marca 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 1330 (tysiąc trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Gl 589/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: "ŚWINB") z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku zawarte zostały następujące ustalenia faktyczne:
W dniu 4 marca 2020 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: "PINB" lub "organ pierwszej instancji") wpłynął wniosek W. S. (dalej: "inwestor") o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego – Z. (dalej w skrócie: "Zakład"), zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce o numerze ewidencyjnym 1. Do wniosku dołączono książkę obiektu budowlanego z aktualnym protokołem kontroli okresowej rocznej stanu technicznego, protokołem kominiarskim i protokołem przeglądu instalacji elektrycznej.
PINB decyzją z dnia 30 marca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a.") i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1994 r.) w związku z art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm., dalej w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie Zakładu, którego rozbudowa miała miejsce w 1994 r.
Z powyższą decyzją nie zgodził się W. F. (dalej: "skarżący"), który złożył odwołanie.
ŚWINB, decyzją z dnia 17 lipca 2020 r., nr WINB-WOA.7721.256.2020.PD, utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia 30 marca 2020 r. W jej uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, w tym elementy stanu faktycznego związane z rozbudową warsztatu ślusarskiego w kierunku działki numer 2 (podczas prowadzonej wówczas zmiany konstrukcji dachu na budynku Zakładu). Podkreślił, że nastąpiło to w 1994 r., co skutkuje niezbędnością zastosowania w tej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Fakt ten potwierdziła większość świadków w składanych pod groźbą odpowiedzialności karnej zeznaniach, które zdaniem ŚWINB są wiarygodne. Stanowisko podobne zostało wyrażone w decyzji ŚWINB z dnia 20 lutego 2020 r., nr WINB-WOA.7721.562.2019.AK, również wydanej na rzecz skarżącego. Taki stan rzeczy oznacza, że w sprawie należy zastosować tryb wynikający z art. 37 ust. 1 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Nadto, inwestor już w decyzji z dnia 23 sierpnia 2016 r., pomimo jej późniejszego uchylenia, wykonał prace określone w punkcie 3 ekspertyzy technicznej S.K. z dnia [...] r., co zostało potwierdzone podczas kontroli w dniu 24 lutego 2017 r. W dalszej części uzasadnienia decyzji ŚWINB odniósł się do usytuowania działki o numerze 1 zabudowanej Zakładem, w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wskazał, że znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej z usługami, funkcja uzupełniająca oraz tereny zabudowy usługowej (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. - symbol A5.2-2MN i UU1 - por. strona 9 uzasadnienia). Odniósł się do istniejących podstawowych parametrów zabudowy i nie stwierdził, aby Zakład powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej został przekroczony i obecnie stanowi 51,8 %). W końcowej części uzasadnienia decyzji podsumował, że Zakład spełnia wymogi techniczne, bezpieczeństwa ludzi i mienia. Nie mniej jednak PINB dopuścił się naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, ponieważ swoją decyzję wydał przedwcześnie, czyli przed upływem terminu, w którym strony mogłyby wypowiedzieć się w tej sprawie i udzielić odpowiedzi na pismo PINB z dnia 11 marca 2020 r. Odnosząc się do pozostałych zarzutów uznał je za niezasadne bez odnoszenia się do nich.
