II SA/GL 586/24

II SA/Gl 586/24 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2024-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Artur Żurawik /sprawozdawca/
Beata Kalaga-Gajewska
Stanisław Nitecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 558/25 - Wyrok NSA z 2025-12-08
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 725
art. 28 ust. 1, art. 54 ust. 1, art. 55, art. 57, art. 59a,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 marca 2024 r. nr WINB-WOA.7721.437.2023.AT w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 10 października 2023 roku, nr [...], działając na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm., dalej jako: "p.b.") oraz art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., w wyniku rozpatrzenia sprawy rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] i [...]w Z. przez P. S., umorzył postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ po uwzględnieniu wniosku W. D. (dalej: strona, skarżący) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jw. W dniu 13 września 2022 r. przeprowadzono oględziny, które wykazały, że na działkach jw. znajduje się parterowy budynek mieszkalny, podpiwniczony, z użytkowym poddaszem, o konstrukcji murowanej, posadowiony na betonowym fundamencie, kryty dachem dwuspadowym z dachówką ceramiczną. W roku 2008 inwestorzy rozpoczęli roboty budowlane związane z nadbudową i rozbudową budynku w oparciu o decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia 18 sierpnia 2008 r. W toku oględzin stwierdzono, że wymiary rozbudowanej bryły budynku wynoszą 8,16 x 7,75 m, a zatwierdzony projekt budowlany przewidywał bryłę o wymiarach 8,17 x 7,80 m. Różnice 1 cm oraz 5 cm na długości i szerokości nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż nie przekraczają 2% określonych w przepisach Prawa budowlanego. Inwestor w dniu 22 sierpnia 2008 r. złożył zawiadomienie do PINB w Z. o rozpoczęciu robót budowlanych, a 4 września 2017 r. zawiadomienie o zakończenie rozbudowy i nadbudowy, przedkładając wymagane dokumenty. Kierownik budowy oświadczył, że rozbudowa i nadbudowa zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Geodeta wskazał, że budynek jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Roboty budowlane polegające na dociepleniu budynków mieszkalnych do wysokości 12m nie wymagają żadnych formalności. Ponadto dopuszcza się docieplenie istniejących budynków, które mogą pomniejszać odległości do granicy działki. Zgodnie z zaleceniem organu II instancji ustalono, że działa drogowa nr [...] (przed podziałem[...]) nie jest i nie była drogą publiczną, lecz stanowi wewnętrzną drogę dojazdową do nieruchomości przyległych. W 2014 r. W. D. wniósł do Sądu Rejonowego w Z. o zasiedzenie działki drogowej nr [...] Na przełomie 2017 i 2018 roku działka drogowa [...]została podzielona na działki nr [...] i[...]. Wydzielona działka nr [...] jest drogą wewnętrzną, niepubliczną, którą włada na zasadach samoistnego posiadania Urząd Miasta Z., zaś działka [...] obecnie stanowi własność W. D. i jest drogą wewnętrzną, niepubliczną, która stanowi dojazd do posesji stron. Odnośnie do północnej ściany z nieotwieralnym otworem okiennym, usytuowanej od strony działki [...], PINB wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm. – dalej: w.t.) zachowanie odległości określonych w tym przepisie nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. W dniu 4 lipca 2023 r. ponowie przeprowadzono oględziny rozbudowy budynku mieszkalnego. Przy udziale stron postępowania dokonano ponownie pomiaru rozbudowanej bryły budynku. Otrzymano wyniki: od elewacji północnej 7,86 m (projektowana 7,85 m), od elewacji południowej 7,98 m (projektowana 7,97 m), od elewacji wschodniej 8,16 m (projektowana 8,17 m). Na prośbę strony zmierzono odległość pomiędzy południową ścianą budynku do ogrodzenia działki, która wynosi 2,9 m. Ogrodzenie w tym miejscu nie pokrywa się z granicą działki. Południowa ściana nie posiada otworów okiennych. Na postawie aktualnej mapie zasadniczej ustalono, że wschodnia ściana rozbudowanej części budynku jest usytuowana w odległości 6,17 m od granicy z inną działką. Odległość od starej bryły budynku do granicy działki wynosi według mapy zasadniczej około 15,30 m. Pomierzona odległość najdalej wysuniętej rozbudowanej części budynku w stronę ogrodzenia działki wynosi 2,73 m, a projekt przewidywał 3 m do granicy działki. PINB jednak wyjaśnił, że na przełomie lat 2009/2010 inwestor wykonał remont ogrodzenia odsuwając się od granicy działki w kierunku domu w celu poszerzenia drogi. W przeszłości wykonano wyznaczenie punktów granicznych i podział działki nr [...] W ramach pracy geodezyjnej przeprowadzono dokładną analizę punktów granicznych i w związku z tym zmienił się też przebieg granic na mapie ewidencyjnej, a tym samym odległość granicy działki do budynku. W ocenie organu budynek został jednak wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Geodeta w 2017 r. oświadczył, że budynek jest usytuowany zgodnie z projektem zagospodarowania terenu. Wykazano, że różnice 1 cm na długości i szerokości nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, gdyż nie przekraczają 2 % określonych w przepisach.
