II SA/GL 587/23

II SA/Gl 587/23 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2023-05-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Krzysztof Nowak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 156 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 20 marca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/168/2023/5015/AKD w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 17.01.2023 r. Prezydent Miasta M. (dalej: "organ" lub "organ I instancji") na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000) i art. 106 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt. 16 oraz art. 54, art. 59 ust.1 i art. 60, a także art. 61 i art. 62 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.),
1. ustalił opłatę jaką M. T. (dalej: "strona" lub "skarżąca") zobowiązana jest wnosić za pobyt matki K. M. w Domu Pomocy Społecznej w B. , ul[...] , w wysokości:
- od 20-30 czerwca 2022 r.: 584,65 zł
- za lipiec 2022 r.: 1.594,54 zł
- za sierpień 2022 r.: 1.594,54 zł
- za wrzesień 2022 r.: 1.594,54 zł
- za październik 2022 r.: 1.594,54 zł
- za listopad 2022 r.: 1.594,54 zł
- od grudnia 2022 r. : 1.594,54 zł miesięcznie;
2. od sierpnia 2022 r. do grudnia 2024 r. zwolnił częściowo M. T. z odpłatności za pobyt matki K. M. w Domu Pomocy Społecznej w B. , ul.[...], na podstawie art. 64 pkt. 2 ustawy o pomocy społecznej i ustalił opłatę w wysokości 1000 zł miesięcznie.
3. W pozostałej części wniosek strony oddalił.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił argumenty przemawiające za wydanym rozstrzygnięciem. Organ wskazał osoby zobowiązane do uiszczania opłaty za pobyt w DPS matki strony oraz przedstawił stan faktyczny sprawy, który miał wpływ na wysokość ustalonej opłaty. Postępowanie zostało wszczęte zawiadomieniem z dnia 22 września 2022r. znak: [...] Organ ustalił strona jest córką K. M. umieszczonej w DPS. Osobami zobowiązanymi do ponoszenia odpłatności za jej pobyt w DPS oprócz mieszkanki są następujące osoby: M.T. (córka i strona postępowania) oraz M. T. (wnuk). Mąż K. M. nie żyje. Organ I instancji wskazał na wysokość średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca Domu Pomocy Społecznej w B. Przedstawił jaką odpłatność ponosi mieszkanka domu K. M. Ponadto na podstawie danych obrazujących jaki dochód w poszczególnych miesiącach w okresie od maja 2022 r. do listopada 2022 r. uzyskiwała M.T. ustalił odpłatność. Podniósł, iż strona odmówiła zawarcia umowy dotyczącej opłaty za pobyt matki w DPS.
Od decyzji tej w terminie odwołanie wniosła strona do Samorządowego Kolegium odwoławczego w Katowicach (dalej: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Kolegium decyzją nr SKO.PS/41.5/168/2023/5015/AKD z dnia 20 marca 2023 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Kolegium po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie stwierdziło, w oparciu o dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne jak i obowiązujący stan prawny, że zaskarżona decyzja organu I instancji zawiera wady i nie może się ostać w obrocie prawnym. Została bowiem wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zmieniającej się w ostatnich latach linii orzeczniczej sądów administracyjnych uznał, że postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2021 roku, sygn. akt I OSK 2212/20). Kolegium podniosło, że odrębność polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. Postępowanie w przedmiocie zwolnienia z opłaty, jako odrębne, może być prowadzone po prawomocnym ustaleniu opłaty (kolegium przywołało stosowne wyroki NSA i WSA). Z treści art. 64 ustawy wynika, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt.
W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ I instancji powinien najpierw ustalać odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej, a dopiero po ostatecznie orzeczonym obowiązku ponoszenia tej odpłatności przez konkretną osobę, możliwe będzie prowadzenie postępowania w sprawie zwolnienia z odpłatności za ten pobyt. Dlatego też Kolegium stwierdziło, że orzekanie w jednej decyzji zarówno o odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, jak również o zwolnieniu z tej odpłatności jest nieprawidłowe. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji będzie zobowiązany ten błąd wyeliminować.