Z rozstrzygnięciem ŚWINB nie zgodził się skarżący i w skardze sformułował zarzuty identyczne jak w odwołaniu. Kwestionował zarówno ustalenia stanu faktycznego, jak również zastosowanie przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zarzucił ŚWINB naruszenie postanowień art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), polegające na nieuwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnych wyrokach sądów administracyjnych. Dodatkowo naruszenie: art. 78 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie ustaleń biegłego geodety oraz brak przeprowadzenia dowodu z aktualnej mapy, co w konsekwencji prowadzi do błędnych ustaleń faktycznych; art. 75 w związku z art. 77 § 1 i art. 78 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ wnioskowanych dowodów; art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 84 Prawa budowlanego, poprzez brak sprawdzenia legalności budowy spornego budynku; art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za zgodne z prawdą oświadczeń inwestora; art. 86 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie stron przed wyczerpaniem środków dowodowych; art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez nieprzesłuchanie wnioskowanego świadka; art. 7, art. 8, art. 9 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego i rzetelnego rozpatrzenia zgormadzonego materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do zebranych w spawie dowodów; art. 10 k.p.a., poprzez podanie nieprawdy, że żadna ze stron nie wniosła uwag, co podważa bezstronność organu pierwszej instancji i wyczerpuje znamiona naruszenia postanowień art. 24 § 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania przez osobę wskazaną w odwołaniu, w stosunku do której wystąpiono o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego; § 89 uchwały Rady Miasta z [...] r., poprzez przyjęcie, że parametry zabudowy i powierzchnia biologicznie czynna są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz § 3 tej samej uchwały, poprzez przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; § 2 pkt 14 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zgłoszony przez inwestora rodzaj działalności jest dozwolony na przedmiotowym terenie; § 2 pkt 5 uchwały Rady Miasta z [...] r., nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność prowadzona na spornej nieruchomości jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; § 3 pkt 6 uchwały Rady Miasta z [...] r. nr [...], poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że działalność produkcyjna na przedmiotowym terenie jest zgodna z planem miejscowym; art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., poprzez przyjęcie, że w sprawie zastosowanie posiadają regulacje zamieszczone w art. 37 ust. 1 ustawie Prawo budowlane z 1974 r., a także pominięcie występowania przesłanek uzasadniających rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2023 r., sporządzonym osobiście, skarżący podał, że inwestor chwilowo zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej, ale nadal ma ją zarejestrowaną w centralnej ewidencji (k. 415), a Zakład pełni teraz funkcję mieszkaniową. Natomiast dokonane obliczenia powierzchni wskaźnika intensywności zabudowy są wadliwe. Przedłożył również nakazy płatnicze za 2004 i 2006 r., z których wynika, że inwestor posiadał Zakład o powierzchni użytkowej 110 m², a obecnie jest ona dwukrotnie większa (por. protokół oględzin z dnia 20.10.2020 r.).
W wyniku rozpatrzenia skargi, wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2023 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na decyzję ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r. W uzasadnieniu wyroku uznał, że wiążąca jest ocena prawna wyrażona w wydanych uprzednio w tej sprawie prawomocnych wyrokach, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, w którym stwierdzono, że: "akceptacja Sądu pierwszej instancji dla ustalenia organu odwoławczego, według którego, do rozbudowy doszło w 1994r., a więc przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 1995r., ustawy - Prawo budowlanego z 1994 r., nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a." (koniec cytatu). Ponadto, w dalszej części uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3347/20, wprost wskazano, że podstawę prawną tej sprawy stanowią przepisy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), oraz przesądzono o braku bezprzedmiotowości postępowania w sprawie samowolnej rozbudowy Zakładu (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22). W konsekwencji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty kwestionujące te ustalenia, zwłaszcza zarzut naruszenia § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem rozporządzenie to zostało wydane w oparciu o delegację zawartą w ustawie Prawo budowlane z 1994 r., która - jak wyżej wykazano - nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Również wbrew twierdzeniom skarżącego brak było podstaw do weryfikacji zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami uchwały Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...], tj. z przepisami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta Z., poprzedzających wydaną w tym przedmiocie uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. nr [...]