Odwołanie wniosła przez pełnomocnika strona. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez bezzasadne uznanie, iż zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie postępowania, kiedy w rzeczywistości organ nie odniósł się do głównego zarzutu skarżącego, czy budynek został wykonany zgodnie pozwoleniem budowlanym, a w zakresie posadowienia, szczególnie bramy wjazdowej, PINB w zaskarżonej decyzji w ogóle się do tego nie odniósł się. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, 77 §1, 80, 107 §3 k.p.a., § 41-43 w.t., w tym wadliwe ustalenia faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia 26 marca 2024 r., , Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W treści uzasadnienia organ II instancji wskazał m. in., że WINB zobowiązał PINB do ustalenia czy niezgodność polegająca na przesunięciu budynku w kierunku działki sąsiedniej spowodowała zwiększenie jego oddziaływania. W przypadku ustalenia, iż doszło do zmiany odległości i zmiana lokalizacji budynku zwiększyła oddziaływanie na działkę sąsiednią organ I instancji był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 p.b. Organ powiatowy był zobowiązany do ustalenia, czy droga znajdująca się na działkach nr [...],[...]i [...] ma charakter publiczny, bowiem w takim przypadku znajdują zastosowanie przepisy art. 43 ust. 1 ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 320). PINB zastosował się do zaleceń wynikających z poprzedniej decyzji WINB. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ przeprowadził oględziny, podczas których dokonał pomiarów rozbudowanej bryły budynku. Do akt przedmiotowej sprawy dołączono opinię geodezyjną z dnia 21 maja 2023 r., z której wynika, że w roku 2017 została wykonana geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza rozbudowanego budynku. W tym samym roku 2017 wykonano wyznaczenie punktów granicznych i podział działki nr [...] W ramach pracy geodezyjnej wykonano dokładną analizę położenia punktów granicznych. W związku z tym zmienił się też przebieg granic na mapie ewidencyjnej. Tym samym zmieniła się odległość granicy działki do budynku. Odległość budynku od granicy z działką sąsiednią zmieniała się z uwagi na uściślenie dokładności położenia punktów granicznych. Rozbieżności wynikające z odległości od najdalej wysuniętej rozbudowanej części budynku w stronę ogrodzenia są następstwem wykonania wyznaczenia punktów granicznych i zmiany przebiegu granic, które nastąpiły po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wobec powyższego PINB słusznie uznał na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że przedmiotowy budynek wybudowany został zgodnie z zatwierdzonym projektem, a usytuowanie budynku jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu.
Skargę na ww. decyzję wniosła poprzez pełnomocnika strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie art. 7, 77 §1, 80, 105, 107 §3 k.p.a. oraz §41 – 43 w.t., w tym wadliwe ustalenia faktyczne dotyczące dokonanych pomiarów, dostępu wskazanej w skardze nieruchomości do drogi publicznej i legalności zjazdu. Wskazano m. in., że dnia 13 września 2022 r. odbyły się oględziny posesji. Z protokołu pokontrolnego zostały usunięte wartości dokonanych pomiarów, które były niekorzystne dla inwestora, ale częściowo zachowały się na szkicu do protokołu z dnia 13 września 2022 r. Różnica dotycząca długości rozbudowy pomiędzy wymiarem z planu zagospodarowania a rzeczywistym faktycznie wynosi 47 cm. Różnica w szerokości rozbudowy od strony południowej faktycznie wynosi 22 cm. To samo dotyczy odległości dobudowanego garażu do granicy działki – różnica pomiędzy planem, a pomiarem rzeczywistym wynosi 79 cm. W trakcie przeprowadzanych oględzin osoba kontrolująca kilkakrotnie odmawiała, mimo nacisków ze strony osób uczestniczących w kontroli, aby dokonać wymiaru zgodnie ze sztuką, w miejscu najmniejszego oddalenia, w którym granica przebiegała po istniejącym ogrodzeniu. Według skarżącego osoba kontrolująca kategorycznie odmawiała dokonania tego pomiaru, gdyż był on niekorzystny dla inwestora. Dokonano pomiarów w dowolnie wybranym miejscu, by potem w protokole napisać, że ogrodzenie w tym miejscu nie pokrywa się z granicą działki. Parametry rozbudowy nie mieszczą się na działce o szerokości 15,30 m. Odnośnie do północnej ściany działki w odległości 2,73 m od granicy działki znajduje się okno otwieralne, a zgodnie z planem powinien znajdować się luksfer. W planie zagospodarowania działek zewnętrzna długość ściany garażu wynosi 7,69 m. Z kolei na rzucie piwnic, którego odpis poświadczony za zgodność z oryginałem został dołączony do akt sprawy, a który winien być tożsamy z planem zagospodarowania działek, długość wewnętrzna garażu wynosi 7,31 m. Po dodaniu do tej wartości grubości ścian, grubości ocieplenia wraz z tynkiem, faktyczny wymiar długości ściany garażu wraz z ociepleniem wynosi 8,18 cm. Oznacza to, że różnica pomiarów pomiędzy wymiarem podanym na planie zagospodarowania działek, a wymiarem podanym na rzucie piwnic wynosi 49 cm. W. D. w swoim wniosku zwracał się o kontrolę legalności posadowienia furtki oraz bramy. Są one posadowione bezprawnie. Posadowienie bram i furtek wymaga pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej, która nie została udzielona. Organ nie dokonał kontroli rozbudowanego budynku w 2017 r. i nie skontrolował, czy inwestor spełnił kryteria umożliwiające przystąpienie do użytkowania obiektu.