Kolegium podzieliło równocześnie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 10 czerwca 2020 roku sygn. akt IV SA/Po 385/20 w którym Sąd wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w przypadku osób, które nie gospodarują samotnie, lecz wspólnie z innymi członkami rodziny, posługuje się pojęciem dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dochodem rodziny jest suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 ustawy), a dochodem na osobę w rodzinie - dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 ustawy). Przytoczony wcześniej przepis art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy należy rozumieć w ten sposób, że posiadany dochód na osobę dotyczy dochodu osoby zobowiązanej - obliczonego jako dochód na osobę w rodzinie. W ocenie organu odwoławczego, na podstawie wskazanego przepisu, można obciążyć opłatą osobę, która nie posiada własnych dochodów, lub jej własne dochody są niższe niż kwota wskazana w tym przepisie, jeśli osoba ta gospodaruje wspólnie z innymi członkami rodziny i dochód na osobę w rodzinie jest odpowiednio wysoki.
Kolegium przychyliło się także do poglądu wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2017 roku sygn. akt I OSK 2820/16, zgodnie z którym prawidłowy sposób ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej winien polegać na obliczeniu dochodu na osobę w rodzinie podmiotu zobowiązanego w sposób określony w art. 6 pkt 3 ustawy, to znaczy poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną.
Kolegium zauważyło, że zaskarżoną decyzją z dnia 17 stycznia 2023 r. organ I instancji w pkt 1 ustalił opłatę jaką odwołująca się strona zobowiązana jest wnosić za pobyt matki K. M. w Domu Pomocy Społecznej w B. m. in. od grudnia 2022 r. w wysokości: 1.594,54 zł miesięcznie.
Kolegium zwróciło jednak uwagę, że z dniem 8 marca 2023 r. w Dz. Urz. Woj. [...] pod pozycją [...] zostało ogłoszone Zarządzenie Wójta Gminy B. Nr [...] w sprawie ustalenia średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B. w 2023r. z którego wynika że średni miesięczny koszt utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B. w 2023r. wynosi 4890 zł i jest wyższy o 590 zł od średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B. w 2022 r. Kolegium stwierdziło również, że matka strony otrzymuje emeryturę, która co roku jest waloryzowana. Z dniem 1 marca 2023r. świadczenia emerytalno-rentowe wypłacane przez ZUS uległy podwyższeniu.
W ocenie Kolegium z uwagi na fakt, że zaskarżone orzeczenie obejmuje swoim zakresem również okres po 1 marca 2023 r., a w toku postępowania przed organem odwoławczym zmianie uległa kwota średniego miesięcznego kosztu utrzymania w Domu Pomocy Społecznej w B. (kwota na rok 2023), a także podwyższeniu uległo świadczenie emerytalne matki strony umieszczonej w DPS, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w sprawie, celem ustalenia wysokości odpłatności ponoszonej przez stronę za pobyt jej matki w DPS.
Zdaniem Kolegium, wystąpienie powołanych wyżej okoliczności, wymagało ponownego udziału w orzekaniu organu I instancji, który kwestie te powinien wyjaśnić.
Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy nie wynika w jaki konkretnie sposób, przy użyciu jakich konkretnych danych (kwot), organ I instancji dokonał ustalenia kwoty odpłatności za poszczególne miesiące, ponoszonej przez odwołującą się stronę. W tym zakresie brak ww. danych uniemożliwił mu kontrolę poprawności wyliczeń organu pierwszej instancji w tym zakresie i tym samym weryfikację w tym zakresie poprawności zaskarżonej decyzji.
Z powyższych powodów w ocenie Kolegium decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obiegu prawnym i musiała zostać uchylona. Kolegium nie mogło zastąpić organu I instancji w przeprowadzeniu ponownego postępowania dowodowego.
Organ odwoławczy wskazał, że trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji winien usunąć wszelkie stwierdzone przez Kolegium uchybienia, powinien jeszcze raz przeprowadzić postępowanie w sprawie i w oparciu o dokonane ustalenia wydać rozstrzygnięcie.