. Przy dokonywaniu oceny zgodności spornej inwestycji Zakładu z przepisami o planowaniu przestrzennym, podstawowe znaczenie miało obecne, tj. aktualne na dzień orzekania przeznaczenie terenu, na którym znajduje się Zakład. Zostało to jednoznacznie przesądzone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013r. o sygn. akt II OPS 2/13, bowiem przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu przywołanej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. to przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. PINB ustalił w toku postępowania, że w planie miejscowym działka ewidencyjna, na której znajduje się Zakład o numerze 1, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., jest w jednostce urbanistycznej A5.2 - 2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W rezultacie nie doszło do naruszenia podstawowego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem MN2, w którym występuje również funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej. W planie miejscowym określono maksymalny 30% wskaźnik powierzchni zabudowy oraz minimalny 50% wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej. Działka numer ewidencyjny 1 ma powierzchnię 1279 m². Powierzchnia zabudowy tej działki wynosi obecnie 352 m² , a to stanowi 27,5 %. Powierzchnia biologiczne czynna tej działki wynosi 663 m², co stanowi 51,8%. Nie stwierdzono w związku z tym, by rozbudowana część budynku Zakładu powodowała niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2023 r., skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, w której podał, że jego pełnomocnik nie został powiadomiony o terminie rozprawy w dniu 28 sierpnia 2023 r., przez co został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, czym naruszono art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 91 § 2 i art. 109 p.p.s.a. Dodatkowo, skarżący zarzucił wydanie wyroku bez uwzględnienia wiążącej oceny prawnej wynikającej z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1314/12, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 114/17 i z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1546/17, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/GI 311/18, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 188/22. Zdaniem skarżącego, skutkowało to brakiem wydania merytorycznej decyzji, co w efekcie pozbawiało go prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego i naruszyło art. 7, art. 10-11, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym z przepisami technicznymi, tj. normami określonymi w § 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i brak przeprowadzenia postępowania dowodowego. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej skarżący uznał, że wadliwie przyjęto dopuszczalność prowadzenia działalności produkcyjnej na terenie Zakładu, bowiem parametry zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej nie są zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia [...] r. (§ 3 pkt 6 i § 89 pkt 6). Również powierzchnia użytkowa Zakładu, znajdującego się na terenie MN2 nie jest zgodna z zapisami planu i znacznie przekracza dozwoloną wartość - maksimum 49 % powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego. Zgłoszone przez inwestora rodzaje działalności to według PKD 2007; 25.62.Z - "Obróbka mechaniczna elementów metalowych" oraz 25.61.Z - "Obróbka metali i nakładanie powłok na metale". Należą one do produkcji metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń (por. rozporządzenie z dnia 24 grudnia 2007 r. Rady Ministrów - publ. Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz. 1885). W związku z tym wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, bądź też uchylenie w całości zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia, na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodu uzupełniającego z dokumentu - pisma Burmistrza Z. z dnia 30.12.2010 r. oraz z dnia 06.12.2023 r. - celem wykazania, że ocena stanu faktycznego i prawnego była błędna. W dalszej części skargi wywiódł, że decyzja z 1987 r. zezwalała jedynie na prowadzenie działalności ślusarskiej w budynku gospodarczym, a nie w przebudowanym i rozbudowanym budynku warsztatu ślusarskiego bez wymaganego pozwolenia. W 1983 r. inwestor nabył budynek mieszkalny, drewnianą stodołę i murowaną szopkę oraz murowany garaż mogący pomieścić jeden samochód [...], ale w akcie notarialnym nr [...] z dnia [...]r. i na mapie ewidencyjnej z 1983 r. został ujawniony jedynie budynek mieszkalny. Biorąc pod uwagę treść dokumentów: akt notarialny, mapę ewidencyjną z 1983 r., zeznania świadków - budynki te stanowiły samowolę budowlaną. Inwestor nie uzyskał pozwolenia na przebudowę i rozbudowę zabudowań nabytych od poprzednich właścicieli (co zostało ustalone przez Urząd Miejski w Z. na podstawie rejestrów z pozwoleń budowlanych). Urząd Miejski w Z. ustalił, że dopiero w rejestrze spraw z 1987 r. widnieje wpis o zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego, a w rejestrze z 1994 r. widnieje wpis o przebudowie dachu na warsztacie i wiacie. Obecnie Zakład ma 13 m długości i 6 m szerokości oraz 6 m wysokości (nie licząc rozbudowanej samowolnie części w kierunku działki nr 2, przylegającej do również samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego sąsiada inwestora – Z.I.).