W odpowiedziach na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.
W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31."
W toku postępowania organ przeprowadził oględziny, podczas których dokonał pomiarów rozbudowanej bryły budynku otrzymując wyniki: od elewacji północnej 7,86 m (projektowana 7,85 m), od elewacji południowej 7,98 m (projektowana 7,97 m), od elewacji wschodniej 8,16 m (projektowana 8,17 m). Odstępstwa tego rodzaju nie mogą być uznane za istotne (art. 36a ust. 1 – 6 p.b.).
Odległość najdalej wysuniętej rozbudowanej części budynku w stronę ogrodzenia działki sąsiedniej wynosi 2,73 m, a projekt przewidywał 3 m od granicy tej działki. Do akt przedmiotowej sprawy dołączono jednak opinię geodezyjną z dnia 21 maja 2023 r. z której wynika, że w roku 2017 została wykonana geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza rozbudowanego budynku. W tym samym roku wykonano wyznaczenie punktów granicznych i podział działki. W ramach tej pracy geodezyjnej wykonano dokładną analizę położenia punktów granicznych. W związku z tym zmienił się też przebieg granic na mapie ewidencyjnej. Przez to zmieniła się odległość granicy działki do budynku. Rozbieżności wynikające z odległości od najdalej wysuniętej rozbudowanej części budynku w stronę ogrodzenia są zatem następstwem wykonania wyznaczenia punktów granicznych oraz zmiany przebiegu granic, które nastąpiły po zatwierdzeniu projektu budowlanego. Zasadnie zatem uznano, że przedmiotowy budynek został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem, a jego usytuowanie jest zgodne z projektem zagospodarowania terenu.
PINB odniósł się również do kwestii ściany z otworem okiennym, usytuowanej od strony działki [...] Zasadnie przywołał treść § 12 ust. 10 w.t. Zachowanie odległości określonych w § 12 nie jest bowiem wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. WINB nie miał podstaw, by te ustalenia negować.
Jeśli autor skargi uważa, że w trakcie jakichkolwiek pomiarów doszło do manipulacji, bądź usunięcia danych z dokumentacji, na niekorzyść skarżącego, może zgłosić ten fakt w organach ścigania. Jeśli zostanie potwierdzone prawomocnym wyrokiem dokonanie fałszerstwa bądź poświadczenia nieprawdy w dokumentacji urzędowej, zaistnieje ewentualnie podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest organem śledczym, by prowadzić tego rodzaju ustalenia.
Organy architektoniczno – budwlane, udzielające pozwolenia na budowę oraz organy nadzoru budowlanego nie są kompetentne, by rozstrzygać spory graniczne pomiędzy właścicielami sąsiednich nieruchomości. Opierają się na dostępnej w czasie wydawania decyzji dokumentacji, w tym również dokumentacji geodezyjnej. Późniejsze uściślenie przebiegu granic, wynikające nierzadko ze stosowania coraz doskonalszych metod pomiarowych, nie może prowadzić do stwierdzenia, że inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów skutkującym np. wydaniem nakazu rozbiórki części obiektu.
Do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54 ust. 1 p.b.).
Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 55 ust. 1 p.b., co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Jedynie wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowi wezwanie organu nadzoru budowlanego do przeprowadzenia obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a p.b. (art. 57 ust. 6 p.b.). W toku przedmiotowej inwestycji wystarczające było zawiadomienie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy i takiego dokonano (art. 54 ust. 1 p.b.). Sprzeciw – jak ustalono – nie został złożony.
Postępowanie dotyczyło "rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego", stąd Sąd nie może rozstrzygać wszelkich kwestii spornych nurtujących skarżącego, w szczególności dotyczących innych obiektów, jak garaż, furtka, brama, ogrodzenie itp. Każda z tych inwestycji ma różny charakter i w różnym trybie prowadzone jest ewentualne postępowanie naprawcze. PINB wyraźnie wskazał (s. 1 decyzji), że postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia zostało rozpatrzone decyzją z 11 stycznia 2023 r. Przypomnieć należy po raz kolejny, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, a nie szerzej. Dlatego też nie ma możliwości, by ustosunkowywać się do zarzutów wykraczających poza zakres kontrolowanego postępowania. "Przepis art. 135 p.p.s.a. nie stanowi upoważnienia dla sądu pierwszej instancji do wyjścia poza granice danej sprawy, którą wyznacza treść rozstrzygnięcia organu administracji publicznej" (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2024 r., III FSK 4561/21).
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 105, 107 §3 k.p.a., § 41 – 43 w.t., ani też innych przepisów, w tym wyżej podanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.