W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, skarżąca zarzuciła
- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej w toku administracyjnym decyzji organu I instancji z uwagi na przyjęte przez organ II instancji stanowisko, iż wniosek o zwolnienie od ponoszenia opłaty za
pobyt osoby bliskiej w DPS może zostać rozpoznany dopiero po ostatecznym ustaleniu tej opłaty, a postępowania te nie mogą toczyć się równolegle, podczas gdy:
postępowanie takie może być prowadzone równolegle i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie było zobligowane do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na tę kwestię, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 139 k.p.a. poprzez wydanie orzeczenia częściowo niekorzystnego dla odwołującego, a to z uwagi na zajęte w uzasadnieniu decyzji stanowisko, iż strona może ubiegać się o zwolnienie od ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS osoby bliskiej dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości tej odpłatności w odrębnym postępowaniu, podczas gdy organ II instancji nie może orzekać na niekorzyść podmiotu, który składał odwołanie,
- naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 64 ustawy o pomocy społecznej
poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż strona może ubiegać
się o zwolnienie od ponoszenia odpłatności za pobyt w DPS osoby bliskiej dopiero po ostatecznym ustaleniu wysokości tej odpłatności w odrębnym postępowaniu, podczas gdy przepis ten wprost wskazuje na możliwość zwolnienia strony od ponoszenia odpłatności już w decyzji w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt.
Wnosząca sprzeciw wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wskazane naruszenie przepisów prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz.259 ), zwanej dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.pa. Na podstawie zaś art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.
W wyniku przeprowadzenia kontroli decyzji organu odwoławczego - w zakresie i według kryteriów określonych cytowanymi wyżej przepisami - stwierdzić należało, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu kontrolowanej decyzji nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzją nr SKO.PS/41.5/168/2023/5015/AKD z dnia 20 marca 2023 r. Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji nr [...] z dnia 17.01.2023 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Podstawę prawną tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał jakich uchybień dopuścił się organ I instancji, które uzasadniły zastosowanie przez niego art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło w pierwszej kolejności, że organ I instancji, nie powinien prowadzić postępowania w sprawie zwolnienia z opłaty w ramach postępowania o ustalenie jej wysokości i uzasadniło swoje stanowisko przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych. Następnie Kolegium wskazało, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny sprawy nie jest kompletny ponieważ w dniu 8 marca 2023 r. zmienił się średni miesięczny koszt utrzymania w DPS w B. a emerytura matki strony przebywającej w DPS została zwaloryzowana przez ZUS. W ocenie Kolegium powyższe okoliczności wymagają przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Ponadto Kolegium stwierdziło, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest wskazania sposobu wyliczenia wysokości ciążących na stronie opłat co uniemożliwiło organowi odwoławczemu dokonanie kontroli jego prawidłowości. Wskazane przez Kolegium naruszenia dotoczyły więc błędnej wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 61 i art. 64 u.p.s. oraz przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Uzasadnienie decyzji w ocenie Sądu zawierało również wskazania co do ustalenia przez organ I instancji istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów i okoliczności.
Odnosząc się do argumentów podniesionych w sprzeciwie, Sąd podziela pogląd Kolegium dotyczący konieczności rozdzielania postępowania o ustalenie opłaty od postępowania w sprawie zwolnienia z jej ponoszenia na podstawie art. 64, art. 64a. czy art. 64 b u.p.s. Pomimo rozbieżności w orzecznictwie dotyczącej tej kwestii Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt I OSK574/21 iż, "Postępowanie o zwolnienie od ponoszenia opłaty z powodów wskazanych w punkcie piątym jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na podstawie wniosku osoby wnoszącej opłatę lub obowiązanej do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 11 czerwca 2018 r. (sygn. akt I OPS 7/17, ONSAiWSA2018/5/77)." Tut. Sąd zwarł takie stanowisko m.in. w wyroku z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1228/22.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że organ odwoławczy wykazał prawidłowość zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.