W decyzji nr [...] z dnia 26 czerwca 1987 r. nie zezwolono na zmianę sposobu użytkowania dwukondygnacyjnego budynku gospodarczego na warsztat ślusarski, co zauważył WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt II SA/GI 1314/12. Tymczasem, PINB po wyroku NSA wydał decyzję nr [...] z dnia 23 stycznia 2019 r., w której całkowicie zignorował powyższe wytyczne, wręcz "zakpił" stwierdzając, że wykładnię z 2018 r. uwzględnił już w 2016r. Zdaniem skarżącego, wyroki NSA wskazywały na konieczność wyjaśnienia legalności budowy i rozbudowy Zakładu (prawomocne wyroki sygn. akt: II OSK 114/17 i II OSK 1546/17), bowiem organy nie mogą poprzestać jedynie na ustaleniach dotyczących daty zakończenia rozbudowy obiektu budowlanego. Dodatkowo, na mocy wyroku NSA o sygn. akt II OSK 3347/20, organy miały obowiązek wyjaśnienia sprawy. PINB błędnie podał w decyzji nr [...], że "działka nr 1 znajduje się w jednostce urbanistycznej A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami; funkcja uzupełniająca: UU1 - Tereny zabudowy usługowej /.../", a w § 16 określono nazwy poszczególnych kolumn ujętych w tabelarycznym opisie poszczególnych jednostek urbanistycznych, podczas gdy działka nr 1 znajduje się w jednostce urbanistycznej o symbolu A5.2-1MN2, a w § 89 dla terenów A5.2 ustalono indywidualne wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego, PINB pominął zapisy planu z których wynika, że nie każdy rodzaj usług jest dozwolony na przedmiotowym terenie, w szczególności pominięto, że miejscowy plan nie zezwala na prowadzenie usługi produkcyjnej, gdyż jednostka A5.2-1MN2, to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami wolnostojącymi lub w budynkach mieszkalnych, o powierzchni usług wynoszącej maksimum 49% powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego z funkcją uzupełniającą UU1 tereny zabudowy usługowej - usług konsumpcyjnych, tj. obiekty handlowe, gastronomiczne oraz usługi różne, w tym rzemiosło nieprodukcyjne. Zdaniem skarżącego, zgłoszone przez właściciela Zakładu rodzaje działalności, nie są dozwolone na przedmiotowym terenie. W dniu [...] r. inwestor zlikwidował działalność ślusarską i rozpoczął działalność produkcyjną Z. S.C., na którą nie uzyskał pozwolenia (pismo Urzędu Statystycznego z dnia 29 maja 2012 r. i z dnia 18 czerwca 2012 r.). Analizując zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skarżący kasacyjnie zauważył, że w trakcie toczącego się postępowania obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia [...] r. Plan ten nie dopuszczał działalności produkcyjnej na przedmiotowym terenie, o czym informował skarżącego Burmistrz Miasta Z. w piśmie z dnia 30 grudnia 2010 r. Oba zgłoszone rodzaje działalności PKD 25.62.Z i 25.61.Z nie zostały uwzględnione jako dopuszczalne, bowiem wg PKD należą do klasy o symbolu 25 - produkcja metalowych wyrobów gotowych, z wyłączeniem maszyn i urządzeń. Ustalenia obecnie obowiązującego planu zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta nr[...] z dnia [...] r. nie zmieniły przeznaczenia przedmiotowej działki nr 1 i nadal nie dopuszczają działalności produkcyjnej.
ŚWINB oraz uczestnicy postępowania, po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej, nie przedstawili własnego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie. Pojęcie oczywistości mieści się w sferze obiektywnej i łączy się z powinnością wykazania, że powołane podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, bez dokonywania głębszej analizy tekstu powołanych przepisów i bez doszukiwania się ich znaczenia.
W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd, doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Za oczywiście uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niedostrzeżenie braku rozpatrzenia w całości zebranego materiału dowodowego.
Nie mniej jednak odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego nie zagwarantowania udziału pełnomocnika skarżącego w rozprawie w dniu 28 sierpnia 2023 r. należy zaakcentować, że analiza akt sądowoadministracyjnych pozwala stwierdzić, że prawidłowo wysłane zostało zawiadomienie o terminie rozprawy na adres wskazany w skardze (k. 2 akt sądowoadministracyjnych) oraz w pełnomocnictwie udzielonym przez skarżącego (k. 14). Skarżący osobiście, już po rozprawie, złożył wniosek o sporządzenie uzasadnienia i otrzymał sentencję wyroku wraz z jego uzasadnieniem.
Pełnomocnik skarżącego zmienił siedzibę prowadzonej działalności gospodarczej i nie poinformował o tym Sądu, do czego był zobowiązany na podstawie art. 70 § 1 p.p.s.a., jak również został o tym pouczony (k. 146).
Nowy adres pełnomocnika skarżącego został odnotowany dopiero w dniu 23 października 2023 r. (k. 547) i na ten adres przesłana została sentencja wyroku wraz z jego uzasadnieniem, co umożliwiło złożenie w terminie skargi kasacyjnej.
Jak słusznie w niej zauważono, materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego nie był kompletny.
Akta administracyjne nie zawierają rozróżnienia, z jaką datą w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu objętego Zakładem, tj. działki o numerze 1. Nie zostało też wykazane, że ta działka położona jest w uchwale nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. w jednostce oznaczonej symbolem A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, której funkcja uzupełniająca to "tereny zabudowy usługowej" (UU1).
W tym miejscu należy skazać, że PINB również nie analizował tej kwestii.
ŚWINB podał, że działka znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami - oznaczonej symbolem A5.2-2MN, którego funkcją uzupełniającą są tereny zabudowy usługowej - symbol UU1. Jednakże w tym zakresie brak jest analizy porównawczej.
Tymczasem, wbrew poprzedniemu zapatrywaniu, informacje w tym zakresie podane w odwołaniu z dnia 2 maja 2020 r., jak i w skardze oraz w skardze kasacyjnej, zdaniem Sądu, mogły znaleźć aprobatę.
Zdaniem skarżącego, Zakład został rozbudowany niezgodnie z przepisami technicznymi, bowiem PINB ustalił w decyzji nr [...] z dnia 13.05.2021 r., że budynek Z.I., znajdujący się na działce nr 2 i częściowo na działce nr 1 inwestora (23 m²) został rozbudowany nielegalnie. Zakład przylega do samowolnie rozbudowanego budynku przemysłowego. Ponadto, skarżący nadmienił, że wraz z ustaleniem biegłego z dziedziny medycyny, jak i biegłego z dziedziny energetyki, Sąd Rejonowy w Z. w wyroku [...] zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, a następnie uczynił to również Sąd Okręgowy w B. w wyroku o sygn. akt [...].
Zgodnie z wiążącą, organy i Sąd, oraz aktualną uchwałą NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przy ocenie samowoli, mają zastosowanie przepisy planistyczne z daty orzekania o samowoli budowlanej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wywiódł, iż - co do zasady - przepisy o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., stanowią podstawę orzekania.
Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 188/22 akcentował, że wynika to z faktu, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób bowiem przyjąć, że samowolnie rozbudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje, zważywszy na bezsporną okoliczność, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wnioskiem z dnia 3 marca 2020 r. zwrócił się do PINB o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego Zakładu.
W konsekwencji już poczynionych rozważań oraz mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a., skład orzekający nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W trybie przewidzianym w art. 37-42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w odniesieniu do samowolnie wykonanych robot wymagających pozwolenia na budowę postępowanie mogło być zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę (art. 37) lub decyzją o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42). W reżimie prawnym odnoszącym się do robót ocenianych na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r., w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez PINB z dnia 30 marca 2020 r. oraz zaskarżonej decyzji ŚWINB z dnia 17 lipca 2020 r., organ nadzoru budowlanego mógł nakazać rozbiórkę budynku (art. 48 ust. 1) lub zakończyć postępowanie legalizacyjne decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1) albo decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 pkt 2). Nadto, w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakładano obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Zaakcentować należy, że w przypadku zakończenia samowolnie wykonanych robót przed dniem 1 stycznia 1995 r. stosuje się unormowania przewidziane w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, dalej jak dotychczas w skrócie: "ustawa Prawo budowlane z 1974 r."), co wynika z treści art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w związku z art. 42 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W procesie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, w oparciu o ustawę Prawo budowlane z 1974r., organ, po stwierdzeniu, że obiekt nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, co wyklucza nakazanie rozbiórki tego obiektu, dokonuje oceny, czy obiekt ten został zrealizowany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dacie realizacji obiektu i zgodnie z zasadami sztuki budowlanej (art. 37 ust. 1 u.p.b. z 1974 r.).
Na tym etapie rozważań stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie merytoryczne musi odpowiadać zasadzie, według której, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności nie oznacza jedynie tego, że w sprawie powinny być wydane decyzje przez dwa organy różnych stopni.
Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 114).
Jak zauważono w orzecznictwie, właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3400/19). Związanie oceną dotychczas przeprowadzonego postępowania dowodowego nie zwalnia od ponownego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszechstronnie zebranego i rozpatrzonego, a także ocenionego materiału dowodowego. Tymczasem z zaświadczenia Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 czerwca 2015 r. wynika, iż działka o nr 3, położona przy ul.[...] w Z. ,według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego do 1994 r. znajdowała się w jednostce urbanistycznej o symbolu E1 MN - mieszkalnictwo jednorodzinne. Natomiast od 2013 r. była w jednostce o symbolu A5.2-2MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika ze sporządzonego przez Burmistrza Z. wypisu z dnia 29 marca 2016 r. Jednocześnie adnotacja służbowa, znajdująca się przy decyzji PINB, podaje, że od 2019 r. obejmuje symbol A5.2, a nie jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - w planie miejscowym działka ewidencyjna, na której znajduje się Zakład o numerze 1, zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., jest w jednostce urbanistycznej A5.2-2MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, funkcja uzupełniająca: UU1 - tereny zabudowy usługowej.
Z tego względu, po ponownym rozpoznaniu sprawy, w trybie art. 179a p.p.s.a., Sąd, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają powołane wyżej przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 179a w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a., a także § 14 ust. 1 pkt 1c i § 14 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów postępowania sądowego składają się: uiszczony wpis od skargi - 500 zł., opłata od uzasadnienia wyroku - 100 zł., wpis od skargi kasacyjnej - 250 zł., wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wykonać wytyczne zawarte w prawomocnych wyrokach NSA i WSA oraz w niniejszym uzasadnieniu (art. 153 i art. 190 p.p.s.a.).
Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).